建構流域跨界水環境污染協作治理機制

崔浩

摘 要：我國水環境污染形勢嚴峻，跨界污染是流域水環境污染的突出問題之一。地方保護主義、府際間橫向分割、治理行動協調難、府際間協作治理執行依據不明確等是影響流域跨界水污染協作治理的主要原因。建立流域跨界水污染的防治機制、協調機制、行政問責機制，完善跨界水環境生態補償機制，是提高流域跨界水污染治理成效的重要保障。

關鍵詞：流域；水環境污染；協作治理；機制

中圖分類號：F620 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）01-0001-03

流域跨界水環境污染協作治理是我國水生態環境保護的重點內容之一。生態學中的流域治理是指以流域為單元，因地制宜地布設綜合治理措施，對水土及其他自然資源進行保護、改良與合理利用。全球水合作關系組織認為，流域綜合治理是促進對水、陸地和相關的資源進行協調發展和管理，按照一種合理的方式，為充分發揮各地方政府作用而且沒有破壞至關重要的生態系統的承受能力并產生經濟和社會福利的一個過程。流域內的地方政府是治理跨界水環境污染的責任主體，流域內的企業和社會公眾是廣泛的參與主體，跨界水環境污染的治理過程是政府主導、多主體參與的合作治理過程，是政府、企業和社會力量一致的集體行動。

一、流域跨界水環境污染形勢嚴峻

跨界污染是流域水環境污染的突出問題，面對日益嚴峻的流域跨界水環境污染形勢，從中央到地方各級政府都高度重視，地方政府之間著力加強流域水環境的協作治理保護。為加強流域水資源管理，肇始于2015年全國建立由政府主要負責人負總責的省市縣三級“行政首長負責制”，將國務院確定的用水總量、用水效率、水功能區限制納污這三項控制指標逐級分解到省市縣三級行政區。同年底，實現了省、市兩級行政區“三條紅線”控制制度全覆蓋，縣級行政區覆蓋90%以上。建設中央、流域、省三級水資源保護信息平臺，建設取用水戶、水功能區、省界斷面三大監控體系，初步實現了水資源管理的信息共享、互聯互通和業務協同，國家從整體上對水資源的監控能力顯著增強。強化水功能區水質監測，基本實現了省界水質斷面監測全覆蓋，定期通報各流域省界監測結果。2015年，全國530個重要省界斷面監測表明，省界水體Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類、劣Ⅴ類水質斷面比例分別為66.0%、16.5%和17.5%，主要污染指標為氨氮、總磷和化學需氧量。

我國在防治跨界水污染取得重要進展的同時，重點流域仍然面臨著嚴重的水環境壓力，跨界水環境污染形勢依然嚴峻。我國正處在工業化、信息化和城鎮化快速推進時期，經濟社會發展過程中的不平衡、不協調、不可持續問題十分突出，跨界水環境污染糾紛時有發生。這些污染糾紛在當下有三個突出特點：一是由于流域內經濟社會的發展對水資源的需求快速增長，水環境保護壓力和水資源節約壓力增大，流域水污染格局出現了新變化；二是流域內土壤中重金屬、農藥化肥等持久性有機污染物殘留問題逐步暴露，流域面源污染防治、水環境保護和水生態修復任務艱巨；三是由于江河貨物運輸便利，石油化工等高污染行業大多選擇江河近岸修建倉儲基地和生產加工基地，這一生產布局在短期內很難改變，導致主要河流流域面臨著嚴峻環境風險。由于我國幅員廣闊，各地區發展不平衡，即使相鄰區域也有經濟發展水平的高低，部分官員受片面政績觀的驅使，依舊以單一的GDP增長作為執政方向，經濟增長方式與環境保護相矛盾。流域內各地政府都有自己的發展規劃和政策，都希望本地區能夠得到最大的水資源支持，形成了流域水環境治理保護的利益博弈，因爭奪有限的水資源使跨行政區域的府際關系產生矛盾、出現不合作現象。

我國有主要河流78條，在過去的一段時期里，其中有54條河流被污染，被污染河流總長度達1.8萬公里。一些河流呈現明顯的水質污染、流域性污染特征，出現季節性斷流。根據監測顯示，2016年上半年長江、珠江流域水質良好，黃河、松花江、淮河流域為輕度污染，遼河流域為中度污染，海河流域為重度污染。全國十大流域中，劣Ⅴ類占11.3%。流域水環境污染事件嚴重影響流域內的企業生產、居民生活，致使上下游地區之間產生嚴重的矛盾與沖突，如2005年松花江水污染事件；四川沱江特大水污染事故；2006年湖南岳陽飲用水源砷化合物污染事件；2009年山東臨沂市億鑫化工有限公司的砷污染事故等等。這些突發性的跨界水污染事件涉及面廣、影響范圍大，事后處理處置難度大、處置成本高。

二、影響流域跨界水環境污染協作治理的主要原因

流域跨界水污染防治難度大，其主要原因是在流域跨界水污染治理中，不同地區政府之間的關系很難協調，產生集體行動困境。

地方保護主義門檻難以逾越。一些地方政府對流域水環境監管失職，不能有效規范地執行法律法規賦予其的環境保護責任，甚至為了保護本地企業的利益，對那些損害流域水環境的違法行為不管不問、視而不見甚至包庇縱容。一些地方官員受片面政績觀的影響，對于一些高污染、高排放的企業“開綠燈”，一旦出現環境污染事件，地方環保部門受制于這些企業給當地帶來的高額稅收等因素的影響而消極處理；對于跨界水環境污染事件，更是以“自掃門前雪”的態度處置，只對本轄區的水環境污染負責，對流出轄區的污染態度消極、不負責任。“現行的只為本地區環境負責的環境行政管理體制，是產生地方政府對跨區域環境污染抱著各掃門前雪的制度性根源，顯然這種心理無助于跨區域環境污染問題的解決。”[1]

流域水污染防治府際間橫向分割。我國現行水污染防治管理體制不是以流域為單位設置的，而是建立的中央統一管理和地方分級分部門管理相結合的模式，即環境保護部代表中央政府行使全國水污染防治統一管理權，地方各級環保部門行使本區域的水污染防治管理權，這種無全流域干預的體制模式對流域內地方政府間在水污染防治上的博弈沒有強制性的約束能力，其結果導致各地方政府間的不合作，難以從根本上治理跨界水污染問題。從治理的實際需要來看，流域水污染的治理主體和責任主體是流域內的地方政府，如果地方政府僅僅考慮本區域的自身利益，就必然會導致區域利益與流域利益的偏離。環保廳、局是地方各級政府的一個職能部門，其領導權、管理權屬于地方黨委和地方各級政府，環保廳、局在環境執法與管理過程中無法避免當地領導的干預和影響，當環境執法管理措施與地方經濟發展利益發生沖突時，環保部門難以擺脫地方保護主義的干擾來真正保護流域水環境。因而，就出現了一些地區為發展經濟不惜破壞污染流域水環境的情況，環保部門在處理跨界水污染事件時執法不嚴、執法不公，甚至掩蓋問題、大事化小、小事化了，導致跨界河流交接斷面成為嚴重污染河段。

流域府際間水污染協作治理缺乏執行依據。缺乏必要的法律約束和合作依據是跨界水環境污染問題在府際之間相互推諉的主要原因。《環境保護法》《水污染防治法》等法律和行政法規中都規定了地方政府必須對本行政區域內的水環境質量負責，而且明確跨界水污染糾紛由有關地方政府協商解決或由上級政府協商解決。但是，相關法律法規對各方協商解決跨界水污染事件的方式與途徑、何方作為協商解決的發起方以及水環境污染的責任劃分和處罰手段、責任追究程序及賠付程序等方面的問題沒有明確規定，這造成了流域內的管理機構“有法依不了”的狀態，而且作為執行者的環保部門本身也會屈服于當地政府的壓力，不可能跨行政區進行環境執法。

流域府際間水污染治理行動協調困難。在環境保護組織設置的架構上，國家是按照屬地形式來設置的，國家層面是環境保護部，地方是環保廳、環保局來負責自己轄區的環保事務。在流域跨界污染上，這樣的架構設置實際上沒有一個有效的組織或機構來行使跨界水污染防治的相關責任，經常出現各為其政的狀態。如淮河各河段的水污染實際管理權是在流經各省的環保局手中，淮河水資源管理委員會不能直接參與各省的水資源管理工作，更不可能參與各河段的水污染防治工作。所以，一旦發生流域跨界水環境污染事件，各地環保部門和地方政府都會為本地區的發展牟利，相互推脫責任，導致跨區域的水環境污染問題解決難度增大。

水污染防治與水資源保護分離。水利部門是水資源的主管部門，負責河流水資源的統一管理、保護和綜合開發，環保部門全面負責流域水環境保護和管理。水資源的開發利用與水環境的保護二者之間存在緊密聯系，如水量的增減影響著水環境的納污能力，水質的好壞又制約著水資源的開發利用。把水資源管理與水質管理分開有其內在必然性，但是在客觀上二者的分開管理難以有效統籌實現水資源的生態價值與經濟價值的最優化，難以有效促進水資源的開發利用和水環境保護之間的協調，不利于河流的綜合開發利用與治理。

三、府際間協作治理流域水環境污染機制

流域治理是在一定的河流或湖泊流域范圍內的不同地區基于經濟、政治、社會、文化和自然因素而緊密聯系，由地方政府主導、企業和社會公眾積極參與而形成的多主體合作治理體系對流域水環境進行治理的過程。由于流域內不同地區水環境治理目標、治理動機與治理形態的差異，使得府際博弈及搭便車就成為流域治理外部性的主要原因。“府際博弈是地方政府與中央政府間、地方政府與地方政府間，在一定規則約束下，依靠所掌握的信息如何進行決策及這種決策的均衡問題。”[2]流域水資源對于沿岸地區而言具有公共性和公用性，流域水環境就成了介于純公共物品和私人物品之間的準公共物品。在地區經濟利益的驅使下，加上水環境信息不對稱和缺乏激勵約束，地方政府的流域水環境治理決策和治理意圖常常與中央政府的治理政策不一致，甚至與中央政府的治理政策相背、沖突，因而，流域水環境污染的外部性與地區利益的沖突就成為阻礙流域內行政區之間達成協作治理行動的障礙，“府際博弈的非理性均衡成為跨行政區流域治理困境的深層次原因。只有通過重復博弈建立行政區之間的協作治理機制才能有效控制流域跨界水環境污染。”[3]一個利益關聯緊密的組織其內部存在著一種共容利益，而共容利益激勵著組織內部成員關心組織的社會產出與利益的長期穩定增長。流域是自成系統的整體，流域水環境的自然屬性決定了流域上、中、下游不同區域在可持續利用水資源問題上形成利益共容關系，使流域內不同利益主體的合作具有可能性，建立流域府際合作治理機制具有可行性。

1.建立流域跨界水環境污染的防治機制

流域水環境跨界污染決定了對其的防治必須是跨行政區域的多主體聯動協作過程。流域水環境的整體性決定了水污染的治理不能分而治之，只有實施跨行政區的合作與集體行動才能從根本上緩解或解決流域水環境所面臨的危機。流域跨界水環境污染防治機制是通過機構、機制、法規等綜合性設置來協調解決流域內不同地區、不同部門、不同層級之間在水環境保護治理中的矛盾與沖突的有效載體，這一機制有助于解決流域管理與行政區域管理體制間的矛盾，能夠兼顧利益博弈、經濟補償與管理效益。流域內不同地區的環保部門是跨界水環境污染防治機制的責任主體和行動主體，建構這一機制其實質是利益相關的地方政府之間在防治水環境污染上的共謀行為，其目的是為了有效協調上下游地區之間的利益博弈并遏制或避免因利益糾紛而引發突發性事件。因而，建構跨界水環境治理機制是解決跨界水環境污染的合法性制度安排，是跨行政區水環境污染防治的必然要求[4]。

制定完善的流域水環境協作治理政策、科學的跨界水環境污染防治規劃是建構水污染協作防治機制的基礎。流域水環境協作防治政策包括經濟政策、技術政策和資金投入使用政策等，完善的政策支持是流域水環境協作治理取得成效的保障。由流域內地方政府共同參與制定的水環境協作防治規劃對流域水環境保護具有引導作用。流域水環境污染防治規劃必須與國家水生態環境保護規劃和流域整體規劃的要求相一致，必須與流域內區域發展綜合規劃相協調。

健全的水環境質量監測體系、真實的水環境監測信息是流域跨界水環境污染防治機制運行的前提。在流域斷面建立水環境質量聯合監測體系是流域跨界水環境協作防治的基礎工作。流域水環境污染協作防治需要在各地監測的基礎上建立統一的環境質量監測信息和數據庫，統一流域監測標準和評價標準，建立流域之間的環境質量監測合作機制，建立統一的水環境信息發布和信息共享機制。同時，要完善流域水環境監測網絡，形成完善的水環境監測體系，對河流跨省界、市界斷面水質進行全面監控、時時監控。提升環保部門的水環境執法監管能力、水污染應急和污染源監控能力。建立綜合性的流域污染源、水環境質量和水污染處置應急系統為一體的信息管理平臺，減少水污染事故的發生、降低污染損失。

建立流域跨界水污染防治工作機構和糾紛解決機制。對于流域性跨界水環境污染事件，行政區域內的環保部門往往只能處理本轄區內的河流湖泊水污染問題，無力管控突發的跨界水污染問題，因此，必須建立流域跨界水環境管理機構，建構跨界水質聯合監測機制、環保信息互通機制和水環境聯合執法機制，妥善處理流域跨界水環境協作防治中的利益糾紛。一個超越區域政府和利益主體的權威機構能夠協調流域不同地區的利益，解決流域跨界的水環境污染糾紛。流域水環境監管機構應在相關法律規定的范圍內依法行使職權，發揮其在流域水環境治理中的主導地位和監督管理權限，統一目標、統一規劃、統一標準、統一監測、統一行動和統一監控來實現流域生態環境的有效治理[5]。

2.建立流域跨界水環境污染治理協調機制

在府際之間建立跨界水環境污染防治協調機制，對治理跨界水環境污染具有重要促進作用。流域內府際間的水環境協作治理體現在聯合規劃、聯合檢查、聯合監測、聯合執法等方面，協調載體包括聯席會議、論壇、信息通報等。在流域水環境污染治理過程中，不僅要協調府際之間和部門之間的關系，還要協調政府、企業、專家顧問和社會公眾之間的關系，促使多主體共同參與水環境治理，促進流域水生態環境改善。

流域內不同地區之間的利益協調是建構流域跨界水環境協作治理機制的關鍵。對流域內不同地區經濟發展有重大影響的生態環境建設項目，要協調其建設資金來源和利益分配。健全由指導機構、協調機構和執行機構構成的跨界水環境協作治理推進機構系統，在中央政府統一指導下、地方政府之間形成制度化的區域協調機制。環保部對主要河流湖泊的水環境防治問題進行統一規劃和指導，協助解決流域水環境保護與國家經濟社會發展規劃有關的政策銜接事宜，專業職能機構具體推進流域內水環境保護的規劃、協調等相關問題。建立協商仲裁制度，由中央政府召集對流域內難以協調的問題進行仲裁并督促實行。

3.建立流域跨界水污染治理的行政問責機制

構建嚴格的責任考核制度來約束、引導地方政府環境保護行為，使其重視流域水環境治理保護、整合流域內資源和各地方利益。將流域跨界水污染防治成效作為政府部門政績考核的指標之一，將“綠水青山就是金山銀山”的發展理念植根于地區經濟發展的實踐中。打破行政區劃界限，根據流域內的經濟發展水平、人口、資源和環境容量，科學布局發展水資源消耗低、環境污染少的新型產業，對流域內大規模經濟開發活動要進行嚴格的環境影響評價。建立并落實流域水環境防治規劃評估制度，強化對規劃實施情況的年度評估，便于中央政府對流域水環境防治規劃實施進展及存在問題的及時掌控。建立對流域內各級政府及環保部門、排污單位主要責任人的考核評估和責任追究制度，對嚴重影響流域水環境防治規劃實施的行為依法追究責任。在政府官員考核機制中，把流域水環境防治作為考核內容之一，對水環境污染事件問責于主要領導干部，落實地方政府在跨界水污染防治中的主體責任和監督責任。

4.完善跨界水環境生態補償機制

黨的十八屆三中全會提出“推動地區間建立橫向生態補償制度”。2014年3月，政府工作報告明確提出要“推動建立跨區域、跨流域生態補償機制”。完善的跨界水環境生態補償機制可以實現流域水生態環境利益的共享，發揮不同地區的水環境比較優勢；通過優化上下游地區之間的水資源配置，實現全流域生態環境效益與經濟社會效益的最優化。建立跨界水環境橫向生態補償機制，首先要對流域內水資源的生態環境價值進行客觀評估。中央政府通過環保激勵政策，支持地方政府在重點流域環保方面的財政支出。鼓勵企業和社會力量參與跨界水環境生態補償機制建設，建立流域水環境保護基金，支持獎勵跨界水環境保護行為，對流域內發展循環經濟、環保經濟等綠色產業的進行基金支持。完善跨界水環境生態補償機制的法律法規，落實跨界水環境生態補償的財政政策，制定跨界水生態環境建設、保護和治理的具體補助辦法。

參考文獻：

[1]李紅利.環境困局與科學發展——中國地方政府環境規制研究[M].上海：上海人民出版社，2012：137.

[2]李勝，陳曉春.基于府際博弈的跨行政區流域水污染治理困境分析[J].中國人口資源與環境，2011（12）：104-107.

[3]黃溶冰.府際治理、合作博弈與制度創新[J].經濟學動態，2009（1）：76-80.

[4]唐建國.共謀效應：跨界流域水污染治理機制的實地研究[J].河海大學學報，2010（6）：45-50.

[5]柴發合.建議成立區域性大氣污染管理部門[J].環境，2008（7）：34-35.