全面推進行業系統內部控制建設
——基于國家部委案例經驗

●滕雙杰 唐大鵬

全面推進行業系統內部控制建設
——基于國家部委案例經驗

●滕雙杰 唐大鵬

當前，在財政部全面推進行政事業單位內部控制建設和評價工作的政策要求下，不少國家部委先后將內部控制建設和評價工作提上重要議程。實踐中，各部門作為內控建設的設計者、組織者，部門所屬單位作為內控建設的實踐者、推進者，紛紛采取了多項切實有效且各具特色的行動措施。通過對部分單位內部控制體系建設和評價的技術支撐和跟蹤指導，我們發現，行政事業單位內控建設還存在一些體制機制等問題或者障礙，需要國家、各部委和各單位積極應對、順勢而為。本文針對國家部委推進行業系統內部控制建設的情況進行了初步梳理，結合對最高人民法院、工信部、教育部等部委內控實踐，提出對未來工作思路的改進路徑，以期對其他部委和單位推進工作提供思路和借鑒。

國家部委行業系統內部控制建設案例

一、實踐總結：國家部委案例分析

為深入貫徹落實黨的十八屆四中全會關于“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位，實行分事行權、分級授權和分崗設權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”的精神，財政部先后制定發布的三個制度文件①，進一步明確了各單位建設和評價內部控制的重點內容。可以看出，在依法治國背景下，內部控制重要性被提升到新的高度，成為加強權力運行制約和監督、預防腐敗舞弊、實現國家治理的重要手段。

（一）樹立標桿，分類推進

在這樣的背景下，國家部委紛紛響應財政部要求，推進各行業系統內部控制體系，工信部和教育部更是積極組織在行業系統范圍內開展了內部控制基礎性評價及建設工作。應當說，行業系統內部控制作為“點——預算單位”、“線——行業系統”、“面——各級政府”、“體——國家治理體系”中的重要內容，起到穿針引線的關鍵作用。如，工信部按照試點先行、分類推進的整體部署，自2015年年底，先后組織開展了行政類、事業類、高校類等三類單位的內部控制建設試點工作，建設中積極引入外部專業技術力量②，指導輸出了《內部控制風險評估報告》、《內部控制管理建議書》、《內部控制制度流程手冊》等多項建設成果。結合試點經驗及成效，通過總結提煉，制定發布《工業和信息化部內部控制建設指引（管局版）》、《工業和信息化部內部控制建設指引（事業單位版）》、《工業和信息化部內部控制建設指引（高校版）》，為全面推進行業內部控制建設工作打下堅實基礎。如，教育部根據下屬單位的不同特點，分別發布了部屬行政單位、部屬事業單位和部屬高等院校等內部控制指南，對各單位進行分類指導，并明確建設目錄中的各個經濟業務。根據不同行政事業單位的行業特點和業務屬性，分類指導和推進具有非常大的現實意義。

（二）健全機構，提供保障

強有力的組織領導是推動內部控制建設的重要前提。從相關部委內控建設情況看，凡是推進順利、成效顯著的，共同點是單位“一把手”是內控整體建設的“總指揮”，直接領導和指導了本行業的內控體系建設工作。如，工信部成立內部控制建設領導小組，負責內控建設工作的統籌指導，部長、部黨組書記苗圩同志為組長，相關司局為領導小組成員。同時，設立了內控建設管理辦公室，負責內控建設各項日常工作。另外，教育部開展內部控制分類建設中，其直屬高校北京語言大學崔希亮校長親自主持召開內部控制啟動大會，聽取東北財經大學中國內部控制研究中心專家團隊的建設步驟和方法，傾力打造教育部直屬高校內控工作的優秀案例。因此，主要領導擔任內控領導小組成員既體現了高度重視，也將內部控制作為廉政風險防控和巡視抓手，強化內控建設的決心和信心。

（三）加強宣傳，指引方向

內部控制建設的內外環境對于結果的重要程度不言而喻，積極營造重視內控、推進內控的環境是內部控制建設工作的重要條件。內控建設從一個個嶄新的概念具體到一項項細化措施，從被動地完成內控建設任務，到主動參與并積極推進內控，這個轉變需要廣泛宣傳。為確保行業單位內控建設步調協調、方向一致，工信部按照財政部要求及工作實際，先后制定發布多個指導性文件，如《關于做好內部控制建設有關工作的通知》、《關于全面推進內部控制體系建設的通知》、《關于開展內部控制基礎性評價指標工作的通知》，對推動內控建設作出了周密部署安排，覆蓋了全部部屬單位。另外，借助“財經大講堂”、財務培訓班、審計工作會等機會，不斷強化內控宣傳，凝聚內控思想意識，發揮內控建設合力。如，最高人民法院在2016年12月召開了內部控制啟動大會和專題培訓會，沈德詠副院長對內控工作高度重視，要求全員干部把內部控制建設作為一項政治工作和巡視整改的重要措施，實現黨風廉政風險防控和業務財務一體化的管理目標。教育部對于部屬事業單位和高校等單位進行分類指導，下發經濟活動內部控制指南相關文件，開展專題培訓會進行宣傳。

（四）過程跟蹤，狠抓落實

各單位內部控制建設的全過程都需要國家部委主管單位的持續跟蹤和監督指導。在北京語言大學內部控制啟動大會上，教育部財務司領導親自蒞臨指導，肯定了其在內部控制評價和建設過程中的工作部署，并聽取了內部控制外部支撐機構的工作開展的步驟和方法，提出了科學規劃、強化落實、全程監督的建議。工信部也積極組織對內控建設的監督指導，為確保建設成效，指定專人負責過程跟蹤，并全程參與重要節點建設跟蹤；積極推進建立溝通機制，形成主管單位、建設單位、支撐單位三者信息互通及工作互動格局；借助外腦，研討困難問題，確保工作取得實實在在成效。在全面推進建設的過程中，為確保全面覆蓋，通過實地調研、重點督導、專項座談等方式，組織召開了分片區、分單位的座談會和推進會，及時跟進了解內控建設現狀，并以此進行現場交流、實地指教和經驗推廣，為下一步制定有針對性的監督指導方案提供了實踐支撐。

（五）借助外力，專業支撐

行政事業單位內部控制的目標包括合規合法、資產安全、財務報告、社會服務效率和腐敗治理，這就要求單位應在國家法律法規和行業標準、政府預算和政府會計改革、公共產品和服務提供水平和廉潔從政要求的基礎上，建立單位內控制度體系。在這個過程中，高校等社會智庫發揮著非常積極的作用，如中國內部控制研究中心（簡稱內控中心）③。正是借助內控中心的專業支撐，發揮“外來和尚好念經”的優勢，很多國家部委實現借力推進內部控制建設。教育部直屬高校北京語言大學經過反復比較和技術論證，與內控中心達成一致并簽訂協議，共同打造教育部部屬高校內部控制建設的示范工程。工信部在內控建設過程中，自始至終得到了財政部會計司的大力支持和悉心指導，先后邀請相關負責同志進行政策講解和調研指導；在業務層面，不僅是試點單位體系建設還是基礎性評價工作，都得到了內控中心的專業支持和有力支撐。

（六）廉政同步，制度約束

全面推進內部控制建設是落實中央巡視整改任務和廉政風險防控的需要。教育部針對中央第八巡視組的反饋專項巡視情況，嚴格控制針對各級各類學校的項目評審、教育評估、人才評價和檢查事項，能取消的取消、能合并的合并、能多部門聯合的就不要一個個重復檢查。加強對各單位“一把手”的監督，完善“三重一大”決策制度和領導班子議事制度。扎緊扎牢制度的籠子，加強對考試招生、科研項目、政府采購、教材出版、學校基建、校辦產業等重點領域和關鍵崗位的治理和監管，防止權力濫用。工信部針對巡視中發現的問題，提出了“即知即改、立行立改、全面整改”的整改要求，從內部控制制度約束角度強化廉政風險防控，將“全面推進內部控制體系建設”列入了整改任務臺賬；組織開展《基于內部控制的廉政風險防控》課題研究，進一步豐富了內部控制建設成果，以工信部黨組名義發布了《關于加強內部控制建設推動廉政風險防控的通知》，從七個方面提出了建立健全科學有效制約和監督體系的思路和措施。

二、存在問題：全面分析內控不足

目前來看，行業系統內部控制建設主要存在客觀條件制約、內部動力不足、制度建設尚未深入和系統落地保障有待強化等問題。

（一）方向性：有待明確

在對內部控制建設重要性認識方面，目前部分單位的認識程度仍有待加強，單位領導對內控建設重視支持程度存在差異，導致各單位實際建設進展不一、深淺各異。部分單位未能充分認識到內控建設的長期性和定期性，未根據建設步驟科學設計長效機制，業務銜接節點所存在風險未能得到有效解決。如，未能有效結合單位實際情況及缺陷風險存在情況，依據內控原理進行優化設計問題。如，行業特色業務的總結和制度流程梳理有待細化到崗位，尚未形成可執行的操作規程。如，尚未形成內部控制的定期評估和更新機制，未能結合黨和國家的政策更新和實際業務變化進行動態優化的機制。

（二）協同性：尚未聯動

內控建設中，有些單位在思想認識、組織實施及業務體系等還存在不協調、不同步的問題，內控體系建設尚未形成上下聯動、內外同心的良好格局。如，有的單位聯席工作機制有待完善，部門之間的聯動機制有待加強，部分單位內控成效沒有顯現，部分人員內控工作存在疑慮。如，有的單位仍認為內部控制是財務部門的事情，尚沒有上升到權力運行和全業務運行控制的認識高度，業務部門實際參與的主動性、積極性有待進一步提高。如，有些單位雖然具備了內控建設的基礎條件，有管理制度、有業務流程、有行為規范、有信息系統，但還沒有完全用內控建設的理念將現有資源串連起來。

（三）持續性：認識不足

第一，人員編制問題。內部建設要求實現“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化、表單信息化和信息系統化”，其中將制度流程細化到每個崗位并明確相應職責是內部控制建設的核心內容，但是許多直屬單位在開展內部控制建設過程中普遍反映因缺少足夠人員編制，很難在實現不相容崗位相分離情況下，真正落實每個崗位職責，影響了內控建設實效性；第二，建設經費問題。部分單位也反映，因之前未及時安排內部控制建設項目經費以及自身機動經費不足，不能為內部控制建設工作的開展提供足夠的經費支撐；第三，財務獨立問題。由于歷史遺留因素，重業務輕財務的管理觀念依然還在一部分國家部委中存在，財務部門和業務部門沒有實現分離，既要管錢又管花錢的問題亟待解決，財務部門變成一個業務經辦部門也就失去對業務的監督功能。

（四）專業性：缺乏儲備

由于行政事業單位內部控制與企業內部控制之間特點迥異，其公共資金屬性和內部管理的外生性要求內部控制系統要整合國家外部法律法規。目前，單位普遍對預算、收支、采購、合同、基建、資產等基本業務之間內在運行邏輯認識不深入，且人才儲備相對來說比較薄弱，依靠單位自身推進工作難度大外部支撐問題。較多單位因所處地區以及內控專業人才缺少因素，普遍存在未能找到符合要求的內控項目支撐單位，自身建設力量不足，財務部門沒有設立內控專崗，甚至有些單位還沒有設置獨立的財務部門，影響了內控建設進程。

（五）系統性：參差不齊

信息技術手段是確保內部控制實施落地的重要保障。現階段各單位在內部控制信息化平臺建設方面普遍存在業務覆蓋范圍不全、各業務模塊系統串聯程度不高這一問題。如，有些信息系統基礎較為薄弱，尤其是規模較小單位，僅僅設置公文傳輸、財務報銷等基本辦公系統。規模較大的單位，目前系統涉及到了預算管理、收支報銷、資產管理及合同系統，但各個系統獨立運行、相互銜接，系統之間數據沒有互聯互通實現共享。還有一些單位，有內控信息化系統建設的設想，也認識到系統建設的重要性，但信息化系統落地經費壓力大。這些現實問題，不利于減少自由裁量權的使用，不利于以機控防范人控風險的降低，從根本上直接影響到內部控制建設的落地實施。

三、應對思路：積極探索推進路徑

針對上述問題，行業系統內部控制建設應當從打造建設環境、強化領導和培訓、科學規劃內控制度體系、健全內控信息系統等方面來完善。

（一）明確方向，權責分明

應在內控建設方向上更加明確，界定相關權力和責任。從管理體制機制、績效評價、預算資金支持等方面做好功課，將內部控制作為管理水平提升的重要抓手，制定科學開展計劃，提供必要資金安排，不能在制度建設和權力制衡方面忽略資金支持。在健全組織機構上，要積極爭取用好用足“三定方案”修訂調整契機，積極爭取增加內控建設專職崗位，為構建長效機制奠定人才基礎。同時，應提高各單位領導對內控建設的重視程度。《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》提出“單位負責人應對內部控制建立和實施有效性承擔責任”，內控建設是“一把手”工程，除了要加強單位責任人自身認識水平外，內控建設牽頭部門應充分做好思想動員工作，及時梳理總結經驗，鞏固擴大建設成效。

（二）強化協同，科學規劃

隨著財政體制改革逐步深入，法律法規體系更趨完備，內部控制與預算改革、政府會計改革、管理會計推進等工作息息相關，要做好對內控建設工作的統籌規劃指導。如，教育部開展了一系列規章制度的培訓，提高高校基建管理人員廉政風險防控能力。逐校開展項目審批、報建、變更、工程招投標、合同簽訂、基建財務、工程概算、基建審計、竣工決算、固定資產交付等基建管理規范情況的實地檢查，將檢查結果作為開展中央預算內投資安排、項目管理的重要依據。工信部為推進內控建設工作，將內控體系建設作為2016年全年全司重點，并列入KPI進行全面考核，同時，部署安排預算管理、資產管理、全面成本管理、會計基礎規范、審計監督等工程任務時，以內控工作為牽引，融入內控思路、加入內控元素，確保了各項任務的順利推進。

（三）持續優化，動態更新

開展內控建設應制定科學的實施方案，應注意以下兩個方面：一是堅持以問題為導向。著重識別在財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共工程建設等領域存在的各項風險，從系統性、科學性出發，圍繞存在的突出問題，緊密結合實際，有效運用預算控制、不相容崗位相分離、歸口控制、審批控制、資產控制、單據控制、標準控制等手段，制定有針對性的解決措施。二是突出行業特色業務。在構建完善的經濟業務內控規范基礎上，進一步拓展內控約束范圍至全面權力運行和全業務過程。結合單位實際，在財政部規定六大基本業務板塊基礎上，建立“6+X”內控架構體系。如，工信部在高校單位，將X拓展到了招生、教務等業務；在事業單位，拓展到國有資本、科研管理等業務；在行政單位拓展到碼號資源管理、電信市場管理等業務。

（四）借力發揮，人才培養

正是由于內部控制建設的專業性，將外部支撐機構引入單位內控建設工作，借力發揮成為工作的重要方法。東北財經大學中國內部控制研究中心先后協助多個部委，如工信部、教育部、最高人民法院、文化部、水利部、國家質檢總局、人社部、交通部、商務部、中國宋慶齡基金會、中央編辦、國務院機關事務管理局等開展了內控建設專項支撐工作。在與建設單位合作過程中，內控中心想單位所想，吸收建設單位人員加入，有意識為建設單位培養人才。專業機構的持續支持和全過程的專業指導，為不少單位鍛煉出來一批懂政策、通管理、熟內控、精業務的內控人才，這為持續、深入推進內控建設事業儲備了寶貴的人力資源。

（五）系統整合，統一部署

各單位開展內控建設應充分認識到信息系統建設的重要性，2017年行政事業單位內部控制的運行評價勢必將重點轉移到制度建立后的系統運行方面，強化制度有效落地和實施效率。一方面，要不斷擴大信息技術在單位內部管理方面的應用，逐步構建全面覆蓋預算、收支、采購、合同、基建、資產等業務的內部控制信息系統；另一方面，加強各業務模塊信息平臺的系統性建設，確保各業務模板之間有序銜接，契合單位內部運行機理并有效嵌入內部控制原理及方法，確保內部控制信息系統運行科學、安全和高效。

四、未來展望：黨風廉政建設抓手

內部控制建設是加強單位內部管理、規范內部權力運行、有效預防腐敗舞弊的重要機制，尤其是在黨的十八屆六中全會高度提倡從嚴治黨、切實抓好預防腐敗舞弊問題工作的精神背景下，內部控制更是成為當前落實黨風廉政建設的有力抓手，因此各單位應充分認清現階段內控建設存在的各類問題，制定有效解決方案，有序推動內部控制建設工作不斷向縱深推進。從各國家部委等主管部門角度來講，也應切實做好行業系統內部控制的監督指導工作，并為各單位開展內控建設過程中遇到問題提供必要支持與幫助，從而在系統范圍內將內控建設工作深入落實下去，并真正發揮應有作用。

（本文系2016年度國家自然科學基金青年基金項目“差異模式下社保基金市場化投資研究：風險測度方法與風險控制機制”<項目批準號71602022>、2015年教育部人文社會科學研究青年基金項目“社保基金財務償付能力指標體系構建與應用”<項目批準號15YJC790095>、2015年中國博士后科學基金項目“社保基金財務償付能力評價體系與財政風險控制”<項目批準號2015M 581037>資助項目）

（作者單位：工業和信息化部財務司、中國財政科學研究院博士后流動站/東北財經大學會計學院/中國內部控制研究中心）

注釋

①《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）、《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）和《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會〔2016〕11號）。

②與東北財經大學中國內部控制研究中心簽署內部控制試點協議。

③由財政部中國會計學會和東北財經大學共同設立，從事行政事業單位內部控制研究的專業機構。

[1]劉永澤，唐大鵬.關于行政事業單位內部控制的幾個問題[J].會計研究，2013，（01）.

[2]田祥宇,王鵬,唐大鵬.我國行政事業單位內部控制制度特征研究[J].會計研究，2013，（09）.

[3]唐大鵬,吉津海,支博.行政事業單位內部控制評價:模式選擇與指標構建[J].會計研究，2015，（01）.

[4]唐大鵬,李鑫瑤,劉永澤,高嵩.國家審計推動完善行政事業單位內部控制的路徑[J].審計研究，2015，（02）.

[5]唐大鵬.公共部門內部控制的國際借鑒與制度創新[J].財政研究，2014，（05）.

[6]唐大鵬，李怡，王璐璐，周智朗.公共經濟視角下的政府職能轉型與內部控制體系構建[J].宏觀經濟研究，2015，（12）.

[7]唐大鵬，李鑫瑤，王晨陽.行政事業單位內部控制要素創新分類方式應用實踐[J].財務與會計，2016，（01）.

[8]唐大鵬，常語萱，王璐璐.供給側改革下政府與社會資本合作(PPP)內部控制制度創新[J].財政科學，2016，（07）.