法治視野下的城鎮社區治理路徑探討

摘 要：推進基層治理法治化是為改革、發展、穩定保駕護航的必由之路。當前，寧化縣翠江鎮積極探索社區治理方式方法，取得了初步的成效，但仍存在著社區法律法規不健全、政府作用不到位、社會協同不足、人為因素等問題，因此必須從加強社區法律法規建設、提高干部法治思維、準確定位政府角色、調動社會組織參與性和積極性，探索出社區治理法治化的路徑。

關鍵詞：社區治理；法治；寧化

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總體目標，并且強調工作重點在基層。社區作為社會的細胞，社區治理及其法治化對社會治理現代化、全面推進依法治國起著基礎性的重要作用。因此，探索出一條法治化社區治理的路徑至關重要。

一、社區治理從理論到實踐

（一）社區治理及其依法治理的概念

所謂的社區治理是指政府、社區組織、居民及轄區單位、盈利組織、非盈利組織等基于市場原則、公共利益和社會認同，協調合作，有效供給社區公共物品，滿足社區需求，優化社區秩序的過程和機制。社區治理法治化則是指城市社區內，各利益相關主體依照法律法規和行政規章，通過各種途徑和形式，共同參與社區政治、經濟、文化和社會事務的管理，使社區建設和發展逐步走向規范化、制度化和法治化。

（二）國內外社區治理的現狀

1.國外狀況

社區治理的概念最早起源于西方，西方發達國家和地區經過了多年的探索，總結出了許多先進的治理范例以及有效的治理模式，如新加坡的政府主導型治理模式、日本的混合型治理模式以及美國的社區自治型治理模式等等。如今，西方發達國家和地區的社區治理已基本達到“社區善治”的水平，推動了社會發展和管理的進步。

2.目前我國的社區治理狀況

（1）大型城市社區治理情況。我國城市社區建設全面推廣始于20世紀90年代中后期，由民政部在全國范圍內選擇了26個城市作為“全國社區建設試驗區”，如北京，上海，武漢等大型城市。這些試驗區大膽探索、創新，形成了許多好的做法，積累了不少成功經驗，形成了上海模式、沈陽模式、青島模式、江漢模式等有一定代表性和影響力的社區治理模式，為其他城市社區治理提供了借鑒。

（2）中小城市社區治理情況。2000年以來，社區治理由大型城市向中小城市延伸，中小城市及縣級以下城鎮社區治理開始起步。有了大型城市社區治理的經驗為借鑒，大部分中小城市（城鎮）積極探索實踐社區治理，逐步確立了社區治理模式及建立起社區治理隊伍，逐步形成社區治理體系，社區治理能力也有了一定提高。但由于社區治理普遍起步較晚且觀念落后、基礎設施薄弱等原因，與國外及國內各大城市的社區治理能力水平都存在極大差距。

（3）福建省寧化縣翠江鎮社區治理的做法與經驗。寧化縣翠江鎮轄4村8個社區，總人口4.5萬人，常住人口78131人。近幾年，翠江鎮積極探索以網格化管理為主要方式的社會治理方式，形成“小網格，大服務”的格局。主要做法：一是合理劃分網格，實現管理服務全覆蓋。在社區原有的行政區劃的框架下，按照“任務相當、管理方便、界定清晰、責任明確”原則，結合社區人口分布，考慮居民住宅、商業網點、社區公用設施等情況，以300—500戶為標準將全鎮8個社區劃分為51個網格。二是整合各界力量，打造社區治理隊伍。按照一個單元網格一支服務管理工作團隊的原則，全面構建“3+X”模式。“3”即網格長、協管員、督導員。“X”指網格可以根據具體需求配置相應的社會參與員。目前，參與到社區網格化治理的人員包括有志愿者、退休干部職工黨員和其他社會各界人士，實現了社會資源大整合，大動員。三是強化宣傳營造濃厚氛圍。各社區黨支部、居委會都在所屬社區的公共活動場所、宣傳欄、各個樓棟張貼宣傳材料，宣傳社區治理重要意義及本社區網格化治理工作進展情況，有力提高了居民對社區治理工作認知度、認同感；在各個樓棟單元、小區公布各網格管理的責任人手機號碼等信息，并向每個住戶發放網格管理責任人聯系服務卡片，促進社區治理網格化管理向科學化規范化精細化人性化方向發展。

二、目前我國社區治理中存在問題分析

（一）社區治理法律法規尚不健全

1.有關社區治理的法律法規不健全，表現為立法滯后

我國目前現有的社區治理的法律法規依據，主要包括《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國城市居民委員會組織法》、國務院《關于加強和改進社區服務工作的意見》，《全國和諧社區建設示范單位指導標準（試行）》、民政部《關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》等，一些地方也根據中央立法和相關文件精神，制定了符合本地區實際的相關法規、規章和政策性文件，許多城市社區自治組織也通過協商制定了反映居民共識的自治章程、自治公約等鄉規民約。從現有的社區治理法律體系看，依賴國家強制力保障實施的“硬法”較少，相關部門制定的規范性文件、實施辦法以及自治組織創設的民間法等“軟法”較多。并且，一些法律制定的時間較早，部分內容已不能適應社會發展的需要，如《中華人民共和國城市居民委員會組織法》是1989年頒布的，距今20多年，其中一些規定要求已經不能適應目前社區治理等工作的需要。（2）法律法規在實際工作中落實不到位。如《中華人民共和國憲法》第111條明確“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，但在實踐中，社區居民委員會工作及其社區治理存在較為濃厚的“行政色彩”，各級政府及其街道辦事實上成了他們的行政上級，社區已然成為政府機關或其派出機構的下級組織，嚴重阻礙了社區自治化水平提高。

2.政府作用發揮尚不到位

城市社區治理法治化進程中的一個不容忽視的問題是政府權力邊界不清，政府在社區治理中的“越位”、“缺位”現象嚴重。具體表現為：一是超越權限。有的政府負責人及其所屬部門過多地介入本應由社區居委會或社區服務組織管理的事務，并且直接介入社區居民的自治和社區服務組織的業務，把指導關系變成了隸屬關系甚至上下級的領導關系，同時政府對社區建設資金投入不平衡，增加了社區對政府財政的依賴性。二是不能勇于擔當。有的地方政府不能承擔起其應負的責任與擔當，形成行政管理的“缺位”，主要表現在抓制度建設力度不到位，對社區工作的指導監督缺失，財政資金缺乏對介入社區發展的非政府專業性團體或社會工作機構的“資助性投入”。

3.形成共同參與、協同治理的社會力量乏力

做好城市社區治理需要社會各方力量的廣泛有序參與，形成合力。而由于宣傳力度不夠，社會各方力量沒有被調動，參與程度不足。主要原因有：①居民對社區的認同認知感不足。許多居民對自己所在社區情況并不了解，有的甚至不知道自己所在社區有社區組織。大部分居民認知中的社區組織只有居委會或村委會，而對社區志愿組織、業主委員會等其他社區自治組織并沒有概念。②社區治理主體沒有形成有效聯動機制，協同能力不強。目前來看，社區治理各個主體多處于各自為戰的狀態，溝通聯絡不夠，沒有形成合力，在實踐中就造成了有些事務沒人管，而有些事務都來管的問題，最終導致事半功倍，治理效果不好。

4.社區治理中人為因素始終存在

在社區治理中，社區干部尤其是居委會工作人員是重要的組織者、推動者、實踐者，他們是否具有較強的法治意識，影響著社區治理法治化進程。現階段，參與基層社區治理的工作人員本來就缺乏，相關的社區治理人才隊伍建設更顯滯后。社區工作人員存在“機關化”傾向，辦事決策隨意性較大，違規辦事以致辦“人情”事現象較為突出。這在一定程度反映出社區治理中法治思維和依法治理能力水平的嚴重缺位，成為社區治理法治化的一大障礙。

三、法治視野下社區治理的路徑探析

1.強化社區治理法律法規建設，用法律規范，用制度管事管物管人

“加快保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設；加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展”，是黨的十八屆四中全會在社會治理領域的立法規劃，也是基層社區治理法治化的實踐要求。因此，必須依據社區治理的實際需要和基層社會的特點，制定有利于推進社區善治的良法。

（1）立法要與時俱進。跟緊時代發展步伐，加快立法，是推進社區治理法治化不可或缺的根本保證。設區市及以上的具有立法權的各級人民代表大會及其常務委員會應加快制定有關法律法規，同時針對社區治理的立法，立足社區治理過程中出現的重點及難點問題，制定切實可行的法律法規進行約束和規范。

（2）立法要民主。廣泛聽取社會各個階層人民群眾意見建議，制定符合實際的法律法規，這是中國特色社會主義立法的本質要求。因此，立法機關不能只根據有關部門或少數人或僅憑自己所掌握的情況，形成的判斷來立法，而應該深入基層調研，吸納相關領域專家以及各界群眾代表的意見建議基礎上制定出切合實際、體現民意、針對性強、具有可操作性的社區治理的法律法規。

2.堅持依法治理，切實提高各級干部法治思維能力和法治治理能力

習近平總書記一再強調，各級黨組織和黨員領導干部都應帶頭厲行法治，他在主持中央政治局第十四次集體學習時指出，“努力推動形成辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作”。 社區是離老百姓最近的地方，社區干部是否具有法治思維和依法辦事的能力，直接影響老百姓對社區治理法治化的信心。因此，必須重視社區干部法治意識的提高，培養社區干部的法治思維和能力。

（1）強化教育培養。廣大社區干部要充分意識到依法治理的重要性，自覺加強學習。政府要加強對社區干部的法治能力的培養，并將干部法治能力作為重要的考核依據。

（2）堅持法治思維底線。在日常工作中自覺做到敬畏法治、遵從法治、依靠法治，一切按照法治原則和規矩辦事。

（3）自覺接受監督。社區干部要有法治意識，將各項工作納入依法治理的軌道，在使用權力的時候，自覺接受人民群眾的監督，將權力關進制度的籠子里。

3.科學、準確定位各級政府在社區治理中的角色地位

實現“‘小政府、大社會的要求，促使行政權力逐步從社區治理領域退出，由社區居民自己管理自己的事情、自己決定自己的重大事項，最終實現社區的依法自治”是社區治理的最終目標。當前，必須準確定位政府在社區治理活動中的角色地位，從而構建“有限權力的有效政府”。

（1）明確角色定位。各級人民政府在社區建設發展與治理中的定位，應是“制定規則、提供支持、規劃協調，監督保障”，保證社區治理沿著自治的方向健康發展，讓居民所需要的各項服務能夠得到實現。

（2）明確職責邊界。政府應分清應當做的事項和可給予幫助的事項，而不是對所有社區治理事項大包大攬。對于自治組織能夠自己解決的問題，政府應當放權、放手，做到不干預、不包辦。

4.加大宣傳力度，形成共識，充分調動社會組織參與治理積極性

社區治理的最終目的是實現社區自治，因此，居民與社會組織的參與度是關鍵。

（1）積極引導居民在社區治理中發揮作用。通過廣泛建立社區網站、張貼宣傳材料等方式讓居民了解社區居委會工作及其社區治理要求，并通過開展豐富多彩的社區活動滿足居民的精神文化需求，引導居民自覺參與社區治理。

（2）加強社會協同，調動社會組織的積極性。社會組織是社區治理的重要力量，政府應當對該類組織的設立和發展給予必要的支持。

（3）強化目標認同。通過協商、合作、互動、共建，增進對共同目標的認同，進而采取共同行動，激發各方參與主體的活力和積極性，實現政府指導與社會（區）自我調節、居委會自治的良性互動。

參考文獻：

[1]郭祎.城市社區治理的法治化路徑探究.[J].寧夏黨校學報，2015，17（6）：68—71.

[2]胡祥.城市社區治理的熱點問題研究[M].北京：中國地質大學出版社，2009.

[3] 高迎暉. 行政法治視野中的城市社區治理研究[D]. 山西大學， 2007.

[4] 柳建閩， 曾睿， 湯凌燕. 法治視角下的城市社區治理[J]. 福建農林大學學報（哲學社會科學版）， 2016， 19（2）：90-94.

[5] 葛磊. 法治視野下城市社區治理的法律問題與對策[J]. 絲路視野， 2016（2）.

[6]曹金容.社區治理法治化研究[J]. 中國管理信息化， 2015（6）：218-219.

作者簡介：

陳翠萍，漢族，女，福建三明人，法學學士，中共寧化縣委黨校助理講師。