稅費改革背景下鄉鎮政權自主性的調查與研究

張廣建

摘 要：稅費改革后，事權、財權的上收引起縣鄉關系的全面調整。一些學者認為改革結果使鄉鎮政府處于“半癱瘓”狀態，專款專用使得鄉鎮政府沒有任何行動自主權，完全成為縣、市政府的“附庸”，鄉鎮政權成為“依附型”“懸浮型”政權。筆者通過在東部某鄉鎮的實地田野調查發現，鄉鎮并沒有處于懸浮狀態，它在國家與農民的關系中也沒有被“邊緣化”，反而更為密切。稅費改革背景下，鄉鎮仍然存在較大自主性，鄉鎮政權在村莊表現為“汲取”“管理”“服務”并存的局面。

關鍵詞：稅費改革；鄉鎮政權；自主性

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）01-0049-03

鄉鎮政權作為中國最基層政權，直接面向廣大農村；鄉鎮政府則是國家與農民發生關系最為直接的一級政府。2002年，為減輕農民負擔，調整國家與農民關系，我國政府在全國范圍內推行稅費改革，鄉鎮財權、事權上收，對鄉鎮政權形成巨大沖擊。學界對稅費改革后的鄉鎮政權展開了激烈討論，甚至對鄉鎮去留問題進行爭辯。周飛舟（2006）通過分析稅費改革過程中縣鄉政府財政體制的變化，指出事權上收、工資統發使得鄉鎮財政變得“空殼化”，使得鄉鎮政府處于“半癱瘓”狀態，政府不能更加完善、周密地提供公共服務，而是在國家和農民中間造成一種“真空”狀態。周飛舟認為稅費改革后，鄉鎮政權主要職能變為“跑錢”和借貸，成為 “懸浮型政權”。歐陽靜（2011）針對此提出了“維控型”政權，指出鄉鎮政權的“維控型”特性與稅改沒有很大的關聯，而是受壓力型體制、鄉土社會結構、官僚制組織的影響。

付偉、焦長權（2015）在研究新時期中西部地區農村基層政權運作邏輯時指出，稅費改革和基層行政體制改革給基層政權帶來另兩個深遠后果：一是“以縣為主”和鄉鎮政權的弱化，鄉鎮政權日益成為縣級政權的派出機構；二是從鄉村關系來看，鄉鎮政權懸浮于鄉土社會之上，二者之間日漸疏離。付、焦認為現在的鄉鎮處于一種“無權無錢”的狀態，稅費改革后，鄉鎮財權和事權被縣市政權上收，成為了縣市政府的派出機構，鄉鎮對村莊的控制弱化，鄉鎮政權成為“依附型”“懸浮型”政權。在項目制背景下，項目進村后，鄉鎮面臨“權弱事多”的處境，又成為一個應付上級、服務下級、跑腿辦事的徹底的“協調型政權”。

筆者通過實地田野調查發現，鄉鎮政府并沒有像付、焦所說“徹底‘依附于縣級政權和對村莊控制能力徹底‘弱化”。本文將在闡述鄉鎮政權的過程中針對付、焦文中如下三個觀點進行反駁：一是鄉鎮政權日益成為縣級政權的派出機構，鄉財縣管下鄉鎮政府沒有任何行動自主權，完全成為縣級政府的“附庸”；二是鄉鎮政府對村莊的控制能力徹底“弱化”，鄉鎮干部在國家與農民的關系中被日益邊緣化，處于“懸浮”狀態；三是項目制背景下，村干部積極性不高，怨氣很大，鄉鎮動員村干部困難很大，缺乏制度化的動員工具。

2016年夏天，筆者在導師的引薦下，在S省L鄉政府進行了一個多月的實地田野調查。在調查過程中，筆者發現鄉鎮政府仍然存在汲取現象；鄉鎮政府并沒有淪為縣級政府的附庸，反而是擁有較大的自主性；鄉政府對村莊有較強的控制能力，并非處于“懸浮”狀態，鄉政府通過制度化工具與非制度性工具管理村干部，村干部也并非消極對待鄉鎮安排的任務。

L鄉是中國東部一個普通的農業鄉鎮，國土面積37平方千米，耕地34 535畝，共5 158戶、20 199人，轄8個行政社區，共有37個自然村，分為東西南北四個管區，其中東管區8個村、西管區9個村、南管區11個村、北管區9個村。筆者在到了L鄉之后，在管區和辦公室兩個可供實習的地方中選擇了辦公室，一是因為辦公室是各種文件、材料上傳下達的地方，在辦公室可獲取第一手的鄉政府資料；二是因為在辦公室可以最大范圍地接觸各部門的工作人員及村支書，可以最快地熟悉他們，方便調研期間對他們進行訪談。

一、稅費改革后的鄉鎮財政

2002年，財政部出臺《關于完善省以下財政管理體制有關問題的意見》，旨在完善省以下財政管理體制。當時目標主要是切實保證機關事業單位工作人員工資的及時足額發放和基層政權的正常運轉，逐步縮小轄區內地區間財力差距。并提出“要進一步加強對鄉財政的管理，約束鄉政府行為”。為了了解目前鄉鎮財政的情況，筆者分別對財政所所長、經管站站長做了深入訪談。

N縣的鄉財政所從2005年開始劃給縣財政局，當年鄉財政所人員是從鄉鎮里選的，因為現招事業編時間來不及。2006年后，鄉財政所人員都是通過事業編考試考到財政局，再由財政局下派到鄉鎮上來。“鄉財縣管”后，財政所跟政府是一套賬，經費、花錢、工資等全在一塊。L鄉財政所所長說：“‘鄉財縣管這個詞，現在基本不提了，領導也不讓提了。從2015年開始，縣財政局和鄉鎮的賬開始分開，不那么徹底統一了。現在財政所有兩套賬，一套是財政所總預算賬，一套是政府的經費賬。上級撥錢時先把錢撥到財政所賬上，財政所再把錢撥到政府賬上，平時主要負責監督，鄉政府經費怎么用是鄉鎮自己支配。財政所由兩種人組成，一種是財政所的，一種是政府的。一開始全是財政局的人，鎮里人員屬于幫忙。分成兩套賬以后，鄉鎮里的人主要負責經費賬，財政所負責審核、監督、把關。正常財政所應該有4個人，財政所的賬2個人管，政府的賬2個人管，但現在只有2個人。咱們縣實行鄉財縣管比較徹底，別的縣雖然名義上也鄉財縣管，按上級規定做賬，但資金使用仍歸自己自由支配，辦公人員仍是鎮政府的人。從9月份開始鄉政府開始自己發工資，‘鄉財鄉管目前呈回歸的趨勢。”（根據筆者對財政所所長訪談整理）

與“鄉財縣管”相對應，村里財務由鄉鎮經管站管理，村委會使用辦公經費時，需要鄉長簽字同意后才能去經管站進行報賬。

由于D市鄉鎮財政預算和決算信息并未公開，出于敏感性考慮，財政所所長并未透露L鄉具體收入數字，只是說了收入來源。2015年1—12月，L鄉實現稅收511萬元，其中國稅298萬元、地稅213萬元。鄉鎮完成稅收任務，市里按照一定比例返還鄉鎮，或者以商業基金的形式返還。基金收入主要是土地出讓收入，專項基金只針對單個項目，必須把錢用到這個項目上，專款專用。一般轉移支付主要用于彌補地方財政缺口。辦公經費用于完成上級安排的各種任務，鄉鎮政府自己做好財政預算，縣市政府只將經費分為環境保護等幾大類，具體的經費劃分還是鄉鎮自己做主。此外，稅收返還和基金收入是鄉鎮自由支配的資金，鄉鎮根據自己轄區的情況安排預算，按輕重緩急安排支出。資金的流動，相當于增加了政府的財力，這些錢充當了政府運行的“潤滑劑”。在財權被上收的背景下，鄉鎮政府在財力上仍保持了一定自主性。

二、實際運行中的鄉鎮政權

筆者根據調研所獲材料，通過舉例說明以下幾個現象：稅費改革及農業稅取消后，鄉鎮汲取現象仍然存在；縣級政府安排給鄉鎮政府的任務日益繁多，對鄉鎮的檢查也與日俱增，鄉鎮并不是所有任務都“買賬”，并非是縣級政府的附庸；項目制背景下，上級任務的完成需要鄉鎮與村莊的配合，鄉鎮政府并非處于“懸浮”狀態，反而使縣市和村莊的聯系日益緊密，起到橋梁和紐帶的作用。

（一）鄉鎮仍存在汲取現象

2006年1月1日起，我國正式取消農業稅。農業稅的取消理論上意味著農民再無稅費負擔。筆者在L鄉調研發現，每年村民都要上交“黃河水費”。黃河水費是在黃河引灌區由于農民使用黃河水而征收的費用，是S省的一項土政策，國家并無明確規定。由于技術原因達不到按計量收費的條件，一般都是根據耕地面積收取水費，無論澆地與否都要交錢。黃河水費并無統一定價，執行過程中缺乏監管，基層政府操作空間很大，往往層層加碼，各地收費不一。由于黃河水費涉及縣市考核，所以鄉鎮特別重視。加上稅費改革后，鄉鎮財政主要依靠上級支付，加碼黃河水費成為鄉鎮政府增加財政收入的有效途徑。隨著小農水工程的建設，農民不再使用黃河水澆灌，但黃河水費卻每年都在征收。對于黃河水費，農民普遍不再認可，交費意愿非常低。鄉鎮往往采用黃河水費掛鉤小麥直補的方式強迫農民交錢，即農民不交黃河水費，等發小麥直補時直接從里面扣除，有時甚至不發，這種現象較為普遍。因為涉及縣市考核排名，上級政府也會“睜一只眼閉一只眼”，對基層政府加碼黃河水費的現象默許。稅費改革后，雖然取消了農業稅，鄉鎮的財權被上收，但鄉鎮汲取能力依然存在，“黃河水費”就是“汲取型”政府的表現形式之一。

（二）鄉鎮在日常行政中具有自主性

上級政府壓給鄉鎮的任務日益繁多，由于人員的流失和資金、精力所限，鄉政府對所有任務進行了劃分。按照任務涉及的利益群體劃分為政治任務、常規任務。“不涉及縣級政府利益的工作，上級一般不催促鄉鎮。而涉及大局利益的，例如黃河水費，涉及全縣的名次，涉及縣委書記考核，涉及鄉鎮考核是必須完成的。包括征兵、各種保險繳費、扶貧、三改一處理，這些都涉及縣常委會、縣領導班子全體成員利益，這些工作都是政治任務，完不成任務上級就會問責鄉鎮，這些工作不能耍滑，只能老老實實按規定完成。對于不涉及考核，或者涉及縣直部門的任務，重視度要下降。涉及部門利益時工作松一些，涉及整體利益時就要緊一些。同樣是政治任務，但有時也會根據任務性質、完成時間排出先后。任務如果只涉及部門利益就會出現分化問題，鄉鎮就有‘買賬與‘不買賬之分，完成任務的情況就不是很統一。如果鄉政府‘買賬，任務會完成得很好，甚至120%地完成；但如果‘不買賬，就完成50%。有時候鄉鎮領導之間也有沖突，干這個活就不能干另外一個活，因為時間精力有限，有的領導想建學校，有的想建老年公寓，資金不充足，只能二選一。兩個分管領導，重視程度不一樣，資金足的話兩個都建就沒事，但是資金往往是不足的。在這種情況下，看看哪個項目的‘利益共同體更多一些，哪個能給鄉鎮帶來更大收益，在這個過程中往往會用到人際關系。”（根據筆者對L鄉T主任訪談錄音整理）

（三）鄉鎮對村干部的管理

隨著上級政府給鄉鎮的工作壓力越來越大，工作任務日益增多。鄉鎮需要村莊完成各項任務，首先需要管理好村干部。這其中涉及兩個問題：一是鄉鎮怎么激勵、動員村支書，或者說村支書的干活動力是什么；二是鄉鎮怎么制約村支書。

下面是2015年N縣縣委制定的《關于加強農村黨支部書記規范化管理的實施意見》局部內容：

……

待遇保障

（一）在職有合理待遇。在職農村黨支部書記每人每年平均補貼報酬不低于1.5萬元，繼續實行星級化管理，堅持以級定星、以星定酬。補貼報酬由崗位補貼、星級補貼、績效補貼三部分構成，績效補貼一般不少于補貼總額的50%。崗位補貼根據村人口數確定，星級補貼按任職年限確定，按季度發放；績效補貼根據考核評議結果確定，年底前發放。

對全縣60周歲以下、任現職滿一年以上、已經按照有關規定參加城鄉居民養老保險的農村黨支部書記，今后參加繳納城鄉居民養老保險可享受財政補助，以縣財政補助為主。每人每年補助不低于2 000元。

（二）退職有基本保障。對未納入養老保險范圍、累計任職10年以上、正常離任的農村黨支部書記，男性年滿60周歲、女性年滿55周歲后，每年給予一定的生活補貼，由縣財政列支。補貼標準根據實際任職年限確定。任職10—14年的，每年發放600元……

（三）干好有發展前途。加大從優秀農村黨支部書記中招聘鄉鎮事業編制人員力度，探索從優秀黨支部書記中選拔鄉鎮領導班子成員。工作成績突出的農村黨支部書記，有限推薦為各級黨代表、人大代表、政協委員和“勞動模范”人選。縣委每年評選表彰一批優秀農村黨支部書記，給予一定獎勵，組織一次健康查體。

……

通過完善落實選拔任用、待遇保障、考核獎懲等一系列規章制度，形成以待遇穩定為核心、獎懲具體化為手段、管理規范化為目標的農村黨支部書記管理新體系。但詳細周密的管理體系，只是一個針對所有村支書的基礎保障。值得注意的是，并不是所有的村支書都看中上文所列待遇，只有年齡偏大的支書以此為動力，另外一些村支書看中的是鄉政府給予的額外福利。這些村支書是村支書群體中的“精英”，往往年齡在40歲至50歲之間，或者是有自己的工廠或者有自己的工程隊。鄉政府會給在完成任務中出力多的村支書一些額外福利，或者給村支書開的工廠免稅，或者把一些項目工程的施工承包給這些村支書。企業免稅使得村支書獲利非常，干工程的收入也要遠遠高于村支書收入，支書掙了錢也會拿一部分幫助政府完成任務。比如掙了10萬塊錢，村支書會拿出4萬塊錢作為流動資金，在每年收取黃河水費的時候墊資，或者在繳納農業保險時為完成任務而墊資。L村、S村等10個村，一旦鄉鎮有重大任務時往往是“沖鋒陷陣”，帶頭完成任務，它們承擔了鄉政府一半以上的任務，并成為其他村的榜樣，帶動全鄉任務的完成。鄉鎮和村支書之間形成一種默契：工資待遇對普通支書的激勵可能為百分之百，對于精英支書的激勵只有40%，另外60%的激勵則來自于企業免稅或者工程項目。

在采取制度或非制度方式調動村支書積極性的同時，鄉鎮政府也以此約束村干部。首先，考核成績和村支書工資掛鉤，對于普通支書就能產生較大約束力，因為工資就是他們的全部工作動力，實際工作中他們一般會認真完成鄉鎮任務。其次，對于精英支書來說，除了扣工資約束外，對他們往往采用重新征收企業所得稅、不給予工程項目等方式的約束。最后，不論是普通支書還是精英支書，如果執意不完成下達的任務，只能予以罷免。村支書三年一換屆，一般都是連任，如果有人利用“拉選票”手段當上村支書，但鄉鎮并不想用，鄉鎮一般會在村辦公經費、村集體收入上鉗制支書。復雜的鄉鎮任務，村支書很難及時按規定完成，鄉鎮可以此為由罷免支書。

三、討論和總結

稅費改革后，鄉鎮政權運作的制度化背景發生了變化，但鄉鎮政府汲取現象仍然存在，鄉鎮政府仍有“汲取型”政權的影子。基層政府在與村莊發生關系時，“汲取”“服務”相互交織，“服務”需要以“汲取”為前提。惠民政策往往和收費項目掛鉤，黃河水費和小麥直補掛鉤是最常見的方式。

鄉鎮政府沒有完全成為縣級政府的“附庸”，也沒有“懸浮”于村莊之上。在對待上級任務時，鄉鎮會根據任務涉及的利益群體、發布任務的部門、是否涉及考核及所占比重、時間緩急進行自我選擇。鄉鎮和村莊的聯系也更為密切，鄉政府和村支書形成一種默契，互利式共贏。在正式制度與非正式福利的激勵下，鄉鎮既可以調動村干部工作的熱情，又能約束他們。村干部有足夠的動力，工作積極性很高。

參考文獻：

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