貫徹執行新《預算法》規范部門預算管理
——以福建省漳州市為例

●王曉嵐

貫徹執行新《預算法》規范部門預算管理
——以福建省漳州市為例

●王曉嵐

貫徹好、執行好新《預算法》，是財政部門與各部門、單位共同的職責。本文闡述了新形勢對部門預算管理提出的新任務新要求，分析了目前部門預算管理滯后現狀及問題表現，以及今后財政監督檢查的重點，提出了行政事業單位在規范部門預算管理方面的積極建議。

新《預算法》部門預算管理監督檢查

預算管理是財政管理的核心內容，加強部門預算管理是財政部門與各部門、各單位共同的職責。部門單位不僅要發揮預算管理監督的主體作用，還要與財政部門互相協同配合，促進部門預算管理規范化，共同提高財政管理科學化、精細化水平。2015年1月1日新《預算法》施行，對加強部門預算管理提出了更規范、更具體的要求。各部門、各單位應積極適應新《預算法》要求，推進依法理財，規范部門預算管理，逐步做到預算編制科學、預算內容完整、預算執行規范、預算監督有效。

一、新形勢對部門預算管理提出的新任務新要求

黨的十八大提出了“四個全面”戰略，貫徹執行新《預算法》，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，全面推進依法理財，是貫徹實施依法治國戰略的重要內容，是對部門預算管理提出的新任務。加強部門預算管理，是財政管理的核心內容，是貫徹執行新《預算法》的必然要求，是貫徹中央八項規定精神的客觀要求，是強化財政監管的內在要求。

（一）加強部門預算管理是貫徹執行新《預算法》的必然要求

部門預算管理，是行政事業單位貫徹執行《預算法》等財政法律法規的核心內容，它貫穿于預算編制、預算執行、預算評價三階段，融入了內部控制、資產管理、財務監督等方面的主要內容。新《預算法》對部門預算管理提出明確要求，主要有兩個方面：一是明確部門主體責任。新《預算法》第五十三條明確指出：各部門、各單位是本部門、本單位的預算管理主體，并對執行結果負責。二是強化預算剛性約束。新《預算法》第十三條要求，要加強對預算支出的管理和監督。預算經人大審議批準后，就具有法律效力，應強化其剛性約束作用，任何部門和單位不得隨意調整預算、改變資金用途。堅決禁止財政資金無預算、無效益、無項目的支出現象發生。

（二）加強部門預算管理是貫徹中央八項規定精神的客觀要求

2012年12月中央八項規定頒布，中央八項規定中厲行節約、反對奢侈浪費的要求，必須在部門預算管理中得到貫徹。一是“三公”經費零增長。加強部門預算管理應嚴格控制各項一般性支出，嚴控“三公”經費，嚴禁公款購買煙酒和禮品，嚴守“三公”經費零增長。二是全面公開部門預決算及“三公”經費預決算。2015年福建省漳州市首次對部門預決算及“三公”經費預決算公開情況進行了檢查，重點檢查及時性、完整性、詳細程度、公開形式四方面，部門預決算方面檢查發現的主要問題：第一，公開不夠及時。預決算在批準（批復）后20日內向社會公開的單位占比不足50%。第二，公開內容不夠完整。特別是“三公”經費預決算增減變化原因及相關說明事項等細化程度較低。第三，公開形式不合規。部分單位沒有按要求在同級政府或財政、部門門戶網站上設立預決算公開專欄，造成查閱公開資料不方便或無法查找。今后對此方面的檢查力度將會加大，除了及時性、完整性、詳細程度、公開形式四方面，還將增加準確性的檢查。這些應引起部門領導的高度重視。三是禁止違規支付“三公”經費。如：采用虛假發票報支、私設“小金庫”，違規發放津補貼、挪用擠占專項資金支付“三公經費”從而轉嫁“三公經費”等。2016年，該市財政部門強化國庫直接支付、全面推行使用公務卡結算，降低現金使用率，防止虛假發票。每年財政部門組織的檢查都將“三公經費”作為必查項目，同時配合市紀委、市監察局開展落實中央八項規定精神等專項檢查，及時糾正違規行為。

（三）加強部門預算管理是強化財政監管的內在要求

隨著經濟社會發展步伐的不斷加快，財政收支規模不斷擴大，對預算的編制、執行和績效考核都提出了更高的要求。推進財政管理科學化、精細化，必須緊緊抓住部門預算管理這個“龍頭”。一是以“三率”考核作為預算管理的重點。“三率”是指預算準確率、預算執行率、結轉結余率。2015年漳州市財政預算執行中存在的主要問題是：預算的準確率和執行率有待提高。市本級預算準確率為77.49%，達到不低于70%的目標；而預算執行率為79.67%，低于80%的基本要求。省政府對市政府、省財政廳對市財政局同步進行“三率”考評通報，市財政部門對“三率”考評差的少數單位按要求提交績效扣分。二是以“三項機制”促進度、強約束。當前加強部門預算管理，強化財政監督，應建立三項機制促進預算執行進度：即預算準確率、執行率、結轉結余率通報考評機制，結余指標年末自動清理機制，預算編制、預算執行與盤活存量相結合機制。三是加強財政資金績效評價。新《預算法》第五十七條要求：各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。2016年該市財政部門推進預算績效管理，繼續擴大市級績效目標管理覆蓋范圍。四是切實加強財政監督。根據新《預算法》第八十八條、第九十條有關規定，對新《預算法》貫徹執行將是財政監督檢查的重點。該市財政部門將通過會計信息質量檢查、部門預算執行情況檢查、專項資金檢查、國庫支付動態監督等形式，不斷加強部門預算管理的再監督。

二、部門預算管理滯后現狀及問題表現

（一）行政事業單位部門預算管理滯后現狀

1、預算編制不完善，預算執行不規范。預算編制較隨意，項目細化不足，預算內容不全面。在預算執行中約束力不強，預算執行不力。比如專項資金沒有做到專款專用，而是用于彌補基本支出不足；項目資金混用、挪用；尚無標準分析評價部門項目資金的使用效果等。

2、財務管理職能弱化。行政事業單位的財務管理職能較弱，“重資金、輕管理”，對經費僅事后核算，忽視了事前預測和事中控制，有的甚至事后沒有及時核算，財務監管缺失。經費緊缺與存量資金較大并存，這是資金使用效率低下的表現。如有的單位一方面年中要求不斷追加預算，一方面年終結轉結余資金不斷增大，造成資金的閑置和浪費。

3、內部控制制度缺失。單位內部控制制度建設缺失，或內部控制制度不規范、不合理、執行效果較差。一是存在資金安全隱患。部分不相容崗位未適當分離、職責不明；二是審批程序不合理。大多單位報銷費用是“先審批后審核”的程序，有的不盡合理的事項領導已先審批，財務的審核只是走形式。

（二）問題表現

財政部門在財政監督檢查中發現預算單位在執行《預算法》等財經法規存在的問題主要是：收入未及時上繳財政；“三公經費”等支出控制不嚴格；違規使用票據（發票要素不齊全、辦公用品發票未附清單、支付省外考察費使用旅游業發票、接受捐贈使用社會團體發票等）；資產核算不實（漏計、少計資產，賬實不符等）；項目結余資金長期掛賬；違規劃撥工會經費；專項資金管理不到位。下面列舉一些具體表現：

1、非稅收入未實行“收支兩條線”。2015年檢查中發現：漳州市某單位截止2014年底收取育林費、房租費、占用費等非稅收入787129.95元未及時上繳財政專戶。漳州市某中心“應繳財政專戶款”余款38962.8元未及時上繳財政專戶。

分析單位違規的主要原因：一是對收入管理政策不清楚，二是思想不重視。根據《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜〔2004〕53號）及閩財綜〔2004〕67號文件規定：非稅收入預算管理實行“收支兩條線”，非稅收入應及時足額上繳國庫或財政專戶。財政部門已責成被查單位將違規資金上繳財政。

2、違規撥付及使用專項資金。專項資金管理存在的問題較突出，不少部門編制部門發展性項目支出預算、專項工作支出預算、社會事業發展專項資金支出預算不規范、不細化；專項資金撥付不及時、財務核算不規范；個別部門擅自將市本級資金進行二次分配，下撥到縣（市、區）有關單位；擠占專項資金列支基本支出，甚至用專項經費違規發放津貼補貼、加班費。

2015年檢查中發現，漳州市某單位違規使用專項資金共計447404.03元，其中：支付公務接待費74415元，支付臨時人員勞務費319889.03元，支付慰問掛鉤村貧困戶補助款計6000元，支付行政服務中心工作服計14800元，支付春節慰問重點項目建設單位慰問金計18000元，支付球賽租車費3900元，支付駐村補貼計14300元。

違規的主要原因：一是專項資金預算編制不嚴謹、制度不統一、標準范圍不統一；二是意識不強，隨意擴大開支范圍；三是專項資金核算不到位，資金被挪用，形成腐敗、浪費等不正之風。

專項資金是具有特定用途的資金，應當按照批準的項目和用途使用，專款專用、單獨核算。新《預算法》第六十三條，行政、事業單位財務規則均對專項資金的使用作了規定，財政部門已將違規使用專項資金調整有關會計賬目，歸還原資金使用渠道。

3、違規發放津貼補貼。2015年檢查中發現，漳州市某單位報支值班用餐、加班用餐計27968.4元。根據《漳州市人事局漳州市財政局關于規范市直機關公務員津貼補貼實施工作有關問題的意見》（漳人綜〔2007〕238號）“在規范實施后，取消各部門各單位所有自行發放的津貼、補貼和福利性項目，包括過節費、考勤獎、加班費等”的規定，責成單位整改。

4、違反結余結轉資金管理規定。2015年市直三個單位違反《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發〔2014〕70號）第三款第四項“2012年及以前年度項目結轉資金，應當作為結余資金管理，由同級政府收回統籌使用”規定。其中市直三個單位結余資金分別為15339萬元、2147.26萬元、1484.77萬元，都未按規定和市財政局要求在2015年3月底前上繳市級財政。已責成全額繳入國庫，上級有關部門根據《福建省機關效能建設工作條例》有關規定對三個單位予以追責。

違規的主要原因是對結轉、結余資金清理不重視。今后單位應加快結轉、結余資金的使用，注重財政資金使用效益的發揮。《漳州市人民政府辦公室關于進一步加快預算執行進度和盤活財政存量資金的通知》（漳政辦發〔2015〕72號），明確各預算單位是本單位加快預算執行進度、盤活財政存量資金的責任主體，對本單位規范有效執行預算、提高財政資金使用效益和清理盤活財政存量資金工作開展實施情況負責。同時，強化責任追究，預算單位要自覺定期清理本單位結轉結余資金，主動上繳應上繳財政的資金，財政部門負責做好指導、跟蹤和監督工作。預算單位、財政部門未按規定落實盤活財政存量資金工作的，依照有關規定對相關負責人及責任人員實施問責。

三、今后財政監督檢查的重點

（一）財政監督檢查重點

1、嚴格執行新《預算法》實施檢查。一是檢查部門預決算公開情況、“三公”經費預決算公開情況。重點針對公開的及時性、完整性、真實性。二是檢查部門預算執行情況。重點檢查各項支出是否真實，有無虛假、擴大開支范圍和擅自提高支出標準；“三公”經費、會議費、培訓費開支情況；專項經費執行情況，是否按規定用途使用，有無擠占、挪用專項違規彌補基本支出情況；結余結轉的資金是否按照要求加強管理；年終決算報表是否真實、準確、內容完整，做到賬表相符。

2、貫徹中央八項規定精神的檢查。重點檢查部門單位“三公經費”支出、違規發放津補貼、挪用擠占專項資金支付“三公經費”、采用虛假發票報支、私設“小金庫”等問題。

3、專項資金檢查。嚴禁將專項資金用于“三公”經費支出。嚴肅查處用專項資金違規發放補貼，冒領、套取專項資金行為。

4、國庫支付動態監督延伸檢查。通過網上核查單位是否改變資金使用用途；有無違規進行二次資金分配，將本級專項資金自行撥給下屬單位及縣（市、區）使用等；是否擅自改變支付方式，將應直接支付的支出改為授權支付支出。

（二）加大對違法違規行為的查處力度

根據新《預算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《行政單位財務規則》、《事業單位財務規則》以及中央八項規定精神，根據紀委和上級財政部門要求，今后，將會對以下幾個重點違法違規問題加大查處力度。

一是未依照規定，編制部門預算、決算以及批復預算、決算的，將按照新《預算法》第九十二條的規定查處。

二是對改變預算支出用途的，將按照新《預算法》第九十三條的規定查處。

三是對違反規定擴大開支范圍、提高開支標準的，將按照新《預算法》第九十五條的規定查處。

四是虛報騙取預算資金。將按新《預算法》規定，責令改正，追回騙取、使用的資金，對單位給予警告或者通報批評；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。同時要按照《福建省財政資金管理信用記錄系統實施辦法》（閩財監〔2014〕64號)要求，記入信用記錄，在信用記錄保存期3年內，不再安排各類專項資金和轉報申請財政專項資金。

五是違規發放津貼補貼。將按監察部、人社部、財政部、審計署《違規發放津貼補貼行為處分規定》（部令第31號）和漳州市政府有關規定處理，并提交效能扣分。

六是違規截留應上繳項目結余資金。將按國務院、省政府有關規定作出收繳財政處理，同時還要對相關人員作追責處理，并提交效能扣分。

四、行政事業單位部門預算管理應抓好四方面

通過對以上違反財經法規案例的剖析，結合今后財政監督檢查的重點，行政事業單位規范部門預算管理應做好以下四方面工作。

（一）加強財經法規學習，增強財經法規意識

加強學習的目的，在于增強意識、規范依法理財、依法用財行為。一是遵守財經法規的自覺意識。財經法規量多面廣，與行政事業單位密切相關的有《預算法》、《會計法》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》、《行政單位財務規則》、《事業單位財務規則》等，這些法規和規章不僅財務人員要深入學習，領導干部也要與時俱進，主動了解熟悉財政體制改革的一系列政策、法規和制度，樹立財經紀律無小事的意識，只有這樣，才能從源頭上避免由于對政策法規不熟悉、不了解而違規等問題的發生。二是適應新形勢的常態意識。新《預算法》的出臺，當前黨風廉政建設面臨的新常態，以及建設法治財政的新要求，使今后貫徹中央八項規定精神的檢查、財政監督檢查頻率更高、力度更大、呈現常態化。財政部門應主動適應這種新常態，立足于規范部門預算管理，把“依法理財、依法用財”落實到平時工作中。三是增強違反財經法規的責任意識。違反部門預算適用的法律法規有《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》、《中華人民共和國會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《行政單位財務規則》、《事業單位會計準則》，以及中央八項規定精神的有關規定。這些法律法規都明確了違反行為應承擔的法律責任、紀律責任和行政責任。

（二）強化預算管理，規范收支行為

預算是資金管理的源頭，只有科學編制預算，才能有效規范收支。一是科學編制及規范執行部門預算。單位的全部財務收支事項均納入部門預算的實施范圍，要按批準的預算執行，執行中要按進度支出，不準隨意變更預算項目、超預算支出。因特殊情況需調整預算或追加支出的應當按照規定的程序報批。執行好預算準確率（不低于70%）、預算執行率（不低于80%）、結余結轉率（不高于5%）的要求。二是按規定公開預決算。預決算應在批準（批復）后20日內向社會公開，并按要求對“三公”經費預決算等重要事項作說明。三是加強財政專項資金的管理。制定專項資金管理辦法和實施細則。四是加強資產和資金管理。加強會計核算，強化日常監管，防止資產流失；規范會計工作行為，提高財務管理水平，確保資金的安全。五是規范國庫集中支付。其一，在申報用款計劃時做到摘要明確、資金用途明確；其二，不允許將市級專項工作經費撥到縣（市、區）；其三，加強項目資金管理，提高直接支付比例。

（三）防控財務廉政風險，建立科學合理的內部控制制度

今后行政事業單位應按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）要求，加強內部控制制度建設。一是明確職責、分崗設權。應按不相容職責相分離的原則設財務管理相關崗位、明確職責，建立科學、合理的內部牽制制度。二是強化控制、合規運作。實現指標流、資金流、業務流的流程統一，有效制衡，建立完善的內部稽核制度。三是健全制度、強化內審。完善單位各項管理制度，加強資金資產內部監督。包括收入的完整性，各項支出的合規性和效益性，資產和財務管理的安全性，內部財務管理制度規范性，以及重大經濟事項制度和執行情況的有效性。

（四）健全協作管理監督機制，提高部門預算管理水平

貫徹好、執行好新《預算法》，是財政部門與各部門共同的職責。加強財政資金管理，提高資金使用的安全和效益也需要職能部門發揮各自的監管主體作用，與財政部門協同配合，共同促進部門預算管理規范化，共同提高財政管理科學化、精細化水平。2016年，漳州市財政局根據該市監察局關于加強財政監管的建議函，針對一些單位特別是基層單位普遍存在的預算管理、財務管理不規范問題，開展了幾項工作：一是出臺《關于進一步加強單位財務監督管理若干意見》，切實加強財政監管，規范單位財務行為；二是全面推行使用公務卡，嚴格控制使用現金結算；三是完善國庫集中支付，加大直接支付比例，提高資金使用效益。

（作者單位：福建省漳州市財政局）

[1]劉彥博.中國部門預算改革研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2010.

[2]孫克競.政府部門預算支出績效管理改革框架分析[J].產經評論，2011，（02）.

（本欄目責任編輯：范紅玉）