PPP如何去偽存真？

PPP如何去偽存真？

話題嘉賓

劉窮志：武漢大學經濟與管理學院教授、珞珈特聘教授、博士生導師，國家社科基金重大項目“PPP中財政資金引導私人資本機制創新研究”（14ZDA029）首席專家，財政部PPP專家庫專家，國家發改委PPP專家庫專家

吉富星：中國青年政治學院經濟管理學院副教授、經濟學博士、碩士生導師，公共經濟與投融資研究中心主任，兼中國財政學會理事、財政部PPP中心專家、國家PPP示范項目評審專家等職務。主要研究方向為公共財政、投融資

毛暉：中南財經政法大學財政稅務學院財政系主任，教授、碩士生導師，中國財政學會理事，主要研究方向為地方財政、環境財政、財政政策等

朱俊立：云南財經大學財政與經濟學院副教授，主要研究方向為財政理論與政策、公共財政制度下非政府組織發展研究

王叢虎：中國人民大學國家發展與戰略研究院專職研究員，公共管理學院教授、博士生導師

主持人

王光?。骸敦斦O督》雜志編輯

背景材料：

自2013年年底的全國財政工作會議提出推廣PPP（政府和社會資本合作）模式以來，各級政府采取多項措施，大力推進PPP改革。截至2016年10月末，財政部PPP綜合信息平臺入庫項目10685個，總投資12.7萬億元。其中進入執行階段的項目1014個，總投資1.72萬億元，落地率26.8%。并推出三批共745個、計劃總投資規模1.95萬億元的PPP示范項目，涉及幾乎所有公共服務領域，引領PPP項目規范發展。

當前，PPP改革工作進入深水區。財政部副部長史耀斌在全國財政系統PPP工作推進會暨示范項目督導會上指出，目前一些PPP項目在實施過程中出現了不規范的現象。主要表現形式之一是假借PPP搞變相融資。一些地方的思維仍然停留在融資搞建設上，打著PPP的旗號采取政府承擔兜底責任的形式，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出。部分項目缺乏運營和績效考核，實質上是拉長版BT。因而要求著力改變“假PPP”不斷出現的狀況，削弱PPP作為地方政府“新融資工具”的沖動，強化示范項目引導作用，做“真PPP”。會后，財政部聯合國務院辦公廳、環保部、住建部等部委開展PPP專項督查調研，5個督導工作小組已陸續分赴10個省份，督促PPP項目規范實施、加快落地。

近三年，財政部對于PPP動作不斷：從多形式、多層次、多角度地宣傳推廣PPP理念，到建立健全PPP制度體系、出臺一系列政策文件；從先后推出三批示范項目、引領PPP項目落地實施，到出臺PPP項目“以獎代補”政策、推動PPP基金設立運轉等引導各類資金支持……各級政府邊推進、邊創新，摸索了大量推進PPP的措施方法，取得了積極成效。然而，經歷了高速發展的PPP，在三年的突飛猛進中沒有經歷一個去偽存真的過程，一些問題和矛盾逐漸暴露。我國PPP發展現狀如何？如何理解“真假PPP”？“假PPP”不斷出現的原因是什么？如何管理，使“假PPP”項目無所遁形？本期監督沙龍關注PPP如何去偽存真，圍繞相關話題展開探討。

透視高速發展中的“真假PPP”

主持人：如背景材料所述，三年來，我國PPP得到高速發展，各級財政及相關部門在摸索推進PPP的過程中，改革成效不斷顯現，但也暴露了一些問題。請您談談我國PPP發展現狀？

劉窮志：現階段PPP總體運行是良好的。經過三年的努力，建立了基本制度框架；工作機制日趨成熟，運行平穩；示范項目運行良好，項目庫不斷壯大；社會資本參與率和項目落地率不斷提高。存在的主要問題有：政府強勢地位仍然是PPP的一個突出問題，主體責任落實不到位；高位階的制度尚未出臺，參與各方預期不穩定；私人資本參與率仍然不高；定價機制僵化，投資回報率偏低；10%紅線吃緊；PPP領域不寬；信息不太透明；職能部門存在沖突，咨詢機構和專家庫不太規范。

吉富星：中國PPP發展迅猛，短短數年就快速躍升為全球最大的PPP市場。截止到2016年11月末，財政部入庫PPP項目為10828個，總投資額近13萬億元，落地超過1萬億元。我國PPP發展成績斐然，在一定程度上促進了政府職能轉變、拉動了經濟增長、平滑了財政支出壓力，改革的牽引性作用大、戰略意義重大！但PPP發展也存在“野蠻生長”、泥沙俱下、盲目無序等問題，亟需注意PPP的規范性、風險性。當然，PPP發展過程中出現問題或風險在西方發達國家也是常見的，對此應審慎樂觀、寬容理性以對，在規范中發展。

PPP的未來幾年依然會爆發式增長，推廣PPP模式不應急功近利，質量不高的PPP項目負面作用更大。當前應加強頂層制度設計，抓緊改革的時間窗口完善體制機制、提升微觀操作能力，以效率和風險為導向，規范有序、積極審慎地推進PPP。

毛暉：由于我國PPP發展起步較晚，目前還正處于熱潮階段。從財政部PPP綜合信息平臺的數據來看，這兩年PPP項目數、投資規模增長迅速，落地率也在提升；入庫項目的地區和行業集中度都較高，其中市政工程、交通運輸、片區開發3個行業項目數合計占到了總數的一半以上（數據來自財政部政府和社會資本合作中心項目庫，全國PPP綜合信息平臺項目庫第四期季報）。但PPP項目在實際推進過程中還存在一定的問題。第一，部分地方在思想認識上未轉變過來，仍然將PPP作為單純的融資手段來看待。而與銀行貸款、發行債券等直接融資方式相比，運用PPP模式程序多、成本高、周期長，也就導致部分單位和領導短期內對推廣運用PPP模式積極性不高。第二，現實中，PPP項目的主要參與方還是大型國有企業，而民間資本占比較少。后者的投入項目主要集中在投資規模比較小、容易帶來現金流的項目，真正的民間資本投入的積極性還有待提高。第三，不少地方缺乏相關的專業人才，項目經驗不足，在項目推進上缺乏力度，進展慢、簽約率低。

朱俊立：自2014年財政部強力推出PPP模式以來，PPP日益成為財政資金支持基礎設施建設公共服務領域的主要模式，取得了很大的進展。但是，在發展的過程中，也暴露出了一系列問題，偏離了PPP模式的實質。PPP模式的實質是利用市場機制提高效率，其制度構建的方法是：在保留政府公共服務供給責任的同時，通過向市場購買公共服務的方式，把生產環節交回給市場，通過政府與社會資本合作，實現效率。PPP模式追求的終極目標是效率，而不僅僅是化解債務和融資。化解債務和融資只是PPP模式在利用市場機制提供公共服務、追求效率的過程中形成的優勢之一，PPP模式的意義遠遠大于此。

主持人：在推廣運用PPP過程中，“假PPP”現象層出不窮。據報道，財政部中國財政科學研究院調研發現，我國部分地區將不適合采用PPP模式的項目也都包裝成PPP進行運作，“新瓶裝舊酒”、“一P就靈”，結果導致政府成本不降反升；還有部分市縣通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式將PPP異化，利用基金進行“優先劣后”分配等。您如何看待這類現象？財政部副部長史耀斌提出，要著力改變“假PPP”不斷出現的狀況，削弱PPP作為地方政府“新融資工具”的沖動，強化示范項目引導作用，做“真PPP”。您如何理解“真假PPP”？“假PPP”有哪些表現形式？出現的根源是什么？

劉窮志：假PPP不能轉移政府債務風險，不能提升公共服務供給效率。假PPP主要表現為明股實債、固定回報、回購安排和保底承諾，問題的根源在于政府方，重融資、輕效率，重建設、輕運營。建議從兩個方面入手，一是政府部門一把手作為第一責任人，將效率改進和運營業績作為衡量PPP工作和政績考核的標準。二是財政部門承擔推進PPP工作的主體責任，從以項目成本為依據安排資金轉向以效率為依據安排資金，從“補建設”轉向“補運營”。

吉富星：PPP在全世界沒有一個統一、權威定義，并不存在靜態的最佳實踐，運作方式也多樣化。我國當下的PPP模式是一次體制機制的升級，超越傳統的政府直投、BT等模式，更強調項目全生命周期管理、物有所值、收益共享、風險共擔、激勵相容等特征。

常見的假PPP主要出現在偏公益性項目、市場前景不明朗的項目中。許多PPP項目實則是墊資施工類項目、時間拉長版的BT、類PPP項目。具體情形如：商業開發為主體的項目包裝成PPP；合作期限短（顯著低于資產壽命，如10年內或更短）；社會資本要求的固定收益和安全退出，如不承擔運營及商業化風險，政府給予保底承諾、名股實債等，明確回購條款（回購期、回購時限）等；社會資本不承擔運營維護職能或責任、缺乏績效付費機制或者多績效付費機制無效等。

出現假PPP的根源是多方面的，既有參與主體的理念、能力問題，也有制度安排不完善等問題。其中，部分政府方將PPP異化為拉動投資、解決融資的工具，導致重建設和投資拉動，輕運營和績效。部分社會資本方不具備投資、運營能力，或者擔心項目長期性的法規、政府信用、市場等風險，更多追求短期工程利潤、風險轉嫁，存在短期化、機會主義傾向。

毛暉：對“真假PPP”的理解，主要還是要從PPP的目的、特征出發。根據《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）中的定義，PPP模式是指政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP是政府和社會資本間通過平等合作，為提供公共產品和服務而建立的全生命周期合作伙伴關系，具有風險分擔和利益共享的特征，同時還引入了市場機制。那么“假PPP”自然不符合以上所說的一些特征，具體包括固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式。

而“假PPP”出現的原因與PPP立法缺位、規范不足有關。因為我國還處于PPP發展的推廣和摸索階段，相關的政策優惠力度大，激勵效應大，但同時相關政策還有待完善，以致實踐中缺乏規范管理和制約，地方的自主性較大。

朱俊立：區分“真假PPP”的標準是看該項目是否體現了PPP模式的實質，即在公共服務領域，政府與社會資本采用合同管理的方式進行合作，發揮市場機制的優勢，實現效率。所謂“假PPP”模式就是對PPP模式實質的背離，目前突出表現為兩個方面：一是參與PPP項目的社會資本的主體資格不合格，不是真正意義上的社會資本，只是形式上的參與，實際的參與主體仍然是政府；二是未能按“市場交換以效率為標準”的原則，建立起激勵機制和根據績效支付的制度體系。

出現以上問題的根源是對“PPP項目所追求的目標究竟是什么？”這一問題認識發生了偏離，注重化解債務和融資，而忽視了PPP模式是指長期的基于合同管理下的公共部門和私營部門的合作，以結合各方必要的資源（如專業知識、運營資金、人力資源）和根據項目各方風險管理能力合理分擔項目存在的風險，從而有效地滿足公共服務需要。

王叢虎：個人認為，簡單地說，“真PPP”項目是指能夠吸引社會資本投入，能夠與政府共擔風險、共享收益的項目，并能助推建設項目健康有序發展。從項目本身的性質看，“真PPP”項目符合有收益、有風險、物有所值的特征；從合同的內容看，合作各方權利義務平等、風險共擔。相反，如果純粹公益而無收益的項目，或者合同各方權利義務明顯不對等的項目等都屬于“假PPP”項目。

主持人：根據背景材料，近三年，財政部對于PPP動作不斷，各級政府邊推進、邊創新，摸索了大量推進PPP的措施方法，出臺了一系列制度規范和實施細則、獎補政策等。而有地方PPP人士反映，國家部委之間多頭發文推動PPP，政出多門，各行其是，不僅影響了PPP的統一性、權威性、公正性，也造成了行政成本增加、工作效率低下，給基層部門執行造成困擾。您對此有何看法？有何應對之策？

劉窮志：PPP相關主管部委協調和統籌問題尚未找到解決之道，在某些方面還有愈演愈烈之勢。給項目實際操作帶來較大困擾（PPP領域重疊、政府采購還是招投標、物有所值評估還是可行性評估）和不可預期性。標準不一，會帶來“劣幣驅逐良幣”的后果。建議由國務院牽頭，財政部與國家發改委分工協作；地方由地方政府牽頭、財政與發改分工協作。未來可以通過PPP立法解決部門之爭。

吉富星：事實上，問題的癥結在部委間協調、政策法規的統一上。發改、財政等部門不應各自為政，否則就會出現“監管套利”、“無人負責”等現象，同時會加大交易成本、降低PPP的整體效率。PPP項目復合型強、周期性長、風險性大，尤其是要協調好財政、發改、行業主管部門，做好所轄區域的項目識別、決策、實施、監管等工作。

PPP不同于傳統公共資產的購建，它是一種綜合性、長期性的公共服務的購買行為，不同于以往的基本建設、政府項目投資，也不同于商業項目投資。當前，摒棄部門之爭、概念之爭（特許經營與PPP），建立統一的政策法規體系、管理機構，規范PPP運作，增強社會資本信心。加快PPP條例的出臺，銜接好PPP與投資管理程序，簡化、優化相關流程，系統解決土地、國有資產、采購、融資、稅收、預算、爭議等制度銜接難點。綜合利用“法律、政策、指南和合同”等規制工具，建構一個立體的、層層遞進、協調互促的PPP規制體系。

毛暉：近年來，在推進PPP的過程中，不同部委對于PPP的管理雖側重點不同，但在缺乏協調配合的情況下各自出臺政策，確實容易造成政策不統一甚至沖突的問題。財政部公布的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，發改委出臺的《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》，雖看起來分別針對公共服務和基礎設施兩個領域，但并沒有對“公共服務”和“基礎設施”進行明確地定義和區分，而且在實際中基本是按行業歸類，有時也難以將這二者完全割裂開。要實現PPP項目的順利推進，應加強部委之間的溝通協調，統一立法、發布政策。

王叢虎：基層部門主要是執行政策，對于地方政府部門而言，政策越明確、制度越清楚，執行起來就越有效。的確，中央層面存在著政出多門的情況，我在實踐中也遇到過。理論上，國家發展改革委和財政部有不同的職責范圍、職能分工。但是，實際運行起來幾乎不可能劃定清晰的界限，這是一個世界難題。所以，加強部委之間不同層級的公務合作、協調溝通是解決問題的有效辦法。尤其是在當今“互聯網+”時代，基于整體政府概念和服務型政府的理念，加強部門之間的協作顯得更為重要。

朱俊立：“PPP項目的管理政出多門”，的確是讓具體運作項目的基層部門無所適從。從源頭來看，發改委強調的是行政許可，把PPP稱為特許經營模式；財政部推動PPP模式則側重于引入社會資本化解政府債務。以上問題的解決之道，仍然是要在尊重PPP模式的實質問題上達成共識，從立法的層面，建立新的PPP模式的行政法律關系，確立政府與社會資本合作的合同管理關系。

去偽存真，探索PPP的規范發展與監管

主持人：當前，財政部聯合國務院辦公廳、環保部、住建部等部委開展PPP（政府和社會資本合作）專項督查調研，5個督導工作小組已陸續分赴10個省份，督促PPP項目規范實施、加快落地。您認為PPP該如何去偽存真、去蕪存菁？請談談您在識別防范“假PPP”、考核驗收“真PPP”等方面的見解。

吉富星：界定真假PPP的關鍵是看社會資本在項目全生命過程中是否承擔了運營、風險以及按績效獲酬等要素。一個規范的PPP項目，能較好地實現物有所值、風險分擔、全生命周期管理。

規范的PPP具有以下特征：第一，項目提供的是公共產品或公共服務，具有公共屬性。第二，合同主體適格，交易雙方需是符合規定的政府和社會資本。第三，長期合同關系，合作期限相對較長，能較好匹配公共資產的壽命。第四，具有合理的、有效率的風險分配。第五，社會資本深入參與到項目的運營或維護中，政府按績效付費。第六，按相關法律法規執行，通過競爭性程序引入社會資本，等等。防范假PPP的核心是政府要積極轉變觀念、樹立正確理念，各級政府和其他參與主體應加強培訓、提升實施能力，政府應加大信息公開、督導檢查、違規處罰力度。PPP實施關鍵是樹立重諾履約的契約精神，落實風險分擔機制、充分挖掘PPP效率。

劉窮志：假PPP的主要特征為不是公共產品，即消費不存在非排他性和非競爭性；交易雙方不是政府和社會資本；非長期合同關系；風險不分擔、利益不分享。

王叢虎：簡單地說，出現假PPP項目的根源無外乎利益的問題，任何一方、雙方或多方都有置公共利益于不顧，只盯著個人利益，并采取非法或不合理手段來謀取私利，則必然會出現假PPP項目。為此，各個環節嚴格審查、公開透明、各方參與監督等是確保假PPP項目無處遁形的必要舉措。

朱俊立：PPP項目的優勢是效率提高，識別防范假PPP、考核驗收真PPP，就應該以此為標準。具體應包括以下幾條：把基礎設施投資的職責從政府的資產負債表上除去；引入競爭；采用具有管理實踐和經驗的私營投資者；通過引入私營部門的資金和實踐來重組公共部門的服務；實現比傳統方法提供更高效率的公共服務風險轉移給私營部門；長期性質合同；激勵機制和根據績效支付；需求導向的服務標準。

主持人：近日，國家發展改革委、中國證監會聯合發布了《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》，PPP項目資產證券化落地邁出關鍵一步。根據《通知》要求，中國證監會將與國家發展改革委加強合作，充分依托資本市場，積極推進符合條件的PPP項目通過資產證券化方式實現市場化融資。PPP項目資產證券化將會給政府融資帶來哪些影響？未來PPP發展的格局如何？如何監管？請談談您的想法建議。

劉窮志：PPP資產證券化主要解決當前PPP項目融資難、社會資本退出難兩大難題。PPP項目資產證券化有利于盤活PPP項目存量資產，提高PPP項目資產流動性。PPP資產證券化未來有兩大發展方向，一是作為融資手段，二是真實出售、風險隔離。后者更應該是主要發展方向。

政府應盡快完善相關法規政策，完善流程，加強信息公開。著力優化PPP項目資產證券化審核程序，市場主體建立合規風控體系，中介機構依法合規開展PPP項目資產證券化業務。交易所、行業協會和專業機構盡快建立配套制度、開啟專門通道和提供專業服務。

吉富星：PPP資產證券化有積極意義。資產證券化最直接的作用就是盤活PPP項目存量資產，提高項目資產的流動性，豐富社會資本方退出渠道，縮短退出時間。合理的資產證券化有助于增加PPP項目對社會資本的吸引力，助推更多PPP項目落地，提高資金周轉率、資源配置效率。

但是，濫用資產證券化可能會加大交易成本、影響公共服務的質量和穩定性。PPP項目更強調公共服務的提質增效，社會資本的運營管理至關重要。PPP項目的公共屬性使得其經營權無法“自由”轉讓，對受讓主體、風險責任等方面依然有一定限制，可能會產生收益權項目中的真實出售及破產隔離等諸多問題。

事實上，我國已經在公用事業（水、電、氣等）領域開展了多年的資產證券化。但我國PPP項目所處地區差異大、行業分布廣泛、運作方式較多、社會資本運營能力差別大，故而，應差別化選擇部分行業、部分優質項目，做好PPP項目資產證券化的試點、規范工作。當前階段，尤其要強調項目合同規范、正常運營、回報穩定等要素。PPP項目資產證券化要漸進式展開，不可“一窩蜂”盲目上馬，最基本的底線是不得影響公共服務質量和持續性。

毛暉：PPP項目資產證券化，有利于盤活存量PPP項目資產，增加資金的流動性和安全性，進而更有利于吸引更多社會資本參與到公共服務的提供中來。這也將成為政府融資的一個重要方式。

王叢虎：PPP項目資產證券化是一個很好的舉措，如果實施的效果好，必將對拉動民間社會資本的投資熱潮、緩解PPP項目資金投入企業回收資金的壓力、重構PPP項目的治理結構等有著巨大積極作用。當然，應該看到這是一個復雜的問題，必須謹慎行事。

朱俊立：從英美等發達國家的經驗來看，私營企業在獲得PPP項目后，先建立由該私營企業所有的項目公司，然后通過向股東發售股票和借貸債務來對項目的資本成本進行融資。我國民間資本充足，民間資本參與PPP項目積極性不高的主要原因是投資和退出兩個方面都存在較大障礙：從投資來看，缺少適合市政設施、交通設施等基礎設施領域和醫院、養老等公共服務領域成本較低的、期限較長的資金；也缺少通過股權回購、售后回租、資產證券化等多種方式讓民間資本退出的保障機制。

PPP項目資產證券化有利于政府按照PPP項目的本意，引導民間資本來承擔PPP項目的融資責任，而政府不再承擔項目融資責任，不再形成新的債務和財政或有風險。對于PPP項目的資產證券化融資監管，也就應該相應遵守PPP項目合同管理的實質，政府和社會資本合作者享有同等的民商法權利和義務，依照民商法進行監管。

（本欄目責任編輯：王光俊）