城市污水處理PPP項目的案例分析
——以河北省沙河市污水處理PPP項目為例

●王軍奎 劉譜

城市污水處理PPP項目的案例分析
——以河北省沙河市污水處理PPP項目為例

●王軍奎 劉譜

2015年5月河北省沙河市開始首例PPP項目——污水處理PPP項目運作，目前已完成項目調研、推介宣傳、方案論證、磋商談判和合同簽約等工作。筆者在介紹相關經驗做法的基礎上，總結了PPP項目成功運行的幾大要點，以供借鑒。

污水處理PPP模式社會資本

為了盤活政府存量資產，推進政府向社會力量購買服務，實現污水處理市場化運營，改善公共服務質量，減少財政支出壓力，2015年5月河北省沙河市開始首例PPP項目——污水處理PPP項目運作。經過一年多的時間，沙河市污水處理PPP項目已完成項目調研、推介宣傳、方案論證、磋商談判和合同簽約等工作，在下一步成立項目公司后，沙河市污水處理即可實現市場化運營，達到政府、企業、社會多方共贏。

一、沙河市污水處理PPP項目概況

沙河市污水處理PPP項目是一個將污水處理特許經營權打包出讓的項目，具體實施范圍包含沙河市污水處理廠、新環污水處理廠和白塔鎮污水處理廠3家污水處理廠。沙河市將3家污水處理廠的特許經營權以3億元的價格向社會資本方公開出讓，不涉及國有資產轉讓（只移交資產使用清單）。社會資本方通過政府采購取得30年特許經營權，成立獨資項目公司，對污水處理廠實行市場化運營，并按照合同約定污水處理量、出水標準和價格，由沙河市財政向其支付污水處理費，以此回收投資并取得合理回報。項目實施涉及到的現有職工由項目公司全部接收，沙河市保留其事業人員編制。合作期滿后，項目公司將本項目資產（包括新增資產）全部無償移交給沙河市政府。

二、沙河市污水處理PPP項目主要做法

（一）全力謀劃推進

為順利推進該項目，沙河市組織相關部門認真研究了中央、河北省、邢臺市關于PPP模式的政策措施和外地PPP項目成功經驗。2013年，國務院出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，要求各級人民政府要把這項工作列入重要議事日程加強統籌協調，立足當地實際認真制定并逐步完善政府向社會力量購買服務的政策措施和實施辦法。2014年，河北省政府出臺了《關于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見》，要求各級政府要加強組織領導，健全工作機制，根據本地基礎設施和公用事業建設需要，建立PPP項目庫，廣泛宣傳推廣PPP模式的意義，運用PPP模式新建或改造基礎設施和公共服務項目。2015年，邢臺市政府印發了《關于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式實施意見的通知》，進一步明確了PPP范圍、準入條件、實施流程等內容，為各縣市區開展PPP項目運作提供了具體指導。同時，相關部門還通過互聯網和參加業務培訓的方式學習了平頂山市區污水處理PPP項目、池州市污水處理廠網一體PPP項目、赤峰市紅廟子污水處理PPP項目等成功案例，掌握PPP專業政策，理清項目推進思路，提高工作人員操作能力。在此基礎上，沙河市成立了由常務副市長任組長的污水處理PPP項目推進工作領導小組，明確環保部門為項目實施機構，負責實施方案編制、合作社會資本方的采購與選擇、簽訂項目合同、運營監管及合作期滿的移交等工作；明確財政部門為項目協調、監督機構，負責項目的前期論證、項目財務成本、內部收益率、項目運營費、調價公式等相關指標的核算確定。在初步確定項目實施方案后，沙河市立即召開政府常務會議對項目內容、運作方式、交易結構、合同體系和采購方式等實施方案進行專題研究，隨即又提交黨政聯席會進行集體研究，討論通過后，項目正式進入實施階段。在項目實施過程中，污水處理PPP領導小組及時召開專題會議，對涉及項目的重要數據、資格預審條件、評審小組組建和競爭性磋商文件等進行研究討論、分析論證，累計召開各類會議二十余次，并就重要事項印發專題會議紀要6期，有力地推動了項目順利實施。

（二）廣泛推介宣傳

沙河市污水處理PPP項目是沙河市首例PPP項目，且項目合作期限較長，特許經營權出讓金額較大，與資金雄厚、經驗豐富的社會資本方合作，是實現長期穩定合作的必要條件。圍繞這一目標，沙河市對該項目進行了廣泛宣傳，大力推介對接。在前期謀劃階段，精心制作了污水處理項目PPT推介宣傳片，通過沙河市政府網和河北金湡集團對外進行廣泛推介宣傳，招引合作伙伴。2016年4月8日，由主管市領導帶隊赴北京參加了河北省政府和社會資本合作（PPP）論壇暨項目推介會，會上播放了該項目PPT宣傳片，發放項目宣傳冊100余份，與20多家企業進行了現場對接洽談，與3家企業達成了初步合作意向。同時，市領導先后5次帶隊赴北京、天津、唐山等地與北控水務集團、中國中建集團、二十二冶集團、河北建投集團等國字號、央字頭集團公司進行對接，就項目合作內容與合作方式等進行了深入交流，并與多家公司簽訂框架合作協議。為讓社會資本方能夠全面、準確地了解該項目情況，沙河市還多次邀請洽談合作方實地勘察，對進水量、處理量、污水指標等進行多次采集和實驗分析，為雙方順利合作提供真實合理的數據。

（三）科學制定方案

沙河市在謀劃制定污水處理PPP項目方案時，積極發揮第三方專業機構作用，推動PPP項目規范高效運作，通過公開征集、篩選PPP咨詢服務機構，確定具有豐富PPP項目咨詢經驗的石家莊瑞和安惠公司作為項目咨詢服務和招標代理機構。實施方案涉及污水處理量、污水指標、保底水量、處理成本構成等大量數據。為了準確測定數據，沙河市組織財政、環保、水務、規劃城管等部門，聯合咨詢機構，對該PPP項目所有文本數據進行反復測算、研究論證，特別是在確定污水處理水價、保底水量上，在咨詢公司制定相關文件后，又聘請第三方專業機構對數據進行了再測算、再核實確定。沙河市污水處理PPP項目從項目識別階段到完成招標程序涉及10多項文本，且各項文本專業性強，涉及內容多，該項目的成功運作，重點做好了六項工作：一評價、一論證、一方案、一條件、一文件、一合同。“一評價”即物有所值評價，是確認和評估方案的重要方法，用于比較一個項目采用PPP和傳統采購模式的優劣，其評估結果一般作為是否采用PPP和確定風險分擔的依據。沙河市污水處理PPP項目物有所值評價定性得分超過基準分17.6分，建議采用PPP模式。“一論證”即財政承受能力論證，測算政府在PPP項目中的各項財政支出責任，科學評估項目實施對項目全生命周期內年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。經過能力評估，該項目全生命周期內各年度財政支出占沙河市當年一般公共預算支出的比例為0.36%-2.67%，均小于10%，宜采用PPP模式。“一方案”即項目實施方案，是項目概況、運作方式、交易結構、合同體系、監管框架和采購方式等推進實施過程中的重要事項和主要依據。該項目方案內容全面、科學合理、操作性強，市政府常務會議、黨政聯席會議先后進行了研究討論并以市政府名義予以批復實施。“一條件”即資格預審條件，是社會資本方參與報名所具備的基本條件。發布資格預審公告，即表示項目正式進入采購階段。該項目資格預審階段有北控水務、嘉誠環保、中國電建集團、二十二冶集團等11家社會資本方報名參與，按程序審核后，有6家單位通過了資格預審。“一文件”即競爭性磋商文件，是項目磋商過程中涉及評標辦法、合同草案等核心條款的文件，是社會資本編制響應文件的主要依據。該項目發布競爭性磋商公告后，有3家企業提交了響應文件，參加開標磋商，并最終確定了中標候選人排名。“一合同”即正式合同文本，實施機構和社會資本方談判確定后，雙方簽訂正式合同，由代理機構在網上進行公示。

（四）嚴格規范程序

按照程序規范推進是項目實施的基本要求，也是政府和社會資本實現多贏的重要保障。PPP項目有多個重要時間節點要求，其中，執行提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日，從磋商文件發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止不得少于10日，磋商文件的發售期限自開始之日起不得少于5個工作日等。沙河市嚴格按照《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）等文件要求，明確程序，規范推進。在確定采購方式上，按照程序報經邢臺市政府采購管理辦公室同意后，最終確定該項目采用競爭性磋商采購方式。在采購環節上，嚴格按照評審標準和采購流程等規定，發布資格預審和磋商公告，組織資格評審、開標、磋商和談判等活動，嚴格落實各項規定，確保程序合法合規。在項目實施過程中，嚴格實行全過程監督制度，在資格預審、開標、競爭性磋商等重要環節還邀請了監察局、檢察院和審計局等單位進行現場監督，確保每個環節都實現“陽光操作”。

三、沙河市污水處理PPP項目的經驗啟示

沙河市污水處理PPP項目的宣傳推介、謀劃推進、制定方案和規范程序的實施過程，為今后運作PPP項目帶來了一些經驗和啟示。主要體現在以下幾點：

（一）解放思想是項目啟動的前提

對大多數地方來講，PPP項目是一個全新的事物，無論是運作模式還是操作方式，都是以往未曾遇到過的，從謀劃推進到成功實施，都需要不斷解放思想，擺脫以往項目建設單純依靠財政投入的固有觀念，打破以往重建設輕管理、重投入輕經營的思維桎梏。沙河市污水處理PPP項目的實施，使大家深刻認識到，PPP模式有利于政府轉變職能，使政府從過去的公共服務提供者變為監管者，規范污水處理運營；有利于充分發揮市場機制作用，激發民間投資活力；有利于充分發揮政府和社會資本的優勢，改善公共服務質量，以較低的成本為公眾提供高質量的服務減輕財政支付壓力；有利于盤活政府存量資產，拓寬政府融資渠道，通過多方合作，實現互利共贏。

（二）領導重視是項目成功的關鍵

PPP項目專業性強，涉及面廣。領導高度重視，強力推進，才能統一思想、形成合力、提高效率。沙河市污水處理PPP項目從謀劃到實施的每一步，市委、政府領導都做到了親力親為，全力以赴，不僅遠赴外地宣傳推介，考察學習，還多次深入一線進行調查摸底，掌握具體數據指標。可以說，項目的順利推進，得益于市領導的高度重視，全程參與；得益于市領導的思想動員、科學決策。實踐證明，只有領導高度重視，才能有效整合各方力量，辦好對政府、社會、企業都有利的大項目、好項目。

（三）科學方案是項目運作的保障

科學方案是項目運作的重要依據，是宏觀政策、微觀數據全面呈現的載體。沙河市污水處理PPP項目的方案，都遵循“有利實施、注重實際”的原則，從前期謀劃到總體規劃再到遠景目標的制定過程都經過了政策、數據和文本的科學論證，最大限度地保證了項目的順利實施。從中可以得知，PPP項目的科學方案為項目內容框定了政府、社會和企業共贏的范圍，為實施過程提供了邏輯嚴密的步驟，是項目運作的指引。

（四）嚴格程序是項目實施的基礎

嚴格履行程序是推進PPP項目的原則和標準。沙河市污水處理PPP項目的每一環節，都在橫向上體現了合規合理，縱向上進行了逐步推進，需要向社會公布的，都利用網絡等現代化手段進行了公示；需要明確時間節點的，都做到了嚴格執行。每一個步驟都進行了全程監督，保證了程序的公開透明。只有這樣，才能更好地保障政府和社會資本方的各項權益，才能為項目的順利實施提供良好的氛圍。

（五）協調配合是項目推進的助力

PPP項目往往涉及多個部門，難度較大。沙河市污水處理PPP項目在具體操作中，財政部門作為項目牽頭單位，完成了政策指導、成本確認、招標采購等工作；環保部門作為項目的實施機構，完成了項目的基礎數據提供、技術參數確定、人員方案制定等工作；金湡集團完成了項目前期謀劃、宣傳推介、方案起草等工作。各部門分工負責，相互配合，及時溝通交流信息，形成了強大的工作合力，推進了PPP項目的成功實施。

（作者單位：河北省沙河市財政局）

[1]王盈盈，杜鵬.楊家溪污水處理廠PPP項目的成功經驗[J].中國投資，2015，（10）.

[2]張苗苗.污水處理項目PPP融資模式研究[J].時代金融，2015，（32）.