完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

徐伶俐

摘要：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》頒布實(shí)施4年以來，內(nèi)部控制取得一定成效。但目前部分單位在內(nèi)部控制上依然存在偏見誤解，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱等問題，本文通過分析其存在的問題，結(jié)合《規(guī)范》，提出了進(jìn)一步完善內(nèi)控體系的建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；內(nèi)控責(zé)任；風(fēng)險(xiǎn)策略

2014年1月1日起正式實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，第一次對建立和實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行了全面、系統(tǒng)的規(guī)定，《規(guī)范》實(shí)施四年以來，結(jié)合財(cái)政部門的各項(xiàng)要求，行政事業(yè)單位的制度建設(shè)，風(fēng)險(xiǎn)防控等方面都有所增強(qiáng)，但部分單位在內(nèi)部控制建設(shè)還存在諸多問題。因此，結(jié)合《規(guī)范》的要求，分析行政事業(yè)單位當(dāng)前內(nèi)控存在的問題，進(jìn)一步提高內(nèi)控管理的方法，完善內(nèi)部管理水平具有重要的意義。

一、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部管理重視不夠，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱

近年來，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)合法總體上不斷提升，但不少領(lǐng)導(dǎo)對單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理現(xiàn)狀不清楚，沒有綜合考慮內(nèi)外部環(huán)境、自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)，認(rèn)為自身沒有貪污、挪用資金情況，故不存在風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)內(nèi)控制度就是對自身的約束，對同志的不信任；有的單位內(nèi)部管理制度和制衡機(jī)制缺失、關(guān)鍵崗位職責(zé)不清，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理存在漏洞和隱患；有的單位內(nèi)控制度流于形式，實(shí)質(zhì)上并未有效執(zhí)行；有的單位簡單認(rèn)為財(cái)務(wù)核算制度就是內(nèi)控制度，只要財(cái)務(wù)核算健全了，內(nèi)控制度也就完善了。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行力有待加強(qiáng)

預(yù)算是根據(jù)單位內(nèi)部各項(xiàng)工作任務(wù)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行合理計(jì)劃，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源對業(yè)務(wù)活動(dòng)的支撐和管理。預(yù)算編制要求科學(xué)化，精細(xì)化，很多單位預(yù)算編制及項(xiàng)目實(shí)施分別由財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門完成，各部門之間未及時(shí)溝通、協(xié)調(diào)，預(yù)算編制流于形式或由財(cái)務(wù)部門“閉門造車”，導(dǎo)致預(yù)算編制較為粗糙，不科學(xué)，不合理，計(jì)劃性不強(qiáng)。在具體項(xiàng)目實(shí)施的過程中，需要實(shí)施的項(xiàng)目沒有資金，有預(yù)算的項(xiàng)目又不能較好的完成；擠占、挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，項(xiàng)目支出進(jìn)度與預(yù)算支出不匹配，平常節(jié)約用錢，年底突擊花錢，預(yù)算支出缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。

（三）財(cái)務(wù)管理弱化，內(nèi)部監(jiān)督缺位

當(dāng)前一些單位財(cái)務(wù)管理工作薄弱，機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，崗位設(shè)置不合理，在一些基層和中小學(xué)校出現(xiàn)會(huì)計(jì)、出納由一人擔(dān)任，或由無會(huì)計(jì)證的人員上崗從事財(cái)務(wù)工作的情況。有的基層領(lǐng)導(dǎo)缺乏相關(guān)的財(cái)務(wù)知識(shí)，內(nèi)部審批過于簡單或流于形式，業(yè)務(wù)審核、審批隨意性大。有的領(lǐng)導(dǎo)直接管物管錢，內(nèi)部缺乏基本的控制和監(jiān)督，給資金、資產(chǎn)安全埋下隱患。部分單位財(cái)務(wù)人員通過隨意編制項(xiàng)目支出明細(xì)表，隨意填制轉(zhuǎn)賬支票、現(xiàn)金支票等方式提取現(xiàn)金和轉(zhuǎn)賬，部分領(lǐng)導(dǎo)干部通過編造各種單據(jù)挪用公款、套取教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)，這些本應(yīng)稍加完善內(nèi)控就能避免的各類經(jīng)濟(jì)案件的就這樣發(fā)生了。

（四）固定資產(chǎn)監(jiān)督缺失，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失

在實(shí)施政府集中采購固定資產(chǎn)后，采購流程、采購數(shù)量、采購金額等得到有效控制，但在固定資產(chǎn)使用、管理、處置中仍存在很多漏洞和控制缺位，原因是部分單位購置固定資產(chǎn)前未論證其有效性和適用性，認(rèn)為只要有資金就購買；部分單位只重視貨幣資產(chǎn)的管理，忽視實(shí)物資產(chǎn)的管理，實(shí)物資產(chǎn)管理責(zé)任未落實(shí)到人，很多單位未設(shè)立固定資產(chǎn)定期盤點(diǎn)和清查制度，固定資產(chǎn)卡片和明細(xì)賬不相符，從而導(dǎo)致固定資產(chǎn)重復(fù)購置、部分固定資產(chǎn)閑置或丟失的現(xiàn)象發(fā)生。在固定資產(chǎn)處置時(shí)，未按照有關(guān)部門的規(guī)定執(zhí)行報(bào)廢，造成資產(chǎn)處置行為不合法、不合規(guī)或者存在舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。如涉密固定資產(chǎn)未按保密部門和財(cái)政部門的要求進(jìn)行處置，涉及價(jià)值較高的固定資產(chǎn)未按相關(guān)程序報(bào)廢，存在固定資產(chǎn)流失的可能性，部分單位走極端，十幾年、二十幾年未對任何固定資產(chǎn)進(jìn)行報(bào)廢，致使固定資產(chǎn)大量賬實(shí)不符。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的方法

（一）增強(qiáng)意識(shí)、強(qiáng)化責(zé)任

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第六條規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。”這一規(guī)定就是要促使單位領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)到建立內(nèi)部控制的必要性，只有建立健全內(nèi)部控制制度，才能明確各職能部門的風(fēng)險(xiǎn)和職責(zé)，只有領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，才能促使各職能部門對相關(guān)制度的落實(shí)，只有領(lǐng)導(dǎo)帶頭以身作則，才能有效地執(zhí)行各項(xiàng)制度，只有不斷加強(qiáng)內(nèi)控的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，才能提高單位內(nèi)部人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

（二）建立機(jī)制，確保執(zhí)行

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相互分立的原則，明確崗位職責(zé)，理順業(yè)務(wù)流程。在單位內(nèi)部，按“不相容活動(dòng)相分離”原則進(jìn)行科學(xué)的崗位設(shè)置，具體表現(xiàn)為授權(quán)審批、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和審核監(jiān)督三個(gè)方面。各個(gè)崗位有執(zhí)行、有監(jiān)督、相互制衡，從而降低了差錯(cuò)和腐敗的可能性；單位應(yīng)當(dāng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制。重大決策由部門起草并征求基層意見，由專家組對方案的可行性進(jìn)行研究分析，最后領(lǐng)導(dǎo)班子匯集意見后再集體決定，單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主集中原則，防范“一言堂”、“一支筆”造成的決策風(fēng)險(xiǎn)和腐敗風(fēng)險(xiǎn)；要建立健全關(guān)鍵崗位責(zé)任制，關(guān)鍵崗位要職責(zé)清晰，責(zé)任明確，要實(shí)行定期輪崗制度，不具備輪崗條件的單位，要加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高關(guān)鍵崗位人員的政治思想意識(shí)和業(yè)務(wù)能力，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督，確保關(guān)鍵崗位無漏洞。

（三）識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，制定策略

現(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要風(fēng)險(xiǎn)包括：單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不合法或不合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)；國有資產(chǎn)流失、資源使用效益低下的風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)信息不真實(shí)、不完整的風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)生舞弊或腐敗現(xiàn)象的風(fēng)險(xiǎn)以及其他風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)為：有違規(guī)收費(fèi)、私設(shè)“小金庫”、違法違規(guī)支出、使用虛假發(fā)票套取資金，盲目舉債、簽訂無效合同、違約與糾紛、盲目采購、資產(chǎn)流失、損失浪費(fèi)、盲目投資、違規(guī)建設(shè)、暗箱操作、收受賄賂、串通舞弊等。

為了有效防范各種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，除識(shí)別單位層面的風(fēng)險(xiǎn)，還要抓好以下的具體工作：一是明確歸口管理，責(zé)任到人。根據(jù)單位的實(shí)際情況，按照權(quán)責(zé)對等的原則對有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，具體工作落實(shí)到人。二是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，財(cái)務(wù)部門要遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，要建立健全本單位財(cái)務(wù)管理制度，合理設(shè)置會(huì)計(jì)崗位，提高單位會(huì)計(jì)人員的職業(yè)道德，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，經(jīng)費(fèi)支出要嚴(yán)格執(zhí)行國家和地方有關(guān)政策和單位的各項(xiàng)規(guī)定，報(bào)賬手續(xù)要完備，要根據(jù)單位實(shí)際合理編制預(yù)決算，嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)的預(yù)算，確保財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整。三是加強(qiáng)資產(chǎn)管理，尤其是固定資產(chǎn)管理，要完善固定資產(chǎn)管理制度，要由專人負(fù)責(zé)管理，要對固定資產(chǎn)購進(jìn)、使用、報(bào)廢等情況準(zhǔn)確掌握，資產(chǎn)管理部門要定期或不定期對資產(chǎn)進(jìn)行抽查、盤點(diǎn)，固定資產(chǎn)要賬卡相符、賬實(shí)相符，要確保資產(chǎn)安全完整。四是加強(qiáng)合同和項(xiàng)目管理，業(yè)務(wù)部門要對訂立合同和項(xiàng)目事前、事中、事后全面監(jiān)督，時(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目和合同實(shí)施情況，付款進(jìn)度要與實(shí)際進(jìn)度相符，要加強(qiáng)對項(xiàng)目的驗(yàn)收，確保項(xiàng)目和合同的有效執(zhí)行。五是加強(qiáng)政府采購管理，要嚴(yán)格執(zhí)行政府采購相關(guān)法律法規(guī)，制定單位內(nèi)部有關(guān)采購的管理制度，加強(qiáng)對采購活動(dòng)和采購項(xiàng)目驗(yàn)收的管理，加強(qiáng)對政府采購項(xiàng)目安全保密管理。六是部門之間加強(qiáng)合作，信息互通，相互監(jiān)督、相互配合，形成合力，提高效率。七是加強(qiáng)信息化建設(shè)和信息公開，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和內(nèi)控流程嵌入單位信息系統(tǒng)，有利于減少或消除人為操縱因素，有利于內(nèi)控制度的執(zhí)行和監(jiān)督，有利于保護(hù)信息安全；加大在單位內(nèi)部公開信息的力度，有利于達(dá)到加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的目的。

（四）完善監(jiān)督，有序推進(jìn)

單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，為了保證內(nèi)部監(jiān)督檢查的客觀性和公正性。監(jiān)督和執(zhí)行、實(shí)施相對獨(dú)立。監(jiān)督檢查要貫穿于業(yè)務(wù)的事前、事中、事后三個(gè)階段，在業(yè)務(wù)發(fā)生前要對此項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析業(yè)務(wù)在執(zhí)行過程中需要的成本，存在的風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)務(wù)發(fā)生過程中，，將實(shí)際情況和預(yù)計(jì)進(jìn)行比較，是否在計(jì)劃的范圍之內(nèi)完成，是否出現(xiàn)一些異常情況。在業(yè)務(wù)完成階段，對整個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)、總結(jié)，從中提煉出監(jiān)督檢查發(fā)揮的作用。

相信行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制在領(lǐng)導(dǎo)和全體人員的參與下，齊抓共管，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，瞄準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，完善制度建設(shè)，部門之間相互溝通，相互制衡，行政事業(yè)單位管理效率，防范風(fēng)險(xiǎn)能力一定能有大的提升。

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（作者單位：大理州財(cái)貿(mào)學(xué)校）