構建責任政府的傳統行政文化制約

李楠

摘 要：建設責任政府是現代民主政治發展的必然要求。其實現不僅需要政府行為方式、組織結構的改變，也需要價值觀念與行政文化的配合。良好的行政文化氛圍是責任政府的必備要素，是實現行政正義的重要保障。然而傳統行政文化糟粕對責任政府的構建產生了消極影響，因此適時調整傳統行政文化，發展新的行政文化是責任政府建設的必然選擇。

關鍵詞：責任政府；傳統行政文化；現代行政文化

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）01-0039-02

習近平總書記在第十二屆全國人大一次會議上明確要求建設服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府，充分調動人民積極性。責任政府正是各級政府及其成員為人民服務、對人民負責的信念轉化為政府具體行動的過程。構建負責任的政府既是現代民主政治發展的必然趨勢與要求，也是政府機構改革的目標選擇。在構建責任政府的過程中，既需要完善相關的制度法律法規，也需要相應的行政文化做支撐。行政文化是一種無形的力量，它潛移默化地促進或者阻礙著責任政府建設，規范引導著政府成員的行政行為和行政態度。

一、責任政府及其對行政文化的要求

建設責任政府，需要行政人員具有強烈的責任意識和主體意識，并把高效合理地提供公共服務、進行公共管理當作自身不可推卸的責任。然而，在構建責任政府過程中，在部分政府成員中仍然存在許多不負責任的行為和現象，使得矛盾和問題層出不窮。這些問題與法律法規的不健全有很大關系，但行政文化尤其是傳統行政文化的消極作用也是不可忽視的。恩格斯曾指出：傳統是一種巨大的阻力，是歷史的惰性力[1]。不可否認，中國傳統行政文化也具有這種歷史的惰性力，并阻礙了當前我國責任政府的構建。

中國傳統行政文化是指歷經中國歷史變遷，從商周時期產生延續到西方侵略中國的第一次鴉片戰爭，至今仍對行政主體及其行為產生影響的行政文化[2]。源遠流長的中國傳統文化是現代行政文化的文化根基和文化來源。文化具有社會繼承性。雖然在制度層面，傳統行政文化的影響似乎已經消退，但它以更隱蔽的方式潛在地作用于人們的心理和思想層面。具有數千年封建社會歷史的我國，傳統的行政文化從各個方面影響著當代的行政理念和行政改革。正如福山所說，“正規的法律和強有力的政治和經濟機構與制度盡管十分重要，但它們自身卻不足以保證現代社會獲得成功，行政管理制度的發展始終要依賴某種共享的文化價值觀念才能起到恰當的作用”[3]。

二、傳統行政文化對構建責任政府的消極影響

（一）官本位觀念根深蒂固

責任政府的首要之義是政府要對人民負責，政府的各項決定及其實施都要以人民的根本利益為出發點。然而，在封建制度下形成的傳統行政文化，特別是歷史上根深蒂固的官本位思想對責任政府的實現形成了巨大的阻力。所謂官本位，是指終其一生把做官作為人生目標和價值追求，在這一觀念主導下社會上普遍以官職大小、官階高低來衡量人們的社會地位和價值[4]。官本位的主要特征有以下幾點。

第一，官員至上的價值理念。在封建官僚制下，社會職業以“士農工商”四等級排列，官員相對于其他職業要高人一等，“萬般皆下品，唯有讀書高”，而讀書就是為了做官，某種程度上反映了對做官的推崇。在封建政治體制中官僚階級的利益和意志處于核心地位，并通過壟斷政治權力維護其既得利益。在價值認同方面，傳統社會中的知識分子為了考取功名進而高居廟堂不惜頭懸梁、錐刺股，社會大眾也普遍把官位高低作為衡量一個人是否功成名就的標準。官員依靠其相對于平民在知識、財富、地位方面的優勢來統治、壓制百姓。民對官產生敬畏心理，敬其無上權威，畏其施以暴力；官員官職的大小不僅成為身份地位的主要標志，同時也是獲得其他物質財富的快捷方式。在這一傳統價值理念的影響下，公務員這一職業對社會各階層有著莫大的吸引力，每年的公務員招考比例就可以印證這一點。

第二，權力崇拜的思想觀念和唯上是從的官場文化。官員的利益獲得和意志實現要以運用權力為基礎。行政活動就演變為獲得權力的手段，擁有的權力越大獲得的利益越多。傳統的封建官僚體系有嚴格的等級結構，就像一座巨型的“金字塔”，從上至下依次是最高統治者和不同級別的官僚和臣民，這種結構造成唯上是從的理念，下級官員絕對服從于上級的意志，并只對上級負責。然而，時至今日這一政治思想痼疾并未銷聲匿跡。雖然憲法規定公務員是人民的公仆，強調政府及其公務員的權力是人民所賦予的，但在實際運行中，政府掌握著資源和公共權力，公務員的薪資、福利在形式上也來源于政府，這就容易造成一種錯位，使公務員以為應“為上級服務”，而不是以人民為本位，這種錯誤觀念危害極大，必須予以糾正。

第三，官僚主義、形式主義的工作作風。在整個封建官僚系統內部，部分官員為了擴大自身的政治權力，利用地緣、血緣、部門等紐帶結成各種派系，大搞朋黨之間的權力斗爭，如唐朝的“牛李黨爭”。而在治國理政過程中，官員抱著“不求有功，但求無過”的心理，在傳統行政活動中墨守成規，不思進取，過分拘泥于舊習，行政效率低，在官僚組織內部缺乏創新機制與改革動力。這種形式主義不利于政府辦事效率的提高，而只有有效率的政府才能切實履行政府責任。在兩千多年的封建體制下，人們接受官本位文化的熏陶，對統治者及官員形成了根深蒂固的依賴與崇拜心理。當代的行政體制內，國家和政府盡管確立了“為人民服務”的行政價值觀，但仍然難以擺脫“官本位”思想的桎梏。

（二）人治傳統

依法行政是建設責任政府的制度基礎。責任政府意味著政府及其成員的行政行為要以憲法、法律及行政法規為依據，而不是按照領導長官意志行事，政府及其成員也要為其瀆職、失職與違法行為承擔相應的法律責任。目前我國已經建立了比較完備的法律體系，實現了有法可依，但是依法行政仍然受到傳統人治觀念的影響與挑戰。人治傳統主要表現在以下方面。

第一，統治者權威神化，法律權威弱化。人治是封建官僚政治的基本特征，強調掌握國家管理權的人的意志和個人的權威性，并把國家治理主體的權威神化。皇權得到民眾的認同及服從的基礎是“天命所歸，天人合一”，皇帝是神在人間的代言人，行使統治世俗社會的權力。我國任何一個封建皇帝無不以“天子”自居，并且造出大量神奇怪異之說，神化自己。社會也習慣于把皇帝放到一個神圣的地位，不可褻瀆。皇權的神化弱化了法律權威。一方面，統治者居于至高無上的地位，法律必須服從最高統治者的意志，歷代法典中從來沒有約束皇帝權力的條款，法自君出，“夫生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也。”（《管子·任法》）法律也不能約束掌握權力的官員，只能用于管理社會，管理老百姓。即所謂的“刑不上大夫，禮不下庶人”。另一方面，封建社會的法律具有模糊性和隨意性，缺乏穩定性，統治者可以根據自己的需要對法律進行取舍、修改。

第二，熟人社會下強調道德約束。封建社會強調以德治、禮治為核心的人治模式，對官僚階層強調的是道德化的行政教育，而非制度化的硬性約束。統治者傾向于用倫理規范約束社會，德主刑輔的觀念也得到普遍認同，強調政府官員要特別注意自身的修養。而今天我們依然強調對政府成員的軟約束——個人品德修養。但是隨著改革開放后市場經濟的發展，個人的道德自我約束往往是脆弱的。在面對權力和利益的誘惑時，人性自利的一面凸顯出來并占上風。在當今社會，“熟人好說話，熟人好辦事”已成為多數民眾的心態。一旦出現以人情為基礎的行政，就會為某些部門的“權力尋租”提供空間，易導致地方政府行政不規范，同時還會破壞市場經濟下的公平、平等競爭原則。

俗話說，“徒法不足以自行。”法律只有通過嚴格的使用才能發揮其效力。當前，在政府行政過程中，一些領導干部認為依法行政要按嚴格的程序辦事，手續煩瑣，是對領導權力的一種約束，不利于工作的開展，甚至存在以權壓法、目無法紀等現象，這都是封建社會人治傳統的負面影響造成的。

（三）傳統政府行政的封閉性和排他性

責任政府的建設需要讓政府成為“陽光政府”，形成開放性的行政文化，這種開放性包括對內、對外兩個層面。對外開放是要積極與西方先進行政文化進行交流和競爭，并建立相應的更新機制，為我國的行政管理服務。對內開放是重視政府與社會的關聯，實行政務公開，并提高行政活動的參與性和公正性。然而傳統的行政體系是封閉排他的，政府活動缺乏公開性，政府與社會、民眾缺乏有效的信息交流與溝通。

在封建社會，由于君主的因循守舊、抱殘守缺，以一種家長式和經驗性理念對國家進行統治，整個行政系統是封閉排他的。這一特點有三方面的表現：其一，官僚階層流動的封閉性。中國傳統社會是以倫理為本位，“政府的行政行為常常為家庭，尤其是為一些顯赫家族所左右，這些家族通常因其是皇帝的臣屬，他們擁有大量的土地以及強大的宗族勢力”[5]。與之相適應，古代官員的任命和升遷在很大程度上是依據門第和背景，而不是其能力與品德。雖然科舉制在官員選拔方面也起到很大作用，但也只是維護皇權統治的工具而已。其二，政府系統的封閉保守性。政府系統是一個封閉循環系統，政府決策很少考慮人民的利益與要求，與社會、民眾的有效溝通不足，缺乏社會成員的積極參與，行政活動缺乏應有的透明性和開放性。其三，傳統文化的排他性主要體現在對外來文化的輕視與排斥，如清朝后期的閉關鎖國政策。在封閉排他的行政文化氛圍下，統治者拒絕對外國先進制度、文化進行借鑒和吸納，妨礙了行政觀念的轉變。

中國幾千年來積淀的傳統文化觀念至今仍具有一種強大的歷史惰性，政治上的神秘化極大地損害了民主，滋生著腐敗。傳統行政文化的封閉性、排他性制約著政府行政管理模式創新。

三、小結

經濟基礎決定上層建筑，一定時期的文化傳統也是由經濟生產方式決定的。傳統行政文化是與小農經濟、君主專制相適應的意識形態，服務于統治階級的利益。其本質已經背離我國社會主義社會民主政治發展的要求。建設責任政府需要行政文化的重建和創新，要求政府克服官本位心理，確立權源于民、用權為民的以民為本思想，樹立開放的行政觀念和科學的行政思想，同時加強行政人員道德建設，提高公民文化素養，滋養現代行政文化的土壤。

參考文獻：

[1]馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1998.

[2]唐檢云.中國傳統行政文化發展簡論[J].行政與法，2004（12）.

[3][美]弗朗西斯·福山.人類本性與社會秩序的重建[M].劉榜離，王勝利，譯.北京：中國社會科學出版社，2002：12.

[4]朱嵐.中國傳統官本位思想生發的文化生態根源[J].理論學刊，2005（11）.

[5]李清棟.中國歷史上的著名家族[M].北京：中國社會出版社，2005：174.