新形勢下食品藥品安全領域職務犯罪的特點及預防

王夏瑋+鄭家明

摘要：隨著經濟發展和社會的進步，人民群眾對保障食品藥品安全的呼聲越來越高，成為國內關注的一個重點。當前食品藥品安全領域的職務犯罪不僅多發，而且樣態復雜，懲處難度較大。這就需要檢察機關進一步發揮法律監督職能，協同相關行政機關建立監督制約機制，同時還要加大對食藥安全領域職務犯罪的懲治和預防工作力度。

關鍵詞：食品藥品安全 瀆職犯罪 權力尋租 懲治預防

“民以食為天、食以安為先”，食品藥品關涉人民群眾身體健康和生命安全，事關經濟發展和社會穩定大局。然而目前，我國食品藥品安全形勢依然嚴峻。近年來，我國相繼發生三聚氰胺奶粉、地溝油、瘦肉精、塑化劑、齊二藥假藥案、毒膠囊、非法疫苗等重大事件，影響惡劣。在這些重大事件的背后，無一例外不折射出食藥安全監管存在的嚴重問題，而造成監管不力的一個重要因素就是行業監管人員的瀆職與貪腐。那么，我國食藥安全領域職務犯罪到底處于什么狀況，具有哪些發案規律和特征等，這是本文重點探討的話題。

一、食品藥品安全領域職務犯罪案件基本情況

據2015年最高人民檢察院公報顯示，2014年全國檢察機關共查辦食品藥品生產流通和監管執法等領域查辦職務犯罪2286人。2014年1月至2015年6月，全國檢察機關共立案查辦食品安全領域貪污賄賂犯罪案件405件486人，瀆職犯罪案件429件652人。[1]就四川省而言，檢察機關AJ2013案件統計系統統計顯示，2013年1月至2016年7月，四川省檢察機關共查辦食品安全領域職務犯罪51件60人。[2]

為彌補案例缺陷，本文以“中國裁判文書網”[3]公布的生效判決為依據，通過輸入“食品藥品+具體職務犯罪罪名”等關鍵詞索引方式+逐案甄別的方式整理出2013—2016年全國食藥安全領域職務犯罪案件共計119件164人（基于行文方面，以下簡稱“公布案例”）。通過分析上述案例，歸納出我國食藥安全領域職務犯罪的八個特點：

（一）食藥安全領域職務犯罪案件查處率低，案件分布廣

近年來，我國加大對危害食藥安全普通刑事犯罪的打擊力度，最高人民檢察院公報顯示，2014年全國檢察機關起訴制售有毒有害食品、假藥劣藥等犯罪16428人，2015年起訴危害食品藥品安全犯罪13240人。但是，對于相關執法人員的追究則明顯不到位，案件查處率低下，往往是在發生嚴重食品藥品犯罪、被媒體曝光后才不得不對相關人員進行查處。另外，裁判文書網公布案例，涉及全國24個省份（見圖表一），分布較廣。

（二）觸犯罪名多，瀆職犯罪表現突出

由于案情復雜，部分案件存在一案數罪或一人數罪的情況，公布案例實際涉及10個類罪名、185個具體罪名（見圖表二）。統計顯示，貪賄犯罪案件72個，瀆職犯罪案件113個，證實食藥安全領域瀆職犯罪高發、易發、多發。

（三）受賄、瀆職雙料犯罪并存

從立案情況看，被告人同時觸犯受賄罪和瀆職犯罪的案件有16件。如深圳市觀瀾動植物防疫檢疫中心原主任何某某受賄、食品監管瀆職案，[4]何某某多次收受屠宰場承包人、生豬批發經營者徐某的賄賂款人民幣118.5萬元，不認真履行職責，嚴重不負責任，導致大量未經檢驗檢疫的生豬以及屠宰場內的死豬流向市場。另外，基于權錢交易的本質屬性，受賄和瀆職往往具有伴生性，故實踐中沒有數罪并罰，不代表不存在數罪。如漢中市食品藥品檢驗檢測中心原副所長蔡某某受賄案，[5]蔡某某在接受委派、代表陜西省藥監局全省十二家藥品生產企業進行GMP認證檢查驗收期間，先后收受咸陽鴻玖藥業有限公司等七家企業好處費3.5萬元，幫助上述存在問題的七家企業通過企業認證檢查，雖未宣告瀆職犯罪，但蔡某某的瀆職行為非常明顯。

（四）發案主體多元化、實權化

從被告人身份而言，廳級以上4人，處級29人，科級干部119人占主導，無身份人員12人（見圖表三）。 其中，單位一把手犯罪案件17人，占全部案件的10.4%，其他犯罪主體雖然級別較低，但多為關鍵崗位一線工作人員，在食品藥品監管方面具有“絕對權力”。如：某屠宰場協檢員趙某某，[6]負責生豬檢疫工作，明知是注水豬，為讓屯屠宰場獲利，未按規定程序檢疫，并未按規定履行通知檢疫向主管部門通報的職責，直接下達準宰通知書、檢疫合格通知書，致使約2000余頭注水生豬經屠宰后銷售。甚至，個別案件出現家庭式腐敗現象，如：被告人鄧某[7]伙同其丈夫農某甲，利用農某甲擔任靖西縣衛生局局長的職務便利，索取他人財物5萬元，為他人謀取利益。

（五）“50歲+”犯罪現象較為明顯

一般認為，行政執法領域的職務犯罪存在作案年齡年輕化的特征，行為人發案年齡集中在30-50歲之間。[8]然而，公布案例顯示，被告人30歲（不含）以下0人，30-39歲14人，40-49歲23人，50-59歲27人，60以上2人，未知年齡98人。[9]從已知年齡的情況看，50歲以上執法人員發案率高達44%。側面反映出，不少執法者都抱有“權力不用過期作廢”和“退休前撈一把”的想法。

（六）窩案、串案比率較高

食藥安全領域職務犯罪涉案單位廣，牽扯環節多，在很多案件中，涉案人員具有連帶性，多為上下級、同事或朋友，有時交叉作案，有時相互勾結共同作案。從公布案例看，食藥安全領域職務犯罪窩串案高達40%。如河南省民權縣食藥局副局長楊某某、藥品稽查大隊長段某某、檢驗員王某某共同共同騙取舉報獎5萬元并予以私分。[10]另外，2015年最高人民檢察院通報了江西高安病死豬瀆職系列案件，[11]高安市畜牧水產局正副局長、豐城市畜牧水產局黨組成員、商務局副局長等16人被“一鍋端”。

（七）發案環節和犯罪形式多元化

食藥安全領域的職務犯罪主要發生在相關職能部門食藥監督過程中，但作為普通行政單位同樣存在其他類型的職務犯罪。通過對119個案件的分析，職務犯罪分布情況為：食藥監督84件，工程建設15件，財務管理14件，人事管理6件。

僅就食藥監督過程的職務犯罪而言，因執法主體[12]和具體權限的差別，犯罪形式具有較大差異。

1.工商系統的職務犯罪多發生在食品流通和藥品、保健食品廣告活動監督檢查環節。如：桃源縣工商局舒某某[13]對應當依法取締的雪松精煉油廠沒有及時調查監管、立案查處，且在立案查處時處罰措施不當，致使該廠持續無證無照生產多年，導致利用“地溝油”生產加工的955噸食用油流入市場；高碑店市工商局蔡某、楊某[14]未認真履行監督管理職責，致使高碑店市電視臺長期違法發布藥品、醫療廣告的行為得到制止，給國家造成經濟損失110.21萬元。

2.質檢系統職務犯罪多發生在行政審批和食品生產、加工環節質量監督環節。如：自貢市質監局趙某某[15]為瀘州市江陽區分水文明酒廠違規辦理白酒生產許可證，收受該廠負責人牟某甲送給的12萬元現金；菏澤市質監督局李某、范某[16]明知某食品公司將其食品生產許可證出租、出借給他人而不予制止和處罰、對送檢的亞峰牌腐竹的檢驗報告不認真查看、對抽檢的腐竹不知道檢驗結果，致使147萬余元不合格腐竹流入市場。

3.商務系統職務犯罪多發生在病害生豬無害化處理監督環節。如：漣源市商務局原副局長梁某甲、黨組書記劉某甲、綜合執法大隊大隊長助理周某甲等人，[17]先后濫用對病害豬無害化處理的監管及無害化處理數據的審核報送職責，安排漣源市定點屠宰場的被告人廖某甲等人制作虛假的病害豬無害化處理專項補貼資金共計248.61萬元，并非法分配和截留使用。

4.食藥監系統職務犯罪發案點較為分散，犯罪形式更加多樣。如：眉山市東坡區食藥監局原局長陳某[18]協助某醫藥公司落戶，收取賄賂30萬元；吉林省食品藥品監督管理局行政審批辦公室原副主任王某某[19]為某醫藥公司辦理《藥品經營許可證》變更等事項提供幫助，收取好處費5萬元；金華市藥局原副局長盛某某[20]在醫療器械產品注冊審批、醫療器械出口銷售證明審批和日常監管等事項中給予某醫藥公司關照，先后六次收受該公司法定代表人吳某所送的共計價值人民幣382700元的財物。

（八）食藥安全領域瀆職犯罪判罰過輕

從食藥安全領域職務犯罪公布案例看，除去貪賄犯罪和貪賄、瀆職交織的案件，單純瀆職犯罪案件有58件97人。從這些案件的處罰結果看，判處免于刑事處罰的79人，占瀆職犯罪的81%；判處緩刑的16人，占瀆職犯罪的17%；實際執行有期徒刑的僅有2人，僅占瀆職犯罪的2%（見圖表五）。

二、食藥安全領域職務犯罪的成因

（一）市場經濟背景下的權力尋租[21]沖動

隨著市場經濟快速發展，社會經濟結構急劇變化，一定程度上為行政執法腐敗的發生提供了社會基礎。在拜金主義思想的影響下，少數執法人員把執法權當做特權，權力尋租成為一種難以抑制的沖動。而一些經營者看中行政執法者手中的權力，采用各種手段積極對其拉攏腐蝕，少數執法人員經不住誘惑與其一拍即合，在接受好處后為其撐保護傘，出點子、賣面子、通路子，提供各種便利，于是發生共生型腐敗。

（二）執法監督機制相對弱化

食藥監督執法者在工作的過程中接觸面太廣，因工作產生聯系的人太多，客觀上給單位內部監督帶來很大困難，執法者如果在監督過程中搞點小動作，是很難被發現的。縱向看，行政機關的監督大多流于形式，上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難。橫向看，人大監督、法律監督、社會監督等，由于信息嚴重不對稱、各自為陣等因素影響，監督效果比較有限。

（三）自由裁量權沒有得到有效控制

由于立法的滯后性和社會關系的復雜多變性，在行政執法過程中，必須賦予行政執法人員一定的自由裁量權，使他們在法律沒有規定的情況下按照自己的最佳判斷選擇最佳時機做出行政行為，以此彌補法律的缺陷。然而，由于行政自由裁量權具有選擇性和任意性的特點，在法律規定的范圍內，行政機關工作人員可以相對自由地決定作為或不作為。在實際生活中，違法行為與犯罪行為之間并不是十分明顯，有的行政執法人員甚至把處罰幅度當成自己的絕對權力，處罰的輕重全憑個人喜好，這些都為其濫用權力提供了便利條件。

三、預防食品藥品監管人員職務犯罪的思考

（一）加大懲治和預防食藥安全領域職務犯罪工作力度

1.進一步加大懲治力度。食品安全違法成本過低，是導致該領域職務犯罪高發的重要原因。因此，必須從嚴打擊該領域職務犯罪，增加執法者的違法成本。一是加強對食品監管部門的監管，堅持從食品安全犯罪中倒查相關職務犯罪，嚴厲追責。二是加大對食藥安全瀆職犯罪的刑事處罰力度，建立起以監禁刑為常態、非監禁刑為例外的處罰機制。

2.強化職務犯罪預防職能。一是在食藥安全領域建立預防網絡，加強法制宣傳和警示教育。二是建立行政執法與刑事執法銜接機制，防止行政執法機關以罰代刑而不移送刑事犯罪案件。三是積極開展檢察建議活動，推動發案單位建立健全內部規章制度，防止和減少執法人員職務犯罪的發生。

（二）深化監督制約機制

1.有效強化內部監督。對容易出現錢權交易、容易出現執法不作為問題的崗位和環節進行重點監督，堅持日常監督與專項監督相結合，確立督查督辦制度。建議統一開發食品“從農田到餐桌”、藥品從研制到使用等全程動態監督管理平臺，強化系統性監管。

2.完善政務公開。將食品藥品監管部門所涉及的權力公之于眾，公開執法依據、執法程序、處罰幅度、執法結果、執法工作總結、舉報監督電話等事項，使食品藥品監管部門的監管權力有較強的公開性和透明度。

3.積極鼓勵社會監督和媒體監督。政府部門應支持公眾、媒體第一時間披露食品安全事件，支持媒體對食品安全事件的問責進行監督等。

（三）建立健全行政自由裁量權的規范機制

1.加強行政立法，提高立法的水平和質量。建議取消一些較為模糊、寬泛的規定，嚴格限定減輕、從輕或免予處罰的適用條件，壓縮操作空間。

2.加強程序控制，通過設立更加嚴格的行政程序規則對執法行為加以控制和限制。

3.建立完善的執法責任追究制度，從執法規范角度實現對行政自由裁量權的控制。違法不究必然導致有法不依，只有實行嚴格的責任追究制度，做到有錯必究，違法必究，才能使行政執法責任制落到實處。

注釋：

[1]新華網：《最高檢：嚴查食品安全領域的職務犯罪》，http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-08/05/c_128096

295.htm，訪問日期：2016年11月25日。

[2]需要指出的是，統計結果并不代表真實的數據。經過抽查，個別案件存在基本信息錄入錯誤的情況，有的案件作案人是國有食品企業高管，有的案件實際屬于其他領域犯罪。因此，實際發生在食品安全領域的職務犯罪數量較少。由于檢察機關AJ2013案件統計系統功能上的缺陷，無法對全省藥品安全領域的職務犯罪進行統計。另外，因為案管系統較為混亂，加上部分案件尚未辦結，案例收集比較困難。

[3]“中國裁判文書網”于2013年7月正式開通，作為生效裁判文書的官方發布平臺，其案例、數據具有權威性和真實性。但是，裁判文書的公開有一個逐步推進的過程，公布的案例僅僅是其中的部分案例。

[4]參見（2013）深寶法龍刑初字第572號刑事判決書。

[5]參見（2014）雁刑初字第00697號刑事判決書。

[6]參見（2014）經開刑初字第00281號刑事判決書。

[7]參見（2015）百刑終字第306號刑事判決書。

[8]參見呂曉蓓：《行政執法領域職務犯罪情況調查》，載《山東大學學報》2012年第4期。

[9]根據最高人民法院《關于在互聯網公布裁判文書的規定》，人民法院在互聯網公布裁判文書時，應當刪除自然人家庭住址、身份證號碼等個人信息。有的法院在裁判文書上網公開時甚至隱去了被告人年齡，所以根據公布判決書，無法核實98名被告人發案年齡。

[10]參見（2014）民刑初字第184號刑事判決書。

[11]人民網：《最高檢通報11起危害食品安全犯罪典型案例6起為瀆職》，http：//legal.people.com.cn/n/2015/0805/c42510-27414852.html，訪問日期：2016年11月28日。

[12]從國務院食品安全委員會（2010年成立）的組成部門來看，食品安全的管理涉及多個部門。如國務院食安辦負責食品監管工作的協調、監督、指導；衛生部門承擔食品安全綜合協調；工商部門監管流通環節；農業部監管初級農產品生產環節；商務部門主管食品流通行業；食藥監管局監管消費環節；質檢總局監管生產加工和進出口活動；工信部管理食品工業行業；公安機關打擊食品安全犯罪等。2013年3月，國家食藥監局改名為“國家食藥監總局”，食品安全過去分段管理的“九龍治水”局面結束，部分地區將工商、質監、食藥監等部門的職能進行整合，實行“三合一”監管模式。但目前食藥安全領域的改革還存在較大阻力，仍有許多地方對原有機構、職能進行了保留。從公布案案例看，尚沒有發現新成立的“市場監督管理局”工作人員在履行監督職責過程中發生職務犯罪的情況。案例呈現的還是食藥監系統、工商系統、質監系統等單位工作人員職務犯罪的情形，故本課題對常見的食藥監、工商、質監、商務等系統職務犯罪情況進行了歸納。

[13]參見（2013）桃刑初字第216號刑事判決書。

[14]參見（2015）定刑初字第90號刑事判決書。

[15]參見（2015）自刑二終字第8號刑事判決書。

[16]參見（2015）菏開刑二初字第14號刑事判決書。

[17]參見（2014）漣刑初字第15號刑事判決書。

[18]參見（2015）眉刑終字第87號刑事判決書。

[19]參見（2013）吉刑經終字第18號刑事判決書。

[20]參見（2013）浙金刑二終字第9號刑事判決書。

[21]尋租理論是20世紀中葉以來西方經濟學界的熱門話題。尋租行為，在經濟學上是指人類社會中非生產性的追求經濟利益的活動，它是市場經濟國家和轉軌國家普遍存在的一種現象。一方面，政府官員行使各種政府行為，對資源進行調控；另一方面，政府官員本身又是經濟角度的人，如果客觀上缺乏對政府官員的有效監督和管理，主觀上政府官員缺乏職業道德和崇高的社會責任心，那么，此時缺乏約束的政府官員就可能漸漸喪失理性，利用政府賦予的權力換取金錢以滿足其個人私利。