政府審計與紀檢監察協同治理腐敗機制的構建與實現路徑

【摘 要】 腐敗治理已成為當前理論研究熱點，但通過構建協同機制治理腐敗的研究還十分缺乏。在分析政府審計與紀檢監察各自內涵的基礎上，發現二者在治理腐敗過程中存在高度契合，為二者構建協同機制提供了可能。文章從理論與實踐兩方面系統梳理現有研究基礎，進而基于制度規范、組織架構、資源共享三個層面構建政府審計與紀檢監察協同治理腐敗機制，并提出實現路徑，旨在將政府審計與紀檢監察有效結合，為推動協同治理腐敗機制的理論與實踐創新提供支撐與指引。

【關鍵詞】 政府審計； 紀檢監察； 協同運作； 腐敗治理

【中圖分類號】 F239.44 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）03-0116-04

反腐沒有休止符。習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上發表重要講話強調，堅持全面從嚴治黨、依規治黨，創新體制機制、強化黨內監督，堅決遏制腐敗蔓延勢頭，不斷取得黨風廉政建設和反腐敗斗爭新成效[ 1 ]。通過資源優化整合來創新體制機制，成為推動建立不敢腐、不能腐、不想腐有效機制的關鍵路徑。

現有的腐敗治理研究立足于構建中國特色腐敗治理體系，側重于研究腐敗治理對經濟發展等方面的影響，兼有對英國、美國、新加坡等國腐敗治理經驗啟示的探討，但是，鮮有國內學者從構建協同機制的視角來研究腐敗治理問題。紀檢監察是我國腐敗治理體系中最重要的主體，而政府審計是治理國家腐敗和混亂的重要工具，在腐敗治理中發揮著不可替代的作用[ 2-3 ]，整合政府審計與紀檢監察資源，對二者在腐敗治理中的協同運作進行研究，既拓展了腐敗治理理論、創新了審計方式，又引導相關機構以協同的方式打破腐敗治理主體間的邊界壁壘，實現資源共用、信息共享、優勢互補，提升腐敗治理效率。

為更好地推動政府審計與紀檢監察協同治理腐敗機制的研究，本文首先分析了政府審計與紀檢監察各自內涵，以及二者在腐敗治理過程中的契合性，進而分析政府審計與紀檢監察在腐敗治理中協同運作的理論基礎和實踐現狀，最后系統構建我國政府審計與紀檢監察協同治理腐敗機制，并提出實現路徑。

一、政府審計與紀檢監察的內涵

全面把握政府審計與紀檢監察各自內涵，是探討二者協同運作可行性和建立二者協同治理腐敗機制的基礎前提。

（一）政府審計的內涵

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，加強審計監督制度建設，強化對行政權力的制約和監督[ 4 ]。可見，通過政府審計治理腐敗具有現實需要性。在我國，政府審計機關包括審計署，各省、自治區、直轄市、市、縣等地方各級政府設置的審計機關和政府在地方或中央各部委設置的派出審計機關。政府審計客體包括國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有金融機構、國有企事業單位以及其他國有資產的單位。政府審計即政府審計機關依法對政府審計客體的財政財務收支及其經濟效益進行審計監督的行為。作為國家政治制度的重要組成部分，政府審計的本質是國家治理這個大系統中內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”[ 5 ]。這是因為政府審計覆蓋了所有的財政資金，審計人員執行審計業務時，最有條件發現被審計單位和相關人員違反法律法規、造成國家經濟損失的行為，最有可能發現重大違法行為的線索。但由于我國尚未建立健全政府審計與紀檢監察等部門的協同工作機制，導致政府審計“免疫系統”功能未得到有效發揮[ 6 ]。

國務院于2014年10月發布《關于加強審計工作的意見》（以下簡稱《意見》），在強化審計監督作用、完善審計工作機制等方面，更加突出“推進廉政建設”、“積極協助審計工作”等內容。《意見》指出，對審計發現的重大違法違紀問題，要查深查透查實。《意見》同時強調，建立健全審計與紀檢監察、公安、檢察以及其他有關主管單位的工作協調機制，對審計移送的違法違紀問題線索，有關部門要認真查處，及時向審計機關反饋查處結果。《意見》為開展政府審計與紀檢監察協同運作研究提供了政策指導。

（二）紀檢監察的內涵

紀檢監察是“黨的紀律檢查和政府行政監察”的簡稱，黨的紀檢機關和政府監察機關合署辦公，實行“一套工作機構、履行兩項職能”的體制。雖是合署辦公，但紀律檢查與行政監察在主客體、主要任務等方面存在顯著差異，為更加清晰地梳理紀檢監察內涵，本文分別作出闡釋。

黨的紀律檢查機關包括黨的各級紀律檢查委員會，其主要任務是維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。黨的紀律檢查機關依據《中國共產黨章程》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》等黨紀法規開展工作，對黨的各級組織和全體黨員進行紀律檢查工作。政府行使監察職能的主體是各級監察機關，監察對象是國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員，監察機關依照《中華人民共和國行政監察法》對監察對象實施監察。

黨的紀檢機關和政府監察機關是我國腐敗治理的主要主體。黨的十八大以來，黨中央堅定不移推進全面從嚴治黨，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭一步步引向深入，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得明顯成效。但也應清醒認識到，腐敗活動并沒有滅絕，滋生腐敗的土壤依然存在，反腐倡廉的形勢依然嚴峻復雜，任務依然艱巨繁重。在現有紀檢監察、政府審計力量的基礎上，探索構建科學有效的協同治理腐敗機制，增強腐敗治理合力勢在必行。

二、政府審計與紀檢監察的契合性分析

分析政府審計與紀檢監察各自內涵后，發現二者在腐敗治理這一領域存在目標、客體、職能三方面的高度契合，這為二者構建協同機制提供了可能。

（一）政府審計與紀檢監察目標一致是開展協作的前提

政府審計機關在執行審計業務過程中，可通過關注被審計單位的財務和非財務數據、內部控制及其執行情況、具體經濟活動等發現可能存在的重大違法行為，維護財經法紀，推進廉政建設。黨的紀檢機關是黨內監督的專門機關，其工作是維護黨章和黨內法規，組織協調反腐敗工作；而監察機關通過履行職責，對監察對象執法、廉政、效能情況進行監察，以維護行政紀律，促進廉政建設。政府審計與紀檢監察在腐敗治理的目標方面具有一致性，這是二者開展協作的基本前提。

（二）政府審計與紀檢監察客體交叉是開展協作的基礎

政府審計是對國民經濟的全面監督，被審計對象包括國務院各部門、地方各級人民政府及其部門，以及其他國有性質單位。紀律檢查的對象包括各級黨組織和全體黨員，行政監察對象則明確為國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員。在我國現行的政治體制和國家治理體系下，政府審計與紀檢監察在客體方面出現明顯交叉，這為二者開展協作奠定了堅實基礎。面對存在著交叉的客體，構建協同機制有利于打破腐敗治理主體間的壁壘，實現腐敗治理資源優化配置。

（三）政府審計與紀檢監察職能趨同是開展協作的關鍵

政府審計是高層次的經濟監督，側重于對審計客體的財政收支、銀行信貸、重大投資項目等進行審計監督，促進公共資金安全高效使用和維護國家經濟安全。在我國，紀律檢查和行政監察相互配套，使得依法治國和依規治黨相得益彰。黨的紀律是各級黨組織和全體黨員的行為規則，黨的紀檢機關教育黨員遵紀守法、不斷提高其拒腐防變能力，聚焦監督執紀問責的職責。監察機關依法行使監察職責，開展教育與懲處相結合、監督檢查與制度建設相結合的工作。政府審計與紀檢監察職能趨同體現在監督職責的履行方面，整合政府審計與紀檢監察兩方面的資源，有利于提升腐敗治理效率。

三、政府審計與紀檢監察協同治理腐敗機制的基礎

腐敗不僅侵蝕著黨的執政基礎，也嚴重威脅著國家的經濟發展和社會安定，腐敗治理成為了世界各國所面臨的難題。構建政府審計與紀檢監察協同治理腐敗機制，并對協同機制的實現路徑開展研究，要建立在現有的理論和實踐基礎之上。

（一）政府審計與紀檢監察協同治理腐敗的理論基礎

黨的十八大以來，反腐敗成為“新常態”，腐敗治理理論研究進入一個新時期。習近平總書記深刻闡釋了黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重大理論與實踐問題，為開展協同治理腐敗研究提供了思想武器和行動指南。有關政府審計在腐敗治理中的角色、作用、實施策略等研究較為多見，且較為成熟，這為政府審計與紀檢監察協同治理腐敗的相關研究夯實了理論基礎。王會金2015年提出在戰略層面、管理層面、操作層面三個層面建立基于反腐敗的政府審計與紀檢監察協同治理創新模型[ 3 ]。劉學華認為，政府審計與紀檢監察協作面臨協作目標有待拓展、相關法規依據有待完善、協作的效率有待提高等問題，并從引入必要的風險導向工作思路、引入必要的質詢機制兩方面進行了展望[ 7 ]。中國政治生態的獨特性和社會轉型時期的復雜性，迫切需要深化政府審計與紀檢監察協同治理腐敗的相關研究，為懲治和預防腐敗體系的完善提供理論支撐。

（二）政府審計與紀檢監察協同治理腐敗的實踐現狀

2003年，中紀委、監察部、審計署出臺了《關于紀檢監察機關和審計機關在查處案件中加強協作配合的通知》，要求三機關在查處案件工作中加強協作配合，建立相應的溝通、協調機制。其后，上海、重慶、江蘇、安徽、湖北、陜西等地紛紛出臺相應實施意見。湖北丹江口市建立了審計與紀檢監察聯席會議機制、全面對接機制、聯合辦案機制、責任追究機制四項聯動機制。深圳市坪山新區的實踐最具代表性，2007年，深圳市坪山新區實行紀檢監察審計“三合一”體制改革，提高了辦案效率和效果，初步形成了覆蓋廣、發現早、到位快、實效強的防治腐敗大網，大監督、大懲防體系已經初具規模[ 8 ]。重慶市出臺相關意見后，重慶市涪陵區建立了紀檢、監察、檢察機關與審計機關預防和查辦職務違紀違法案件聯動機制；重慶市石柱縣按意見要求在全縣27個政府部門和32個鄉鎮設立了紀檢監察審計室，形成縣級政府部門、鄉鎮的紀檢監察與內部審計合署辦公，共同履行紀檢監察和審計職責。以上各地實踐或是通過建立紀檢監察審計互動聯動工作機制，或是實現紀檢監察審計合署，充分協同運作，把紀檢監察的關口前移，發揮審計機關“偵察兵”的作用，有效減少了腐敗現象的發生。

現有政府審計與紀檢監察協同治理腐敗的理論和實踐基礎，為構建具有普適性的協同機制提供了有力支撐。

四、政府審計與紀檢監察協同治理腐敗機制的構建

從協同學的視角來看，協同要素整合是通過綜合、互動和必要的要素結構重組等協調方式，使不同的協同要素融合為一個和諧的有機整體，實現整體效應[ 9 ]。政府審計與紀檢監察雖是我國腐敗治理體系中的不同主體，但二者具有高度契合性，通過采取多種協調方式構建二者在制度規范、組織架構、資源共享三個層面的協同機制（圖1），使之融合為一個整體，實現在協同治理腐敗方面的整體功能效應。

（一）制度規范協同機制

可分別從總體目標協同、監督過程協作、案件線索移送、監督成果轉換四方面建立機制，實現政府審計與紀檢監察在腐敗治理中的制度規范層面協同。一是總體目標協同。紀檢監察機關和政府審計機關分別依照相應的黨章黨紀、法律法規行使職權。開展協同運作后，實現二者在加強腐敗治理、促進廉政建設方面目標協同，相互支持，互相配合，形成合力。二是監督過程協作。政府審計機關在審計監督過程中，需要紀檢監察機關協作的，可以商請相應機關予以協助；紀檢監察機關在查處案件中，需要政府審計機關協作的，政府審計機關也應積極配合。三是案件線索移送。審計機關開展政府審計是具有強制性的國家經濟監督活動，若在工作中發現被審計單位和人員存在違反黨紀政紀的行為，應將案件線索及時移送紀檢監察機關；紀檢監察機關在查處案件過程中，若發現有關單位和人員存在違反財經法規的行為，應將案件線索及時移送政府審計機關，使政府審計機關及時采取有效措施，防止重大損失。四是監督成果轉換。政府審計機關根據審計結果，認為應當根據相應黨紀、法律、法規進一步追究黨紀政紀責任的，可向紀檢監察機關提出具體建議；紀檢監察機關根據紀律檢查和行政監察結果，認為應當給予審計處理的，可向政府審計機關提出具體建議。

（二）組織架構協同機制

從上層協調、組織機構、人員配備、職能界定四方面建立協同機制，實現政府審計與紀檢監察在腐敗治理中的組織架構層面協同。一是在上層協調方面，聯合成立反腐敗協調小組，協調小組由各地各單位紀律檢查委員會主要負責人牽頭，紀檢監察機關與政府審計機關負責人進入協調小組，協調小組定期召開會議，交流工作情況，研究協作配合事項。二是在組織機構方面，或實現紀檢監察審計合署辦公，或建立定期聯席會議制度。因涉及法律和行政體制等因素，在中央和地方政府層面，建立聯席會議制度，由雙方輪流召集，研究工作事項。在事業單位、國有企業、高等學校等單位，可實現紀檢監察審計合署辦公，進一步通過整合資源，降低工作成本，提升監督實效。三是在人員配備方面，政府審計與紀檢監察協同治理腐敗機制需要一批既懂查處案件方法又對政府審計技術有一定掌握的復合型專業人才來推動。四是在職能界定方面，科學界定協同機制人員職能，實現監督資源合理配置。通過以上研究發現，政府審計與紀檢監察同屬于國家腐敗治理體系，二者職能趨同，但又存在專業互補。

（三）資源共享協同機制

從數據、信息、技術等方面建立協同機制，實現政府審計與紀檢監察在腐敗治理中的資源共享層面協同。一是在數據協同方面，政府審計以審計對象的財務收支和經營管理活動為主要審計內容，包含大量財務和非財務數據，紀檢監察在查辦案件中也會涉及其客體的各類數據，并以此為重要依據，實現政府審計與紀檢監察互通數據、相互支持，減少重復性工作。二是在信息協同方面，雙方可按規定和程序調閱對方內部部分信息資料。政府審計機關可將年度審計工作計劃及在審計工作中收到的有關黨組織、黨員、行政機關和公務員等紀檢監察客體的舉報信息提供給紀檢監察機關，紀檢監察機關可將收到的有關政府審計對象的舉報信息提供給政府審計機關。三是在技術協同方面，政府審計與紀檢監察均會采用查詢法、鑒定法、分析法、報告法等，應做好以上方法的整合，實現在方法應用上的協同。另外，云計算作為一種新興的計算模式，在審計協同方面得到了廣泛運用。作為一種共享服務平臺，部分地區和單位建立了審計云平臺，利用云計算的廣泛接入功能，使紀檢監察機關、審計機關能在審計云平臺上實現技術協同。

五、政府審計與紀檢監察協同治理腐敗機制的實施要點

以上從制度規范、組織架構、資源共享三個層面構建了政府審計與紀檢監察協同治理腐敗機制，具有普適性。各地各單位在實施過程中應當充分結合自身實際，同時注意以下三個關鍵點。

一是創造協同文化氛圍。大量案件表明，一些腐敗案件往往因信息溝通不及時而導致線索流失，往往因移送相關部門不及時而未達到應有效果。由此可見，政府審計與紀檢監察協同是腐敗治理的內在要求。協同的價值在于通過整合實現互聯互通，政府審計與紀檢監察協同治理腐敗的基礎厚實，在協同機制內部創造良好的協同文化氛圍，切實提高對協同重要性的認識，對于打破兩部門之間的隱形壁壘、促進協同要素合理流動、最終實現協同機制整體功能效應大有裨益。

二是暢通協同工作機制。制度規范協同層面，建議各地各單位紀檢監察、政府審計機關聯合出臺關于在懲治和預防腐敗工作中建立協同機制的相關意見，為腐敗治理體制機制創新提供強有力的制度保障。組織架構協同層面，成立協調小組、采取合署辦公或聯席會議的方式，配備專業人員、明確崗位職能，為協同治理腐敗機制的實施提供組織保證。資源共享協同層面，實現數據、信息、技術等方面協同，有效整合工作資源，確保資源在機制內得到有效共享。

三是培養協同專業人才。政府審計技術與查處案件方法兼有掌握的復合型專業人才是協同機制實施過程中的重要推動者。一方面，政府審計人員要注重對查處案件常用方法與技術的學習，紀檢監察機關要加強對工作人員開展審閱法、查詢法、分析法、比較法、盤點法、觀察法等政府審計方法的培訓，在協同機制內實行定期互相學習制度；另一方面，高等學校在培養法學與審計學人才的過程中，要注重將政府審計、紀檢監察知識滲透至彼此專業學習中，為培養復合型人才奠定基礎。

六、結語

本文基于政府審計與紀檢監察協同治理腐敗的現有理論與實踐基礎，對二者協同機制的構建與實施要點進行了初步的探討，對于豐富腐敗治理理論和推動國家治理體系現代化，引導政府整合內部資源，實現腐敗治理系統整體功能效應來說，具有一定的指導意義。由于要在各地和各單位完全實現紀檢監察與審計合署辦公，涉及我國行政體制和現有法律等多方面的因素，因此，構建協同機制、加強協作配合就成為加強腐敗治理，促進黨風廉政建設的必由之路[ 10 ]。●

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