論社會治理視角下社區警務的發展路徑

孟曉梵，林華瑜

（湖北警官學院，湖北武漢430035）

論社會治理視角下社區警務的發展路徑

孟曉梵，林華瑜

（湖北警官學院，湖北武漢430035）

在當前全面深化公安改革、社會治理創新的宏觀格局下，謀劃我國社區警務的發展進路是現實形勢發展的要求?，F代社區警務與社會治理理念高度契合。當前我國社區警務建設存在社會治理理念有待加強，社區警務觀念有待更新；社區警務機制僵化，基層警員工作積極性不高；信息化建設不平衡，依托信息技術治理存在短板等問題。為此,需要從社會治理的視角加強頂層設計，需要以信息化手段提升社區警務的治理技術；需要強化公安機關與社會的密切合作，協同治理，從而提高社區警務工作的整體效能。

社會治安治理；公安改革；治安創新；社區警務理念；社區警務機制；信息化建設；協同治理

社區警務是我國公安工作的基礎性工作。早在2000年,國務院多個部門就聯合出臺了《關于在全國推進城市社區建設的意見》，其中社會治安是社區建設的重要內容，其對社會大局的穩定、基層政權的穩固和執政黨在人民群眾中的形象具有重要意義。自2002年以來，公安部大力推行的以預防為主、重在治本的社區警務戰略，被認為是“關系整個公安工作全局的系統工程,是公安工作的一次革命①崔亞東.實施社區警務戰略是公安工作的里程碑[J].公安研究,2002(9):16.”。在全面深化公安改革的大背景下，作為公安工作基礎性戰略的社區警務,有必要進一步強化改革意識和治理意識，積極探索適應新形勢的發展路徑。

一、社區警務契合了社會治理理論

（一）社會治理符合社會進步的要求

我國有悠久的國家社會治理傳統，遠在堯、舜、禹的先民社會，就有管理者“公而忘私、精心治水、禪讓傳位”的故事。其中，如何領導和動員群眾、如何管理社會、如何運用公共權力等方面的實踐，都表明中國人在遙遠的古代就開始思考和實踐治國理政這樣重大的政治命題①張林江.傳統中國的社會治理智慧[J].中國黨政干部論壇,2014(12):88.。在漫長的封建社會中，儒家文化主張的“內仁外禮”、“三綱五?！钡绕毡樾栽瓌t發揮著重要的社會治理功能?，F代社會治理（Governance）理論一般認為發源于上世紀90年代。西方政治學和經濟學家賦予了“治理”不同于此前“統治、管理”的新含義。治理理論的主要創始人之一羅西瑙(J.N.Rosenau)在著作《沒有政府統治的治理》中認為：治理與統治不同，前者指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體不一定是政府，也不需要依靠國家的強制力量。②[美]詹姆斯·羅西瑙.沒有政府統治的治理[M].倫敦:劍橋大學出版社,1995:5.北京大學俞可平教授認為，“治理”與“統治”主要有五個方面的區別：一是權威主體不同。統治的主體是單一的政府或其他國家公共權力，治理的主體則是多元的，包括企業組織、社會組織和居民自治組織等。二是權威的性質不同。統治是強制性的，治理更多的是協商。三是權威的來源不同。統治的來源就是強制性的國家法律，治理的來源還包括各種非國家強制的契約。四是權力運行的向度不同。統治的權力運行是自上而下的，治理的權力更多是平行的。五是兩者作用所及的范圍不同。治理所及的范圍以公共領域為邊界，比政府統治的范圍要寬得多。③張小勁,于曉虹編著.推進國家治理體系和治理能力現代化六講[M].北京:人民出版社,2014:2.從上述治理的特征來看，在當前經濟和信息化發展加快、民主和法治意識深入人心的社會形勢下，社會治理的觀念更加契合時代要求。

（二）社區警務反映了社會治理的規范

社區警務（Community Policing）起源于上世紀70年代的英美等西方國家，其核心理念是“警察應該與社區合作并且應該利用警察之外的資源來預防和解決犯罪問題”。美國司法部社區導向警務辦公室對社區的“警”的定義是：推動能夠支持系統地應用合作關系和問題解決技術，前瞻性地解決引起公共安全問題(如犯罪、社會失序和犯罪恐懼)的直接條件的組織戰略的哲學。④[美]桑托斯.犯罪分析與犯罪制圖[M].北京:人民出版社,2014:53.這一定義內含有系統性、合作性、技術性、前瞻性和組織性若干要素，表明社區警務的主體不再是單一的警方主體，而是警方與社會多元合作的主體。警務運行模式也發生了改變，更多強調的是系統化的、以預防為主的治安戰略。在此理念指導下，美國就社區警務提出了一些具有鮮明特征的戰略，比如旨在增強社區居民之間相互監護能力的“鄰里守望”戰略很快在世界多地獲得了廣泛的應用。另外一些戰略，如召集社區會議、警務人員社區走訪、通過互聯網溝通犯罪信息、犯罪地圖標記、911電話通知和回訪等，也在實踐中取得了良好的效果。

（三）社會警務創新群眾工作的方式

我國自上世紀80年代中后期引入“社區警務”這一概念，并根據我國現實社會的國情特點進行了本土化的改造和創新。我國社區警務在使用中根據語境不同往往具有三重含義：其一是作為源自西方第四次警務革命的一種警務理論；其二是我國公安工作的基礎性的支撐戰略，即植根于基層、與人民群眾相結合的公安工作戰略；其三是指公安機關基層民警在社區的全部警務工作。三者都強調了以社區為基礎，以治安預防為目標，以群眾為重要的主體力量的基本原則。

我國公安工作長期堅持群眾工作路線，在發展中形成了具有自身特色的依靠群眾、聯系群眾、服務群眾、融入群眾的系統性工作方法。上世紀90年代以來，隨著我國改革開放和經濟體制改革的不斷發展，社會生活領域，形態變遷，社會結構、社會觀念、人們的居住形態、生活方式等都隨之發生了深刻變化。城市里以前的“單位人”變成了“社區人”，以前由單位管理的單一生活居住區變成了社會化的社區。由此，社區建設的任務變得日益繁重復雜，密切聯系群眾、解決問題矛盾、動員社區力量、消除社區隱患等成為社區管理的重要任務，其管理職能的核心就是如何實現對社區人員的有效管理。公安機關開展的社區警務就是通過社區民警融入社區、密切聯系群眾的方式。通過這種方式能夠及時發現和解決各種治安預防和管理工作中存在的問題。社區警務“一方面把公安機關的治安管理和防范工作轉變為基層政權的組織行為，另一方面擴大了社區管理工作的影響力，使公安基層基礎工作得到鞏固和加強，使基層政權的功能得到延伸和擴展，從而使政府管理社會的職能作用得以充分發揮①崔亞東.實施社區警務戰略是公安工作的里程碑[J].公安研究,2002(9):16.”。從總體上看，我國各地社區警務工作近年來成效明顯，有力提高了公安機關駕馭社會治安的能力，增強了社區居民的凝聚力和認同感，提高了公安工作的滿意度和人民群眾的安全感。

可以說，實施社區警務戰略，確立社區警務工作的基礎性地位是我國公安機關順應形勢發展的必然選擇，為我國公安機關在新形勢下開展社會治理打下了堅實的基礎。

二、社會治理視角下我國當前社區警務建設的現狀與問題

我國社區警務戰略的有效實施對預防、減少和打擊犯罪，維護我國經濟社會發展重要戰略機遇期的大局穩定，發揮了重要作用。但是，在推進國家治理體系和治理能力現代化，全面深化公安改革的新形勢下，社區警務也需要改革創新、適應新形勢的挑戰。在經濟加快轉型發展、社會信息化程度加快、群眾利益訴求復雜、輿情傳播方式深刻變化的新常態下，現階段社區警務建設還普遍存在著一些與現代化的治理要求不相適應的突出問題，需要認真分析和研究。

（一）社會治理理念有待加強，社區警務觀念有待更新

盡管社會治理的概念現在已經廣為人知，但真正樹立治理理念并在現實中的貫徹落實并不是一件容易的事。客觀而言，由于思想觀念、思維習慣、體制傳統等多方面的原因，我國各級政府及公安機關尚沒有樹立起很強的治理理念，而是習慣于對社會進行“威權統治型”的管理和控制，缺乏與公眾合作、服務公眾、發揮基層民主力量的意識；習慣于依靠行政命令逐層推動，而不善于通過對話協商和交流合作方式來解決問題。公安機關由于自身具有武裝性質的特點，下級機關日常工作內容主要圍繞上級的任務部署，完成上級下達的指標任務，缺乏自主性解決問題的動力。這種弱化的治理理念必然對治理機制和治理行為的優化產生阻礙，也會影響社區警務的良性發展。

從社會治理視角來看，社區警務至少在三個層面上發揮著作用。首先，社區警務是公安派出所基層民警的一種警務工作模式，強調民警常態化地在與社區民眾相結合的狀態下工作；其次，社區警務還是一種戰略，在公安機關社會治理框架里具有基礎性、先決性地位；最后，它是一種公共安全治理的哲學，在國家治理的頂層設計框架里發揮作用。而在現實中，公安機關各層級的領導思想意識里，多數人的認識只停留在第一個層面，即把社區警務全部等同于派出所社區民警的工作。這樣社區警務發揮治安治理作用的意義便相當有限。在社區警務的主體認識上，大多數局限于基層派出所和社區民警。這種單一主體的情況，必然會造成責任單一，難以承擔復雜的治安治理任務。在警務觀念比較前沿的上海市，2008年12月出臺了《關于進一步加強社區和農村警務工作的指導意見》。該指導意見明確指出，“加強和改進社區和農村警務工作是公安機關的一項重大戰略性工作，各警種都是社區和農村警務工作的主體②黃傳軍,張軍,楊逸波.略論全面深化公安改革背景下社區警務建設[J].上海公安?？茖W校學報,2016（3）:42.”，而類似這種認識時至今日在全國其他地方尚不多見。

（二）社區警務機制僵化，基層警員工作積極性不高

公安部對各地社區警務提出了“發案少、秩序好、社穩定、群眾滿意”的總體目標，但在現實中各地公安機關的工作重心并不在社區警務。由于社區警務在助推嚴打整治、保障公共安全、維護社會穩定等方面往往難以發揮顯性的、不可替代的支撐性作用，由此造成派出所的社區警務難以得到各部門、各級領導的高度重視，“投資與回報不相對應，實戰價值沒有得到一線部門充分認可，是造成社區警務處于食之無味、棄之可惜這一‘窘境’最主要的原因。③黃傳軍,張軍,楊逸波.略論全面深化公安改革背景下社區警務建設[J].上海公安?？茖W校學報,2016（3）:42.”其實，社區警務沒有得到重視的主要原因并不在于其顯性的實戰價值問題。作為一種戰略和一種基礎警務，其價值是內在的、隱含的，對社會治安具有久久為功的長期效用。

現有的社區警務機制中有一些與社會治理要求不相適應的突出問題需要檢討。在當前城市化、信息化、網絡化的大環境下，很多地方的社區警務除了存在前述認識不到位的現象外，還存在組織管理松散、警力人手難以得到有效保障、工作責任模糊、人員考評機制不規范、警務運行僵化不科學、警務保障乏力等問題。從組織管理上來說，從公安部到各省市公安廳（局），缺乏專司社區警務工作的專門機構，難以從整體上思考、謀劃、推進社區警務工作。從警力資源配置來說，多年來各地公安機關都在力推“警力下沉”和社區民警專職化，但事實上下沉到社區的警力非常有限，即使是名義上的專職社區民警，也常有因工作需要被隨意調動、調用的現象。由于警力不足社區民警難以將走訪群眾、問題發現、即時回訪、安全防控等基礎工作做深、做細、做準、做精。從考評機制來說，當前各地公安機關業務考評多由上級各業務警種主導，大多有數和量的規定；而社區民警的工作責任比較籠統抽象，工作內容又比較瑣碎龐雜，既有安全檢查，信息采集，警情通報，又有組織巡邏、走訪群眾，宣傳教育、調解糾紛等。這些工作內容很多難以量化，部分信息采集存在虛假現象，以至于相關民警職責清晰度不夠，工作積極性和熱情難以為繼，也容易產生職業倦怠感。近年來，公安機關推進了問責管理機制，出臺了涉及反恐、涉黃涉賭、規范執法辦案等的一系列問責制度，有力地推進了各警種工作質量的提升。然而，有關社區警務以及作為社區警務責任主體的社區民警的問責機制卻較少提及，由此導致考核的導向性和制度約束性難以充分彰顯，實際上也影響了基層派出所和社區民警的工作積極性。

（三）信息化建設發展不平衡，依托信息技術治理存在短板

當代社會信息化水平與日俱增，信息科技不僅能助推經濟發展，也是提高社會治理的重要工具。習近平總書記指出，“當今世界，信息化發展很快，不進則退，慢進亦退。我們要加強信息基礎設施建設，強化信息資源深度整合，打通經濟社會發展的信息‘大動脈’。①習近平.在網絡安全和信息化工作座談會上的講話[N].人民日報,2016-04-26.”近年來公共安全領域內犯罪手段智能化、技術化、隱蔽化趨勢日益明顯，公安工作必須適應信息時代發展帶來的挑戰。我國公安機關歷來重視信息化建設，早在1998年公安部就提出了旨在實現“科技強警”、增強公安系統統一指揮、快速反應、協同作戰、打擊犯罪的能力的“金盾工程”，其目標就是適應信息科技時代社會治安的動態管理，為各項公安工作提供強有力的信息支撐。近年來各地公安機關先后推出了電子警務、信息警務、情報信息主導警務等新型警務模式。

但與當前信息時代社會治理的要求相比，社區警務在信息化方面還存在以下短板：一是信息化建設發展不平衡。公安部、省廳等上級公安機關研發的信息系統平臺較多，各地公安機關根據自身特點自行研發的應用系統平臺較少，發揮作用不大。經濟發達地區和大中城市的公安信息化建設經費投入較大，信息化應用程度較高，而一些經濟社會發展落后的地區則明顯滯后。信息建設中與公安機關“打防管控”這些主業相關的警務信息系統建設較為完善，而與社區警務密切相關的服務群眾、警民聯系、內部監督的系統建設則較為缺乏。有些信息系統在設計上存在明顯缺陷，脫離社區警務實際，不符合基層社區民警需要，推廣難度很大。二是海量的信息數據及信息數據質量不高問題，對社區警務造成干擾。近年來各地公安機關信息采集量成倍增長，同時還接入了大量外部數據信息。但是，海量的信息并不一定切合公安工作的實際需要，海量的信息數據需要處理，超過了基層民警的正常處理能力，有時甚至會干擾社區民警的日常基礎性工作。三是信息共享機制不暢，信息應用與社會信息化水平存在差距。當前各地公安機關建立了大量的案件、違法人員、機動車輛和其他數據資料數據庫，然而使用時普遍存在使用跨地區權限屏障。各地的公安網與政務網及互聯網之間也存在互通障礙。隨著手機4G上網的普及，各種微博、微信類社交軟件和手機客戶端在商業化的大環境中迅速擴展，相形之下，公安機關的信息系統升級換代緩慢，前些年各地推廣的移動警務通已經明顯落后，難以跟上社會信息化的步伐。這也使得社區民警在應對諸如網絡詐騙、網絡賭博、網絡色情、網上傳銷、社區突發群體性事件、社區內醫患糾紛等復雜問題時，受到限制，無法迅速、有效地處置。

三、社會治理視角下我國社區警務的發展路徑

社區警務在維護社會治安大局穩定中發揮著不可替代的基礎性作用，在當前社會治理工作的大系統中具有重要的地位。為了能主動融入全面深化公安改革的大局，更好地應對當前我國經濟社會發展賦予社區警務的新任務、新要求，努力提高傳播信息化、觀念多元化、治安動態化條件下公安機關駕馭治安局勢的能力，加強和改進社區警務建設，必須重視從社會治理視角加強頂層設計；必須以信息化手段提升社區警務的治理技術；必須強化公安機關與社會的密切合作，協同治理，從而提高社區警務工作的整體效能。

（一）從社會治理視角加強頂層設計

習近平同志提出，“全面深化改革需要加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革的關聯性、系統性、可行性研究?！薄叭魏我粋€領域的改革都會牽動其他領域，同時也需要其他領域改革密切配合。如果各領域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進下去，即使勉強推進，效果也會大打折扣。①本書編寫組.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定輔導讀本[C].北京:人民出版社,2013:87.”現代社會的治安治理比傳統社會要復雜得多，信息時代加劇了這種復雜性和高度不確定性。因此，現代社區警務的變革需要從系統性、結構性、整體性的角度來長遠籌劃，需要從頂層設計（topdown）這個戰略制高點來做好謀劃。只有如此，才“不會陷入對枝蔓問題的關注中，更不會把改革庸俗化為頭痛醫頭、腳痛醫腳的行動，而是會去尋求基本制度的變革方案②張康之.論高度復雜性條件下的社會治理變革[J].國家行政學院學報,2014(4):52.”。當前社區警務的頂層設計需要解決好三個方面的問題，即治理的主體、治理的主要途徑和治理的根本方式問題。

第一，確立多元化的治理主體。傳統上，在社會治安綜合治理的體系中，各級黨委政府和各政法部門名義上均負有責任，但實際上真正專司社區治安職責的只有公安機關和社區居民委員會兩家?！爸卫淼闹黧w是多種多樣的，治理就是為實現共同的目標而采取的集體行動③Elinor Ostrom.Governing theCommons:The Evolutionof Institutions for Collective Action[M].New York:CambridgeUniversity Press, 1990.”。社區警務的主體也要回歸到社區治理的層面，黨組織要總攬全局、協調各方；政府和公安機關要轉變職能，主動適度放權；公安機關要探索建立與基層政府協調聯動的勤務工作機制和社區警務管理的專職機構。社會組織和社區居民要在政府和公安機關引導下加強集體自覺和自治，“在一個良性運行的社會中，自治應當是社會治理的基本方式，而管治則是規制、糾察與矯正社會失范、失序行為的補救方式。④鄭功成.新時期社會治理的挑戰與機遇[N].光明日報,2015-01-26.”

第二，確立治理的主要途徑為依法治理?！胺ㄖ问乾F代社會最核心的價值、最突出的標志，也是現代國家治國理政的最基本方式、最鮮明特征。⑤辛鳴.依法治國：歷史自覺與國家治理新路[N].文匯報,2014-10-24.”社區警務的長久建設和發展必須依靠法治力量，只有通過法治和制度化的方式，才能把社會治安的預防和管控納入法治軌道。從社區警務的體制機制建設來說，也需要在法治框架內的具有活力的長效機制。各級領導和公安民警必須牢固確立憲法至上、法律權威的意識，不斷提高信法、依法、用法的能力，絕不能因維穩和地方政府的利益需要等理由而突破法律的底線。同時，要注意相關的制度建設，防止因制度的缺失導致基礎工作松散化。

第三，確立治理的根本方式是源頭治理。社區警務的治理重點在基層，源頭也在基層。政府和公安機關要主動適應經濟社會發展的新要求，要將社區警務工作納入社區治理體系，建立起與新型社區管理體制相適應的警務工作機制。公安機關要善于依靠基層組織和廣大群眾，進一步對接基層社會治理和社區治理，提高預防和化解社會矛盾的能力和水平。公安機關要緊緊圍繞地區平安建設中心工作，充分體現社區警務融入群眾、共創平安、共享平安的本質要求，全面發揮社區警務在基層社會治理中的重要作用。

（二）以信息化手段提升社區警務的治理技術

社區警務建設有了科學的頂層設計，還需要有實現頂層設計目標的科學路徑。當前學術界在社會治理方面提出了治理技術的概念。所謂治理技術，就是“最為具體、最具應用性的層次上積淀的諸多有關制度安排、實踐技能和操作技術的知識的總和。同時也包括對于科學技術新成果在治理過程中的轉化與應用。⑥張小勁,于曉虹.推進國家治理體系和治理能力現代化六講[M].北京:人民出版社,2014:200.”治理技術依據其原理與機制分為科技型技術、規則型技術以及行為型技術三個層面，三者都能夠對治理過程施加積極而有效的影響，推動治理能力的提升。對于社區警務而言，以信息技術為代表的科技型技術的應用是當前頗為重要的提升思路。在公安部提出的基礎信息化、警務實戰化、執法規范化、隊伍正規化的“四項建設”中，基礎信息化起著支撐和引領的重要作用。向信息化要警力、要戰斗力，以信息化帶動基層基礎工作，以信息化推動警務機制創新、提升警務工作效能已成為公安學界的共識。

社區警務信息化，首先要加大對信息科技的投入，提高公安信息化的硬件設施和軟件系統水平。實踐證明，這些年各地智慧城市、天網建設、警務e通、互聯網+等的建設，降低了警務工作成本，提高了公安機關協同作戰的水平和快速反應能力。一些基于互聯網的新型應用系統提高了警務服務效率，廣受民眾歡迎。如湖北省武漢市公安局與支付寶合作開發的“電子身份卡”在支付寶的武漢城市服務中上線，武漢市民使用“電子身份卡”即可在網上預約辦理身份證、出入境證件等事項。該局還開通了“武漢公安網上警局”，目前已可在線辦理148項公安業務。類似的這些信息科技的開發和應用也有力支持了社區警務建設。

其次要建立一套適應現代警務需求的信息主導警務機制。公安機關要將科技信息化手段與公安基層基礎工作緊密結合，“催生基礎信息采集更新機制、實戰應用反饋激勵機制，建立完善信息環路，促進信息流與工作流更緊密的有機結合，促進基礎工作信息化、信息工作基礎化，促進公安工作流程與警務機制不斷合理化①譚代雄.古典與現代雙重視角下的公安信息化芻議[J].廣東公安科技,2014(3):5.”。與此同時，需要改革一些表面化、形式化的信息采集和應用機制，真正做到依靠信息技術將民警從大量繁重而低效的勞動中解放出來，讓智能化的信息系統真正輔助警務，實現警力依托信息科技而帶來的“無增長改善”。

第三是加強信息資源的整合、共享和開發應用。目前我國公安信息通信網各類基礎設施基本建成，接入公安網的計算機數量快速增長，各種信息系統以及公安基層的動態信息采集機制提供了大量準確、鮮活的動態信息。據統計，目前公安網上運行的各類信息系統已達100多種7000多個，涵蓋公安機關各部門、各警種業務，這些信息系統匯集了大量信息資源。要讓這些信息資源服務于警務工作從預防、研判和指揮決策、打擊處置、服務群眾的各個層面，則必須加強信息的整合和共享，破除各系統間的信息壁壘。對于社區警務工作而言，海量的信息資源要變成真實的、方便可用的資源，還需要加強技術開發和深度應用。中國人民公安大學的彭知輝教授提出，要建立為各層次用戶提供一站式服務的情報工作平臺，“為加強信息資源的關聯度，減少信息查詢、比對工作量，可建立一個通過人員、案件、物品、時間、空間等基本要素串聯整合的平臺，實現海量信息資源的自動化匯集整合、關聯查詢、統計分析、情報發布、深度挖掘。②彭知輝.公安信息化建設對當前公安情報工作的影響[J].中國人民公安大學學報,2012(2):125.”這樣的工作平臺顯然有利于提高社區警務的警務工作效能。

（三）強化公安機關與社會的協同治理

社會治理創新就是要實現政府從社會管理向社會治理轉變，由單向度的管控向合作治理轉變。面對當前信息化、智能化、動態化的社會局面，越來越多的國家在社會治理包括治安治理方面，強調并施行合作治理、協同治理，“即從過去一個主體管理轉向一個主體引導的多個主體管理，從過去單向的自上而下管理轉向各個方向的協同治理。③高小平.借助大數據科技力量尋求國家治理變革創新[J].中國行政管理,2015(10):12.”協同治理倡導的是多元主體在治理過程中平等參與、協同合作與達成共識。公安機關作為社區警務建設的主力軍，履行好自身打擊犯罪、維護治安大局穩定的天職，自當責無旁貸。與此同時，要自覺主動地謀劃通過協同治理來促進社區警務的長久效能。

首先，公安機關日常社區警務工作要做到規范、扎實、精細。這是社區警務協同治理的基礎和前提。在我國現行的權力分配格局的傳統下，雖然說社會治安治理需要多元主體，但無可否認的是，公安機關的權威、能力和效率是其他組織無法替代的，也是無法與之平衡的，任何時候公安機關都將居于主導性地位。公安機關平時需要積極開展各類治安管理工作，嚴格落實人防、物防、技防等社區治安防范措施，筑牢維護社會治安的基礎防線，以每一個社區的平安促進社會治安大局穩定的實現。基層派出所要扎實當好社區治安的組織者、發動者和宣傳者，平時注重廣泛發動群眾、宣傳教育，依靠群眾共同做好社區基礎防范和動態管控工作，注重社區矛盾糾紛和安全隱患的排查化解工作，組織指導社區安全防范，最大限度地把各類隱患化解在苗頭階段、把違法犯罪防范在發生之前。社區警務室或警務站要堅持以民意為引領，把自身打造成警民聯系點、警務服務點、信息采集點和防范宣傳點，盡可能地讓群眾感受到“警察服務在身邊”。社區民警要保證在社區工作的時間和精力，確保能將掌握社情民意、管理實有人口、組織安全防范、維護治安秩序的細化職責落到實處。

其次，要努力建設多層次的協同治理體系。社會治理理念強調多元參與和良性互動，要求政府、企業單位、社會組織和個人之間的共同參與、協同互動。十八大報告明確提出了“要發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合”。公安機關要充分發揮轄區內單位組織、群眾組織、社會機構的優勢和力量，特別是小區物業公司和代表社區居民個人實際利益的業主委員會的力量，統籌整合各方面資源，探索符合社區實際的治安管理模式，促進社區警務工作的優化升級。公安機關要協同社區黨組織開展好治安防范和社區維穩工作。雖然在目前我國城市的行政管理體系中，社區居委會屬于城市居民的自治組織，但其在組織功能上卻發揮著“準行政功能”，即上級政府部門的各項職能工作都需要通過社區居委會來落實。同時，社區居委會也是所屬區內單位組織、居民個體聯系政府部門的重要橋梁和紐帶。當前我國很多地方都在推進“網絡化管理”，這也為公安機關與當地城管、房管等行政執法部門建立聯勤聯動巡查機制提供了契機。公安機關可以聯合相關部門開展針對電信詐騙、黑車、黑診所、違法建筑、火災隱患等影響社會管理秩序和群眾安全感問題的綜合整治。比如在處置轄區內的醫患糾紛時，可以積極主動與衛生行政部門、相關專業調解委員會等聯系，促其發揮好各自的職能作用。防范電信詐騙是當前的一個需要全社會齊抓共管的系統工程，在打擊和防范電信網絡詐騙的行動中，開展警銀、警企合作就非常必要。2016年9月以來各地公安機關通過與銀行、電信部門的通力合作，已經形成了一些行之有效的防范工作模式。

第三，要創新協同治理機制。創新是民族的靈魂，是國家興旺發達的不竭動力。社會治安形勢的發展和變化決定了社區警務工作需要與時俱進，協同治理機制也要及時跟上變化的節奏。一是要突破既有的“為維穩而維穩”的思維慣性，考慮協同相關部門建立“安全閥”機制。美國社會學家劉易斯·科塞認為社會沖突有時具有正功能，是一種安全閥，有利于社會高度整合①Lewis Coser.The Functions of Social Conflict[M].New York:Free Press,1956.。公安機關以及相關部門都要認識到小規模的良性沖突本身是釋放社會負能量、促進社會治安穩定的重要手段。社區中一些正當的利益訴求、利益表達、情緒宣泄不需要占用已顯緊張的警力資源。二是要有跨區域、系統性的協同治理機制。社區警務的協同治理不能局限于單個的、零散的社區，要有跨區域、系統性的視野。在當前嚴峻的反恐形勢下，跨區域、系統性的統一規劃、指揮、調度和統籌協調尤顯重要。三是創新信息共享和決策機制。當前存在跨部門、跨區域和跨行業的區域和城市管理的龐大數據信息，通過共享、開發、整合和挖掘，可以實現數據融合和業務協同，從而為社區警務和社區治理決策提供強有力的支撐。此外，今后需要更加重視社會組織和民間機構及志愿者的信息化水平和信息支持作用。他們“通過其靈活多樣的工作方式、民眾基礎和志愿者隊伍以及現代化的技術手段來滿足公眾的信息需要和構建公眾與政府的交流平臺，在危機管理、公共安全處理和環境治理方面尤為明顯②高小平.借助大數據科技力量尋求國家治理變革創新[J].中國行政管理,2015(10):12.”。總之，只要堅持在社會治理的大局下謀劃創新，社區警務工作就會在公安改革中迎來新的發展契機。

[1]Lewis Coser.The Functions of Social Conflict[M].New York: Free Press,1956.

[2]Elinor Ostrom.Governing the Commons:The Evolution of Institutions for Collective Action[M].New York:Cambridge University Press,1990.

[3][美]詹姆斯·羅西瑙.沒有政府統治的治理[M].倫敦:劍橋大學出版社,1995.

[4][美]桑托斯.犯罪分析與犯罪制圖[M].北京:人民出版社,2014.

[5]張小勁,于曉虹.推進國家治理體系和治理能力現代化六講[M].北京:人民出版社,2014.

[6]本書編寫組.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定輔導讀本[C].北京:人民出版社,2013.

[7]崔亞東.實施社區警務戰略是公安工作的里程碑[J].公安研究, 2002(9).

[8]張林江.傳統中國的社會治理智慧[J].中國黨政干部論壇,2014 (12).

[9]黃傳軍,張軍,楊逸波.略論全面深化公安改革背景下社區警務建設[J].上海公安專科學校學報,2016(3).

[10]彭知輝.公安信息化建設對當前公安情報工作的影響[J].中國人民公安大學學報,2012(2).

[11]張康之.論高度復雜性條件下的社會治理變革[J].國家行政學院學報,2014(4).

[12]譚代雄.古典與現代雙重視角下的公安信息化芻議[J].廣東公安科技,2014(3).

[13]高小平.借助大數據科技力量尋求國家治理變革創新[J].中國行政管理,2015(10).

[14]習近平.在網絡安全和信息化工作座談會上的講話[N].人民日報,2016-04-26.

[15]鄭功成.新時期社會治理的挑戰與機遇[N].光明日報, 2015-01-26.

[16]辛鳴.依法治國:歷史自覺與國家治理新路[N].文匯報, 2014-10-24.

【責任編校：譚明華】

On the Development Path of Community Policing From the Perspective of Social Governance

（Hubei University of Police,Wuhan 430035,China）

Under the macro-pattern of deepening the reform of public security and innovation of social governance,it is the requirement of the development of the current situation to plan the development of community policing.There is a high degree of consistency between modern community policing and the concept of social governance.At present,the construction of community policing in our country is facing many problems,such as,the concept of social governance is not strong and the concept of community policing is obsolete;the mechanism of community policing is rigid;the enthusiasm of police officers is not high;Information construction is not balanced,lack of relying on information technology and so on. Therefore,it is necessary to strengthen the top-level design from the perspective of social governance,and to improve the management skills of community policing by information technique.It is necessary to strengthen the cooperation between the public security organs and the society in order to improve the overall effectiveness of community policing.

Governanceof Social Security;PublicSecurityReform;Public Security Innovation;Concept ofCommunity Policing;Community Policing Mechanism;Information Construction;Collaborative Governance

D631

A

1673―2391(2017)01―0030―07

2016-10-06

孟曉梵（1984—），女，湖北廣水人，湖北警官學院法律系講師，研究方向為訴訟法學與治安學；林華瑜（1972—），男，安徽桐城人，湖北警官學院公共基礎課教學部教授，博士，研究方向為中國文學與公安學。

湖北警官學院2014年度項目“信息時代社區警務的問題與對策研究”（2013a008）；湖北省教育廳人文社科項目“公安機關處置醫患糾紛的難點與對策研究”（16Y140）。