建立檢察機關提起行政公益訴訟制度的現實需要和制度構建

摘 要：“檢察機關提起行政公益訴訟”的制度改革旨在進一步發揮檢察機關的法律監督職能，是黨中央強化公共利益保護的重要舉措。檢察機關要把握機遇，深刻理解制度改革的內涵，積極適應發展需要，貫徹執行《決定》提出的新要求，力求構建完善的行政公益訴訟體系。

關鍵詞：檢察機關；行政公益訴訟；現實需要；制度構建

2014年10月，在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。目前，各地檢察機關紛紛進行試水實踐。貴州省金沙縣人民檢察院訴環保局“怠于處罰逾期不繳納排污費的企業”案等案件備受社會關注，具有直接的指導、借鑒意義。文章就其中的行政公益訴訟進行探討。

一、建立檢察機關提起行政公益訴訟制度的現實需要

1.檢察機關提起行政公益訴訟能充分發揮司法效益

誠如楊立新教授所言：“在國家利益或社會公共利益受到損害的時候，檢察機關有責任，也有能力向人民法院提起訴訟?！盵1]檢察機關作為法定的法律監督機關在訴訟能力上具有天然的優勢，表現在檢察機關作為公訴機關擁有國家支持的財力和物力，專業策略豐富，在訴訟選擇上能充分平衡公益性和訴訟的必要性、謹慎性；擁有優秀的偵查辦案能力和打擊與預防犯罪能力

2.檢察機關提起行政公益訴訟能發揮預防性功能

由檢察機關提起行政公益訴訟可以有效發揮事前預防性功能，對行政機關產生威懾性的作用，形成外在的監督力，促使行政機關在法律框架內運行行政權。同時，通過訴訟的過程，發揮事后預防性功能，促使違法行政機關透析違法成本，行為選擇更注意成本，更合法合理。同時，彌補行政管理及文本規范的漏洞，從而最大程度地發揮公益訴訟的潛在價值，重塑行政管理秩序。

3.檢察機關提起行政公益訴訟能保障訴訟公正

行政機關的強勢地位往往是社會個體對行政公益訴訟望而卻步的直接原因，能訴不敢訴；或訴訟成本高昂，導致敢訴而不能訴。只有作為法律監督機關的檢察機關發揮與行政權相抗衡的司法能力。訴訟能力上，檢察機關無論是調查、固定證據還是參與庭審抗辯都能對行政機關形成有效制約。訴訟手段上，法庭調查、辯論因為檢察機關的參與更具對抗性，不容易因為力量懸殊而出現一邊倒的情形，因為舉證、質證、辨證激烈，法律事實更能接近案件真實，法庭審理因為法律監督機關的參與將更公正公平。

二、檢察機關提起行政公益訴訟制度的制度構建

1.行政公益訴訟的訴權主體

行政公益訴訟的訴權主體包括被違法行政行為侵害的社會個體和檢察機關。檢察機關提起的行政公益訴訟可以定義為：由人民檢察院提起的，直接以保護國家利益、公共利益為訴的目的的行政訴訟。當群眾發現違法行政行為造成公益損害事實，同樣可以申請檢察機關提起行政公益訴訟。其中的“公共利益”是一個與私人利益相對應的概念，其內涵為具有社會共享性，具體包括：第一，社會性，是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，共享性，既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。[2]

2.行政公益訴訟的受案范圍

行政公益訴訟主要針對行政行為針對公共利益處置的合法性、合理性和合目的性提起。具體來說，檢察機關主要針對以下情況提起行政公益訴訟：一是對行政實體行為的監督，包括行政不作為、行政亂作為、行政執法行為滯后等；二是對行政執法程序的監督，包括對執法瑕疵、執法不規范的司法判斷等；三是對違法的抽象行政行為的監督；四是對行政行為法律適用的監督，檢察機關可做個別審查。[3]

目前，針對侵犯公共利益的違法行政行為和不作為，各地檢察院試點提起行政公益訴訟的四類重點監督案件包括對國有資產流失等損害國家利益的案件；環境污染、資源破壞的公害案件；破壞公平競爭的壟斷案件；違法行政導致的土地資源浪費案件。

3.檢察機關如何發揮其參與公益訴訟的功能

目前，全國各地檢察機關探索通過刑事附帶民事訴訟、直接起訴、支持起訴、督促起訴、督促政府履行職責、檢察建議等方式提起公益訴訟。同時應注意到，檢察機關肩負起訴權和法律監督權，應通過部門的合理分工，實現權利對接和分離，準確把握角色定位，有效促進公益訴訟目標的實現。

4.行政公益訴訟啟動的“前置程序”

從訴訟經濟效益的角度出發，檢察機關在提起行政公益訴訟前應設置前置程序如檢察建議、支持起訴等，給予行政機關以自我糾正的合理期限，督促行政機關積極整改，不直接進行處置，維護好公共利益。當行政機關怠于整改、補救措施不當，檢察建議無法發揮作用或檢察機關對其答復有異議時，檢察機關才引入訴訟程序，實現監督權向起訴權的轉換，發揮司法最后的威懾作用。

5.行政公益訴訟賠償金的使用

檢察機關提起行政公益訴訟后，追償的賠償資金可以通過設置公益金的方式，用于環境的修復、污染的治理、被害人的賠償、國有資產虧空的填補等。

三、結語

檢察機關提起行政公益訴訟的制度完善是是一項系統工程，涉及面廣，不能一蹴而就。應該注意到，理論上和實踐操作中尚有大量疑問需厘清，如“檢察機關在履行職責中”發現的損害公共利益的行為如何界定？如果檢察機關作為原告提起的行政公益訴訟敗訴，二審按照什么程序進行？檢察機關是否可以不提起上訴而直接進入審判監督程序？檢察機關在行政公益訴訟中如何處理其與瀆職罪中職務犯罪偵查權、起訴權的關系？檢察機關的現有機構設置與資源是否能夠滿足進行行政公益訴訟的目標？

2015年7月2日，經全國人大常委會授權，最高人民檢察院對外發布了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，標志著公益訴訟掀開了新的篇章。然而，檢察機關提起行政公益訴訟涉及的法律問題復雜而繁瑣，需要國家層面從各省的探索實踐中總結經驗，統籌謀劃、穩妥推進立法完善。

參考文獻：

[1]崔?；?《公益訴訟研究》.《北方工業大學》，2010年.

[2]張慶東.《公共利益：現代公共管理的本質問題》.《云南行政學院學報》，2001年第4期.

[3]如農夫山泉水案，農夫山泉因為其“一分錢公益”得到群眾的肯定，而其采用有害物質砷、硒、鎘等指標寬松于國家自來水標準的浙江地方標準生產不合格產品，導致公眾飲水存在健康隱患、企業信用破產、公共利益受損。至此，浙江省人民檢察院向省高級人民法院提起訴訟，要求當地政府將不合法的規章予以廢除或進行修改。

作者簡介：

李燕萍，晉江市人民檢察院科員。