論事業(yè)單位人事爭議的法律救濟

摘 要：隨著事業(yè)單位改革不斷推進，事業(yè)單位人事管理立法現狀相對落后于事業(yè)單位發(fā)展現實需要。一方面，在事業(yè)單位去行政化過程中，國家對事業(yè)單位人事管理規(guī)定多處留白，導致事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議時常常無法可依；另一方面，現有的法律救濟又存在諸多限制，導致事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議時往往告訴無門。因此，事業(yè)單位人事爭議有何法可依，訴諸何門，如何完善法律救濟，建立解決路徑，有待深入探討。

關鍵詞：事業(yè)單位；人事爭議；法律救濟

隨著事業(yè)單位改革不斷推進，事業(yè)單位人事管理立法現狀相對落后于事業(yè)單位發(fā)展現實需要。在“加快轉變政府人才管理職能，保障和落實用人主體自主權”[1]的人才發(fā)展體制機制改革背景下，事業(yè)單位工作人員反而面臨各種窘境。一方面，在事業(yè)單位去行政化過程中，國家對事業(yè)單位人事管理規(guī)定多處留白，導致事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議時常常無法可依；另一方面，現有的法律救濟又存在諸多限制，導致事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議時往往告訴無門。因此，事業(yè)單位人事爭議有何法可依，訴諸何門，如何完善法律救濟，建立解決路徑，有待深入探討。

一、人事爭議處理法律依據

目前人事爭議處理可以直接適用的法律依據主要包括一部行政法規(guī)，兩個司法解釋，四個部門規(guī)章。一部行政法規(guī)是指2014年國務院頒布的《事業(yè)單位人事管理條例》；兩部司法解釋是指2003年最高人民法院頒布的《關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議若干問題規(guī)定》和2004年最高人民法院《關于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》（以下簡稱03年、04年司法解釋）；四個部門規(guī)章是指中共中央組織部、人事部和總政治部2007年印發(fā)、2011年修訂的《人事爭議處理規(guī)定》，人力資源社會保障部2008年出臺的《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》、2010年出臺的《勞動人事爭議組織規(guī)則》以及中共中央組織部、人力資源社會保障部2014年出臺的《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》。

另外，根據《事業(yè)單位人事管理條例》第37、38條，《勞動合同法》第96條、《勞動爭議調解仲裁法》第52條規(guī)定，在特定條件下，人事爭議還可以間接適用《勞動法》、《勞動合同法》、《勞動爭議調解仲裁法》等勞動法律規(guī)定，最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（一）至（四）。

二、人事爭議處理方式

目前人事爭議處理可以訴諸三種方式，即申訴、仲裁和訴訟，分別由行政管理部門、勞動人事爭議仲裁委員會和法院管轄。以上三種方式的受案范圍各不相同，存在交叉的同時，卻又尚未涵蓋所有的人事爭議事項范圍，一方面，導致各管轄部門互相推諉，人事爭議得不到及時解決；另一方面，導致很多人事爭議得不到應有的救濟。

（一）仲裁和申訴的受案范圍

1.從爭議主體來看仲裁和申訴的受案范圍

根據《事業(yè)單位人事管理條例》第37、38條規(guī)定，事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議時，依照《勞動爭議調解仲裁法》等有關規(guī)定處理，但對涉及本人的考核結果、處分決定等不服的，可以按照國家有關規(guī)定申請復核、提出申訴。

《勞動爭議調解仲裁法》第52條、《勞動合同法》第96條規(guī)定，事業(yè)單位實行聘用制的工作人員與本單位發(fā)生勞動爭議的，依照上述法律執(zhí)行；法律、行政法規(guī)或者國務院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

通過對比以上條款可以分析得出：第一，申訴的主體范圍大于仲裁。并不是所有事業(yè)單位人事爭議都可以仲裁，僅事業(yè)單位實行聘用制的工作人員與本單位發(fā)生勞動爭議的，可以申請人事仲裁；而申訴的主體沒有特定條件的限制，只要是事業(yè)單位工作人員都可以。第二，雖然兜底條款中排除了例外情況，但目前來看，法律、行政法規(guī)或者國務院針對事業(yè)單位人事爭議并沒有更多的其他規(guī)定。

2.從爭議內容來看仲裁和申訴的受案范圍

根據《勞動爭議調解仲裁法》第2條規(guī)定勞動爭議受案范圍主要包括因以下原因而發(fā)生的爭議：確認勞動關系；訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同；除名、辭退和辭職、離職；工作時間、休息休假、社會保險、福利、培訓以及勞動保護；勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經濟補償或者賠償金等。《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》第11條規(guī)定，申訴受理范圍主要包括對以下處理不服的情形：處分；清退違規(guī)進人；撤銷獎勵；考核定為基本合格或者不合格；未按國家規(guī)定確定或者扣減工資福利待遇等。

通過對比以上條款可以發(fā)現，申訴的受理范圍過于狹窄：第一，申訴的受理范圍小于仲裁，對工作時間、休息休假、社會保險、福利、培訓以及勞動保護發(fā)生的爭議，不在申訴的受理范圍。第二，申訴的受理范圍存在空白，包括職級晉升問題，職稱評選問題等，當然這些問題也牽扯到同工同酬，未按國家規(guī)定確定工資福利待遇，但究其根本并沒有直接的法律規(guī)定。筆者認為，為了更好的監(jiān)督管理，更好的發(fā)揮人力資源效能，申訴的受理范圍應當擴大，涵蓋仲裁以外的人事管理各項工作。因為人事管理各項工作都可能引發(fā)人事爭議，只有妥善解決人事爭議，各類人事爭議都能得到救濟，平復工作人員不滿情緒，才能更好的開展事業(yè)單位各項工作，促進事業(yè)單位事業(yè)發(fā)展。

另外，在仲裁實務中，存在依據在編和不在編進行判斷是否立案的做法，筆者認為這是沒有法律依據的。首先，沒有任何一個文件，將編制作為判斷是否屬于仲裁受案范圍的規(guī)定，其次，我國目前尚未實現事業(yè)單位實名制管理，部分事業(yè)單位存在混編、超編的情況，勞動者是否屬于編制內沒有一個明確的說法。

（二）仲裁和訴訟的受案范圍

根據03年司法解釋，人事爭議訴訟受案范圍僅限于3種情形，即事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議。從司法實踐來看，對受案范圍掌握比較嚴格，只要不是因辭職、辭退、履行聘用合同而產生的爭議一律不管。[2]

由此可見，人事爭議訴訟的受案范圍明顯小于仲裁。這里存在兩個問題：其一，如果事業(yè)單位工作人員手里沒有聘用合同，發(fā)生人事爭議是否就無法提起訴訟；其二，由于聘用合同沒有約定或約定不明而發(fā)生的人事爭議，是否屬于履行聘用合同所發(fā)生的爭議。司法實踐中，以上第一種情形，目前法院肯定是以不屬于法院受案范圍為由不予審理的；第二種情形，法院一般還是會以不屬于法院受案范圍為由而不予審理。

三、人事爭議與勞動爭議的管轄

人事爭議與勞動爭議的界定關鍵在于事業(yè)單位工作人員與事業(yè)單位之間是聘用合同關系還是勞動合同關系。但在實踐中，目前很大一部分事業(yè)單位工作人員，由于歷史原因，并沒有簽訂聘用合同，或者簽訂的協議很難區(qū)分是聘用合同還是勞動合同，那么勞動者可以自己選擇案由來啟動人事仲裁或者勞動仲裁，但如果勞動者沒有簽訂任何合同的話，則可能發(fā)生不予受理的情況。

在仲裁實務中，存在某些人事爭議當事人被告知人事爭議不屬于勞動仲裁委管轄，而不予受理。這種現象在2010年人事爭議仲裁委員會和勞動爭議仲裁委員會合并以后就不應該再出現了。2010年人力資源和社會保障部頒布了《勞動人事爭議仲裁組織規(guī)則》，明確提出“勞動人事爭議仲裁委員會由人民政府依法設立，專門處理勞動、人事爭議案件”，即原有的人事爭議仲裁委員會和勞動爭議仲裁委員會合并為一個勞動人事爭議仲裁委員會，無論是勞動爭議還是人事爭議仲裁均由同一個仲裁委員會受理。

四、人事爭議法律救濟缺失及解決路徑

相對于勞動爭議，人事爭議相關立法尚不健全，事業(yè)單位工作人員可訴求的法律救濟無論是從范圍上還是力度上都無法和公務員及其他經濟組織勞動者相比擬。例如未簽訂聘用合同的事業(yè)單位工作人員多數情況下無法提起仲裁或者訴訟；而《勞動合同法》明確規(guī)定，用人單位自用工之日起超過一個月不滿一年未與勞動者訂立書面勞動合同的，應當向勞動者每月支付二倍的工資；超過一年未訂立勞動合同的，視為訂立無固定期限勞動合同。因此，勞動爭議無論是否訂立勞動合同，勞動仲裁都會受理。

綜上所述，對于人事爭議法律救濟缺失的現狀，筆者建議從以下四個方面著手建立人事爭議解決路徑：

第一，建立健全相關人事管理法律法規(guī)。首先，《事業(yè)單位人事管理條例》作為行政法規(guī)是現有事業(yè)單位人事立法中最高效力的法律文件，更高效力的法律有待完善；其次，《條例》在規(guī)定條款上，綱領性、原則性較強，在事業(yè)單位管理實務操作中，需要盡快出臺配套的部門規(guī)章或地方性法規(guī)進行規(guī)范；再次，很多原有的人事管理部門規(guī)章，與《事業(yè)單位人事管理條例》有部分相矛盾、相脫節(jié)的情況，有待修訂完善。

第二，在現有勞動爭議立法相對健全的條件下，擴大勞動爭議法律法規(guī)在人事爭議處理上的適用范圍。根據《事業(yè)單位人事管理條例》第37、38條立法本意，事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議的，依照《勞動爭議調解仲裁法》等有關規(guī)定處理，并沒有《勞動合同法》、《勞動人事仲裁法》中關于是否實行聘用制的限制。

第三，加快推進事業(yè)單位聘用制的實施。從事業(yè)單位改革進程來看，聘用制改革勢在必行，嚴格貫徹落實聘用制是事業(yè)單位管理科學化、現代化、法治化的重要舉措之一。事業(yè)單位全員簽訂聘用合同，一方面盤活了事業(yè)單位人力資源，淡化了事業(yè)單位行政化色彩；另一方面也加強了對事業(yè)單位工作人員個人權益的法律保障。

第四，對于單純涉及事業(yè)單位內部管理的問題，司法不宜過多干涉，但需要建立程序上的監(jiān)督。例如內部獎勵、考核、職稱、職級等問題。但目前對于事業(yè)單位內部管理的合法性缺乏法律程序上的監(jiān)督。目前，公務員管理上有公務員法，下有從錄用、任職定級到職務任免升降等國家層面法律法規(guī)的明確規(guī)定。其他經濟組織制度合法性有《勞動合同法》強有力的保障，用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定。而事業(yè)單位目前面臨的尷尬局面是，一方面，國家層面為了為事業(yè)單位留有自主權，對事業(yè)單位人員任職定級、職級晉升、考核獎勵等問題都沒有明確規(guī)定，另一方面，事業(yè)單位自定的規(guī)章制度或者重大事項是否合法合理，是否侵害職工切身利益沒有法律程序上的監(jiān)督。筆者認為，既然事業(yè)單位改革趨勢是實現全員聘用制，事業(yè)單位與職工在平等協商的基礎上簽訂聘用合同，那么事業(yè)單位自定規(guī)章制度也應當參照《勞動合同法》有關規(guī)定建立相應的民主保障程序和法律監(jiān)督程序。

參考文獻：

[1]中共中央印發(fā)《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》

[2]李彥宏，《人事爭議怎么算，怎么判》，《中國衛(wèi)生人才》，2014（7）

作者簡介：

于猗瀾（1981.7～），女，中國政法大學法學院碩士研究生畢業(yè)。