績效預算編制評審案例解析
——以D地區河道整治項目為例

●上海立豐管理咨詢有限公司

績效預算編制評審案例解析
——以D地區河道整治項目為例

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績效預算編制作為全過程預算績效管理的重要組成部分，在要求預算主管部門（單位）在編報績效目標的基礎上，以改善管理、優化資源配置、提高公共服務水平為目標，根據年度工作計劃與預算編制的需要開展預算編制工作。上海立豐稅務師事務所有限公司受D地區財政專項資金評審中心的委托，根據《D地區預算績效管理實施辦法》等相關文件精神，對D地區河道整治項目績效預算編制進行評審，指出預算編制過程中存在的問題，并針對問題提出相應建議。

績效預算編制績效目標河道整治預算評審

績效預算編制是全過程預算績效管理的重要組成部分。預算主管部門（單位）要在編報績效目標的基礎上，以改善管理、優化資源配置、提高公共服務水平為目標，根據年度工作計劃與預算編制的需要，按照財政部門的要求開展項目績效預算編制工作。根據《D地區預算績效管理實施辦法》等相關文件精神，上海立豐稅務師事務所有限公司受D地區財政專項資金評審中心的委托，對D地區河道整治項目績效預算編制進行評審，本文嘗試結合實際案例對財政支出項目績效預算的編制過程進行探索。

一、項目實施背景簡介

D地區現有河道12365條段，總長7476km，現有河湖面積147.99平方km，水面率為10.49%，規劃骨干河道整治率約40%。全區河道水質綜合評價類別為Ⅳ類—劣Ⅴ類，受引排水、降雨、咸潮入侵等因素影響，水質狀況不穩定，且汛期好于非汛期。骨干河道水質已消除黑臭，但距離水功能區標準尚有差距。根據D地區環境監測站對39個國家級及市級考核斷面連續監測的2016年平均數據分析，現狀水質類別為劣V類斷面占比56.4%，V類斷面占比28.2%，Ⅳ類斷面占比15.4%，影響河道水質評價等級的主要指標是氨氮和磷。

2016年9月，D地區開展了黑臭河道調查排摸工作，結合市環保熱線反饋信息，各鎮共上報包括環境臟亂差、水質不達標、群眾舉報多等原因的劣Ⅴ類水體210條段。另外，結合各鎮39個斷面周邊河道污染源調查排摸出的劣Ⅴ類水體，經過梳理和匯總，最終確認劣Ⅴ類水體511條段。經水質監測分析確認，除2條河道已納入住建部2016年建成區黑臭水體整治任務外，2017年需完成納入D地區政府考核任務的重污染河道68條段；其余441條劣Ⅴ類水體，逐年安排計劃，在2020年，實現消除環境臟亂差，水質達標的工作目標。

在此背景下，D地區河道管理事務中心根據D地區2017-2019年黑臭及重污染河道整治工程的行動計劃安排，申報了河道整治項目，2017年D地區補貼預算金額3083萬元。項目主要涉及24個鎮相關的黑臭河道及劣V類水體治理，主要包括河道的底泥疏浚、綠化工程、水生態修復、部分護岸結構、部分污水就地處理等工程。2017年度，全面啟動并完成列入市政府考核的68條重污染河道整治任務，以及39個斷面中a斷面、b斷面、c斷面、d斷面4個斷面周邊的河道治理工作，確保水質達標，完成209條區考核任務的重污染河道。本項目2017-2019年計劃新增資金安排為13742萬元，其中D地區補貼資金10336萬，鎮配套資金3406萬，2017年D地區補貼資金預算安排3083萬元。

預算資金來源主要為市、區財力補貼及鎮配套資金。市區財力投入補貼標準為：除D24鎮涉及的4個項目外（D24鎮4個項目已單獨經過審批），涉及村莊改造的鎮和鎮域，參照《D地區村莊改造差別扶持政策》執行；不涉及村莊改造的鎮和鎮域，參照《D地區村莊改造差別扶持政策》的最低標準即區出資80%、鎮出資20%執行。該項扶持政策標準是結合各鎮的經濟發展水平來制定的，包括農田水利專項、中小河道和生態河道整治、中小河道輪疏等項目均參照此標準執行。

項目預期到2017年底完成68條納入市考核任務的重污染河道治理；完成4個考核斷面周邊河道；完成209條區考核任務的重污染河道；水質至少達到V類水標準。實現全區河道基本消除黑臭，水質有效提升，顯著改善人居環境，明顯提高公眾滿意度，為到2020年基本消除喪失使用功能的水體打好基礎。該項目具體績效目標梳理為：工程計劃完成率100%；工程質量達標率100%；工程完成及時率100%；人居環境顯著改善；河道設施養護防汛能力有效提高；水生態環境顯著改善；長效管理機制健全；公眾滿意度大于90%；管理者滿意度大于90%。

二、績效預算編制評審設計實施內容

（一）評審內容設計

評審對象為本案例項目，包括財政預算區補貼資金3083萬元的明細以及項目具體實施內容。評審組主要針對項目預算編制的合理性、績效目標的明確性、項目計劃的可行性、項目管理方面的有效性和規范性進行評審。

預算編制依據的充分性、合理性審核主要審核預算編制依據的充分性、編制的精細化程度以及編制的合理性。

績效目標評審主要評估和審查項目的立項依據是否充分，是否符合D地區的有關政策法規，是否符合公共財政資金保障的范圍和支持的方向。項目的目標是否明確，包括項目預期的產出目標、經濟效益和社會效益目標、影響力目標等的明確性、合理性。

項目計劃評審主要評估和審查項目計劃是否可行、是否科學，項目資金預算方面，包括預算支出內容、額度和標準設定的經濟合理性等，項目申報是否符合規定條件和規定程序，還包括項目實施對完成工作任務或促進事業發展的意義與作用，充分的前期研究和論證過程，詳實的項目申報資料等。

項目管理方面的有效性和規范性評審項目管理是否有效，包括項目單位管理能力與實施條件、明確的職責分工、明確的業務制度和業務管理等。財務管理是否規范，包括項目單位和實施單位嚴謹有效的財務管理辦法和內控制度等。

（二）評審的方式和方法

通過對D地區河道整治項目的基本情況調查，評審組決定采用定性分析與定量分析相結合、統計分析與文獻資料分析相結合的方式進行分析和評審。

通過和D地區河道管理事務中心相關負責人員和相關工作人員進行座談的方式開展調查，調查本案例內容?；陧椖繂挝惶峁┑淖栽u材料，收集包括項目實施背景、預算資金編制和申報、項目實施計劃等資料，了解項目資金管理、項目管理的具體做法，聽取他們對項目績效評價體系設立的意見和建議；收集項目相關資料等。并通過現場調查的形式，調查項目相關受益單位對該項目的具體看法。調研項目歷年實施的資料，以及國家相關政策等文獻資料。運用數理統計的方法對專業調查、社會調查、文獻調查等獲得的數據資料進行分類整理、匯總、加工和分析研究。撰寫前評審報告，聽取各方面的意見后，進行專家評審，進一步修改完善評審報告。具體流程如圖1。

圖1 D地區區級項目預算績效指標流程圖

表1 2017年D地區區級項目預算績效指標表

（三）評審結果

根據某市D地區河道管理事務中心按照D地區財政局的要求編制的《D地區區級項目績效預算編制報告》，項目預算績效指標設定情況詳見表1。

該項目的績效指標從項目的產出數量、質量、時效這三個維度設置了項目的產出目標，基本反映了項目實施的內容和要完成的主要活動。從社會公眾滿意度角度設置了項目的效果目標，在一定程度上反映了項目的效果。但是，項目單位沒有從項目的產出、項目效益、項目效果等方面分別設置，績效指標設置不夠全面。

評審組根據D地區預算績效管理實施辦法及D地區財政對預算管理的要求，結合項目的具體特點，針對項目單位原來設置的績效目標存在的不足之處進行調整和完善，詳見表2。

表2 2017年D地區區級項目調整后預算績效指標表

經過調整，從項目產出類指標來看，數量指標增加了4個考核斷面周邊河道內容，指標增加了項目底泥疏浚、綠化工程、水生態修復、部分護岸結構、部分污水就地處理等工程一次驗收合格；從項目效益類指標來看，增加了人居環境改善狀況、河道設施養護防汛能力指標反映社會效益，增加了水生態環境改善狀況指標反映生態效益；從項目效果類指標來看，增加了長效管理機制健全指標反映項目的后續管理情況，增加了管理者滿意度指標。

評審組在分析D地區河道管理事務中心自評情況及了解、核實、調查等工作基礎上，按D地區評審中心要求從項目目標、項目計劃、項目管理三個方面共七個問題進行歸納，并根據調研所取得的項目資料對項目預算績效依據進行了補充完善，并且量化評分，評分情況詳見表3。

表3 2017年D地區區級項目預算評分統計表

（四）存在問題及建議

基于現場核對核查以及對若干關鍵績效環節的訪談調研和資料整理，評審組認為，河道整治項目符合《水污染防治行動計劃》（國發〔2015〕17號）規劃要求，符合《市水務局關于加快推進本市建成區黑臭水體治理工作的通知》、《關于加快推進D地區水環境治理工作的通知》等文件精神，符合《中華人民共和國預算法》法規規定。在項目具體執行上，涉及活動的有關經費使用，申報主體單位認真參照財政局有關預算項目的申報、執行等規定進行操作，建立了財務管理、項目管理、內部控制管理控制制度。因此，該項目立項依據充分、實施必要性充分，總體方案基本可行，實施內容明細情況基本清楚、合理、規范，項目申請資金將按規定全部用于河道整治項目工作，符合合法、合規及合理性要求。但也存在項目部分績效指標設置不夠全面，尚未提交充分的可行性研究材料、項目預算構成不夠細化、項目計劃完成時間節點不夠細化等問題。

項目經評審得分84分，績效預算評審等級為“良”；項目單位2017年申請的項目區補貼資金3083萬元，計劃于2017年支出完畢。建議D地區財政予以支持，并同時要求項目單位完成相關可行性研究等前期工作后，進一步細化該項目的預算單價與數量依據，及時完善相關審批手續后撥付；并建議對該項目資金使用情況予以過程跟蹤和事后評價。主要存在的問題體現為：

1、該項目原設置的指標體系不夠全面、合理。項目產出類指標中的數量指標、質量指標內容不夠全面；項目效益類目標沒有設置，不能反映出項目實施后的社會效益、生態效益等；項目效果類指標設置不夠全面，不能從不同角度、不同層次反映項目實施后的效果。

2、預算編制不夠細化。該項目涉及的具體子項目尚未按照實際需求開展編制項目工程可行性研究報告（含初設）、技術方案審批、概算等工作，預算不夠精細，沒有細化到單價和數量。

3、實施計劃不夠具體。該項目實施計劃沒有明確的時間節點進程安排，不夠明確、具體。

針對以上問題，評審組提出的解決措施為：

1、完善績效目標設置，全面體現項目效果。針對該項目產出、效益、效果目標類指標設置不夠全面合理的問題，建議項目單位按照《D地區預算績效管理實施辦法》的規定，規范填報項目績效目標申報表。完善產出、效益、效果類目標等的設置，具體可參考經評審后調整的績效目標和指標。

2、加快后續工作開展，提高預算精細化程度。針對該項目因時間緊迫尚未開展相關工作的問題，建議項目單位盡快落實項目實施的系列前期工作，進行可行性研究分析、初設方案的編制和審批、概算的報批等手續，進一步細化預算，得出預算單價和數量的準確數據和依據。

3、細化項目實施計劃，有效保障項目實施。針對該項目具體實施計劃不夠明確細化的問題，建議項目單位完善項目實施計劃，將各子項目涉及到需完成的各項階段性、程序性工作等列出一個具體到月、日的計劃安排表，并落實相關責任人，制定相關考核計劃，過程中根據工作計劃進行推進和監控，保障項目按時間節點要求順利實施完成。

三、本次績效預算編制評審的優勢與不足

（一）本案例的優勢

其一，D地區項目前評價經過項目單位自評價、第三方機構評審、專家復審三個步驟進行，完成的評審報告反映問題符合實際，改進措施可操作性強，評審結論客觀公正，對項目實施及管理決策具有較高的參考價值，對同類型項目的預算編制也具有一定的借鑒意義。

其二，D地區專家評審專業性強，邀請行業專家和財政部門對項目理論可行性和實施可操作性均進行評審，同時邀請績效評價專家就項目績效目標和預算績效的內容進行復審，使項目內容及報告均得到完善。并邀請人大代表參加復審會，從多角度對項目進行考量。

其三，D地區項目預算績效評審形成較完整的評分體系，即按照三個方面七個問題進行針對性評審，并量化評分，規范性強；評審維度完善，評審內容覆蓋面廣，對項目考察全面深入，能體現項目特點，有助于對項目的綜合情況作出判定。

（二）本案例的不足之處

其一，評審組收集資料的來源，主要依據項目單位自評材料，以項目單位提供的資料為基礎，輔以部分現場調研與實地走訪所得信息。對于原始數據的收集不夠嚴謹，對數據準確性有所影響。

其二，項目預算評審雖然形成評分體系，但在實際操作中，具體到每個問題的評分時，評分依據顯得不夠明確；缺乏評分細則，扣分隨意性較大，造成分數浮動，評分結果容易產生偏差，評分方法的科學性、合理性和嚴謹性有待進一步完善。如果對問題進行細化，設置具體細則，分配得分值權重，并配合工作底稿打分，評分依據會更為科學合理。例如將項目目標方面“項目依據是否充分”問題分解為“立項充分性”和“立項相關性”兩個評審標準，充分性設置細則：符合國家、市、區的相關規劃、政策法規與工作任務，與部門職責的關聯度高，符合政府項目的公益性，且有相關文件依據，得5分；相關性設置細則：有市級或區級針對本項目的文件規定、會議紀要、轉發或批復的文件等，且有明確依據的，得5分，然后制作工作底稿對每一個評分細則進行打分。

其三，限于項目資料收集和評審時間的影響，本案例未進行成本效益分析，包括資源使用情況、成本費用的有效性、成本效益和風險等級、成果的評估等。

[1]郝路.我國地方政府績效預算的編制和評價研究[D].武漢：武漢大學，2013.

[2]劉國永等.預算績效管理實踐指導[M].鎮江：江蘇大學出版社，2009.

（本欄目責任編輯：范紅玉）

本欄目由上海聞政管理咨詢有限公司合辦