職業介紹地方性立法研究

黃河

摘要：職業介紹是人力資源市場運行機制的重要環節。中國職業介紹地方性立法始于1994年的上海，很大程度上受《勞動法》催生，隨后在多個省市生根發芽。本文回顧了中國2 O年來職業介紹地方性立法的基本特點和主要內容，梳理總結了其對新時期中國職業介紹法制建設的若干啟示。

關鍵詞：職業介紹 地方性立法 中國當代法制 未來啟示

2016年人力資源和社會保障部公布的《人力資源和社會保障事業發展“十三五”規劃綱要》指出：要健全人力資源市場法律法規體系，完善人力資源市場管理制度，規范人力資源市場秩序。建設一個強有力的人力資源市場，是實現中國共產黨十八大報告所提到的“推動實現更高質量的就業”這一目標的必由之路。

決策層的以上表述明確無誤地傳遞了如下信號：做好促進就業工作離不開一個統一規范的人力資源市場的培育，而一個健全的人力資源市場需要一整套科學法律法規體系的保障。作為人力資源市場運行機制的重要一環，職業介紹法制建設亟待完善。

本文將對20多年來我國的職業介紹地方性立法進行一次回顧和梳理，以期為當前和今后一段時期中國人力資源市場法制建設的躍進略盡綿薄之力。

一、職業介紹地方性立法概況

1994年7月13日，上海市人民政府頒布了《上海市職業介紹管理暫行規定》，這是我國第一部專門的職業介紹地方政府規章。它標志著我國職業介紹地方性立法的開始。從這以后，全國多個省市先后頒布了一系列職業介紹地方性法規和地方政府規章。

1994年12月9日，深圳市人民政府頒布了《深圳經濟特區職業介紹規定》。1995年5月8日，福建省人民政府和海南省人民政府分別頒布了《福建省職業介紹機構管理規定》和《海南省職業介紹規定》。1995年12月4日，成都市人民政府頒布了《成都市職業介紹管理辦法》。1996年3月27日，山西省人民政府頒布了《山西省職業介紹機構管理規定》。1996年4月16日，四川省人大常委會頒布了《四川省職業介紹管理條例》，這是我國第一部專門的職業介紹地方性法規。1996年12月31日，天津市人民政府頒布了《天津市職業介紹管理規定》。1997年5月28日，云南省人大常委會頒布了《云南省職業介紹條例》。1998年5月29日，重慶市人大常委會頒布了《重慶市職業介紹管理條例》。1999年4月8日，武漢市人民政府頒布了《武漢市職業介紹機構管理辦法》。2000年3月30日，廣東省人大常委會頒布了《廣東省職業介紹管理條例》，這是21世紀的第一部職業介紹地方性法規。2000年6月18日，北京市人民政府頒布了《北京市職業介紹管理規定》。至此，四大直轄市都有了各自的職業介紹地方性立法。

2000年12月30日，青島市人民政府頒布了《青島市職業介紹管理規定》。2004年5月31日，貴陽市人民政府頒布了《貴陽市職業介紹機構管理辦法》。這是迄今最后一部職業介紹地方性立法。

二、職業介紹地方性立法的幾個特點

1.《勞動法》的催生

改革開放以來，我國勞動就業法制實踐的指導思想與現代市場經濟國家的主流法制思想逐步接軌，逐步建立健全了與社會主義市場經濟體制相適應的勞動就業法制體系。

1986年，國務院頒布了《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，在新招收的工人中開始實行勞動合同制，這是一次從計劃經濟時代就業制度向市場經濟時代就業制度的實質轉型。

1994年7月5日，第八屆全國人大常委會第八次會議通過了《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》），《勞動法》正式頒布。《勞動法》是新中國勞動就業立法的一個里程碑，市場經濟中通行的一些勞動就業立法概念出現在這部法律當中，其中就包括了職業介紹。《勞動法》第十一條的內容為：“地方各級人民政府應當采取措施，發展多種類型的職業介紹機構，提供就業服務。”

《勞動法》的頒布在極大程度上推動了勞動合同制的實施。從1995年初到1997年底，三年時間里實行勞動合同制的城鎮職工總數超過了一億，占職工總數的比例從76%猛增至97.5%。這標志著一種完全有別于過往的新型用人制度得到確立。

勞動合同制的全面實施，促進了人力資源的流動和新的用工制度的形成，這就為職業介紹這一人力資源市場的重要運行機制開辟了施展空間、提供了用武之地，各地的職業介紹地方性立法正是由此而來。

2.地域分布集中

從前述各地職業介紹地方性立法情況可以明顯看到，職業介紹地方性立法集中分布在三塊區域：一是東南沿海地區，包括了上海市、廣東省、福建省、海南省、青島市；二是西南地區，包括了四川省、云南省、重慶市、貴陽市；三是華北地區，包括了北京市、天津市、山西省。只有武漢市屬于相對另類。

究其原因，各有不同。東南沿海地區職業介紹地方性立法較為集中，無疑是因為該地區市場經濟起步較早，對外交往較為頻繁，各類市場主體對一個法制化、規范化的人力資源市場有著更加迫切的期待，職業介紹地方性立法是實現該目標的重要路徑。

西南地區職業介紹地方性立法較為集中，與該地區普遍屬于勞務輸出大省密不可分，職業介紹地方性立法主要是為了調整和規范勞務輸出有關的職業介紹行為。

華北地區職業介紹地方性立法較為集中，其原因則是多方面的，如天津職業介紹地方性立法較早，因為其也是沿海城市，對外開放程度較高；山西是晉商的發源地，市場意識較為敏銳，所以其職業介紹地方性立法也很早；北京是首都，行事風格較為慎重，謀定而后動，所以其職業介紹地方性立法相對較晚。

3.各地職業介紹立法都進行了修訂

最近20年來，國內外人力資源市場經歷了廣泛深刻的變革，特別是對中國人力資源市場而言，政治體制改革和經濟體制改革共同關注著這一領域。為此，職業介紹地方性立法都隨著中國人力資源市場的變革作出了相應改變，進行了一次乃至多次修訂。

以職業介紹地方性立法最早的上海市為例，《上海市職業介紹管理暫行規定》1994年7月13日由上海市人民政府發布，根據1997年12月19日上海市人民政府令第54號修正，根據2010年12月20日上海市人民政府令第52號公布的《上海市人民政府關于修改<上海市農機事故處理暫行規定）等148件市政府規章的決定》再次修正并重新發布。又如首都北京，《北京市職業介紹管理規定》2000年6月18日根據北京市人民政府第57號令發布，根據2004年6月1日北京市人民政府第150號令第一次修改，根據2014年7月9日北京市人民政府第259號令第二次修改。

三、職業介紹地方性立法的主要內容

縱觀各地職業介紹地方性立法的法律文本，盡管結構上各不相同，但其主要內容還是存在諸多共性，包括下列八個方面。

1.關于立法目的

主要有四個目的：一是培育和發展勞動力市場；二是保護用人單位和求職者雙方的合法權益；三是加強對職業介紹機構的管理、規范職業介紹行為；四是合理配置勞動力資源、促進勞動者就業。

2.關于職業介紹的概念及其作用

首先，職業介紹是一種中介服務。其次，職業介紹的服務對象是用人單位和求職者兩類對象。再次，除了中介服務外，職業介紹還提供與之相關的其他信息服務。最后，職業介紹的最終目的是實現求職者和招聘崗位之間的入職匹配。

3.關于職業介紹機構的分類

對于職業介紹機構的分類各地主要有兩種觀點：觀點一是將職業介紹機構分為公益性職業介紹機構和經營性職業介紹機構兩大類；觀點二是將職業介紹機構分為勞動行政部門開辦的公益性職業介紹機構、其他部門開辦的非營利性職業介紹機構和個人開辦的營利性職業介紹機構三大類。

4.關于設立職業介紹機構的條件和程序

各地立法中規定的職業介紹機構設立條件一般包括：機構章程、所需最低限度的資金、所需的場地和設施、符合條件的法定代表人、符合條件的工作人員。

各地立法中所規定的申辦職業介紹機構的一般程序是：

第一步，向勞動行政部門提交書面申請。

第二步，審查開辦資格、確定業務范圍。

第三步，由職業介紹行政主管部門發放《職業介紹許可證》，并到當地工商、稅務部門依法登記。以《北京市職業介紹管理規定》為例，申請設立職業介紹機構的單位或者公民應當提供下列資料：開辦職業介紹機構申請文書；開辦職業介紹機構的可行性分析報告和實施方案；職業介紹機構章程和管理制度；辦公和服務場所證明，自有場所應當提交房產證明；租賃場所，應當提供不少于1年租賃期的租賃協議和出租方的房產證明；有關部門出具的開辦職業介紹機構必備資金的出資、驗資證明；工作人員的相關資料和法定代表人（負責人）的任職證明；市人力資源和社會保障行政部門要求提供的其他資料。

5.關于職業介紹機構的職責

各地立法中所規定的職業介紹機構職責范圍一般包括：受理求職者的求職登記和用人單位的招聘登記，組織服務對象進行供求洽談會，為求職者提供職業信息、職業指導、政策咨詢，為用人單位提供勞動力資源信息，為職業培訓提供職業需求信息，為服務對象提供市場工資價位信息，為用人單位和求職者提供中介服務，接受委托保存人事檔案。

6.關于職業介紹機構的禁止行為

各地立法中主要規定了以下一些職業介紹機構不得從事的行為：一是違背服務對象真實意思表示進行職業介紹活動；二是未經政府行政主管部門批準進行特定的職業介紹活動；三是偽造、變造職業介紹許可證；四是未按規定收取中介服務費；五是從事妨害社會秩序的職業介紹活動；六是為不符合特定條件的求職者或用人單位提供中介服務。

7.關于對職業介紹機構違法行為的懲戒

各地對職業介紹機構在提供職業介紹服務過程中的嚴重違法行為都規定了相應的懲戒條款，懲戒按照性質可分為三類。

一類是行政處罰，主要處罰措施是罰款和吊銷行政許可。

一類是因職業介紹機構的不當行為致使當事人遭受損失的，職業介紹機構要承擔民事侵權賠償責任。

還有一類是職業介紹機構對服務對象的不當行為構成犯罪的，職業介紹機構要承擔刑事責任。

例如，《福建省職業介紹機構管理規定》第二十條規定：以欺詐、誘惑或脅迫的方式進行職業介紹的由勞動行政部門處以3000～5000元罰款；應承擔賠償責任；構成犯罪的，由司法機關依法處理。

8.關于職業介紹機構的司法救濟權

多數職業介紹地方性立法都參照《行政復議法》和《行政訴訟法》的有關規定，對職業介紹機構的司法救濟權作出了相應規定，主要包括：職業介紹機構對政府行政主管部門的行政處罰不服的，可以在一定期限內向作出處罰決定的同級人民政府或者上一級勞動行政部門申請復議；也可以在一定期限內直接向人民法院提起訴訟。

四、職業介紹地方性立法的若干啟示

回眸二十多年來職業介紹地方性立法的實踐進程，我們可以從中發掘出下列有益啟示。

首先，職業介紹法制是中國特色社會主義法律體系不可或缺的組成部分。國務院新聞辦2011年發布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書中指出：中國特色社會主義法律體系由憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等八個法律部門組成。職業介紹法制就隸屬于社會法這一法律部門，在社會主義市場經濟體制中它具有自身獨特的存在價值。

其次，職業介紹法制建設能夠折射出人力資源市場的現狀及未來。一般而言，當某個地方人力資源市場發展勢頭良好、市場主體活力較強時，該地區的職業介紹地方性立法進程往往較為迅速、立法內容往往較為完善。反之，當某個地方人力資源市場發展停滯不前、市場主體活力不足時，該地區的職業介紹地方性立法往往也銷聲匿跡了。因此，職業介紹法制建設與人力資源市場之間具有強烈的正相關性。

再次，職業介紹法制建設的成效依賴于法文化的傳播和弘揚。職業介紹法制中所包含的法文化是其不斷發展的內在動力。法文化建設對職業介紹法制發展的作用主要體現在三個方面：一是成為職業介紹法制運行的穩定器；二是成為職業介紹法制運行的潤滑劑；三是成為職業介紹法制運行的變速箱。

第四，職業介紹地方性立法最終將上升為國家立法。2008年國務院機構改革的重要內容之一是撤銷原人事部和原勞動和社會保障部，組建人力資源和社會保障部，其主要出發點就是建立一個統一的人力資源市場，打破原先市場上存在的各種行政壁壘、城鄉壁壘和區域壁壘。

統一的人力資源市場亟待統一的國家立法，為此，職業介紹地方性立法的法制實踐必將為將來全國人大及其常委會的國家立法積累寶貴經驗。