論實現廣東省審計監督全覆蓋的路徑

■袁睿

論實現廣東省審計監督全覆蓋的路徑

■袁睿

有效的審計監督是完善權力制約機制，保證審計機關嚴格依法辦事的關鍵。隨著改革的進展，一些地區的腐敗、重大違法違紀的現象愈發嚴重。同時，政府的審計對象越來越豐富，審計需求也不斷增長，這就需要審計監督的全面覆蓋，加強深化改革。實現審計監督全覆蓋，不僅是黨中央國務院對國家審計監督提出的時代要求，也是推進審計治理體系建設、提升審計治理能力的必由之路。審計監督全覆蓋是當前建設更高水平監督的新需求，為此，廣東省審計機關應以此作為入手點，基于地方部署，做好進一步的審計監督全覆蓋深化改革。

廣東省；審計監督全覆蓋；路徑

一、前言

審計監督是保證國民經濟持續、健康、協調發展的必要手段，也是不斷提高會計信息質量的必要保證。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，李克強總理要求審計機關要當好國家利益的“捍衛者”、公共資金的“守護者”、權力運行的“緊箍咒”、反腐敗的“利劍”和深化改革的“催化劑”、經濟發展的“安全員”，要求審計機關實現審計工作全覆蓋，為全面深化改革、推進經濟持續健康發展、不斷改善民生提供保障支持。劉家義審計長在隨后召開的全國審計工作會議上指出，必須努力實現審計監督全覆蓋，依法使所有公共資金、國有資產、國有資源都在審計監督之下。

廣東省審計廳廳長藍佛安在會議上表示，實現審計全覆蓋應堅持“依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實”的工作方針，把握重要性、系統性、協同性原則，逐步擴大審計監督覆蓋面，使審計全覆蓋成為有深度、有重點、有步驟、有成效的全覆蓋。實現審計監督全覆蓋是提高審計監督層次和水平的重要途徑。2015年4月15日，省長朱小丹主持召開省政府常務會議強調，要主動適應經濟發展新常態，按照中央部署，強化審計監督，創新審計體制機制和審計方式，提高審計監督效能，切實加強對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況實施審計，實現審計監督全覆蓋。

二、審計監督理論分析

審計監督，是國家審計機關依法獨立監督政府及其部門財政、財務收支的真實、合法、效益的行為。它不僅是民主憲政的必然產物，而且是民主法治在審計領域的延伸。重視并追求審計監督的獨立性是各國政府的共識，而且也在最高審計機關國際組織的《利馬宣言——審計規則指南》中得到了強調。各國在設計審計體制時，即在處理議會、政府和審計機關的“三角關系”中采取了不同的類型或模式，大體上可分為立法型、司法型、獨立型和行政型四種審計監督體制立法模式。

我國在1995年實施的《審計法》對審計監督作了比較全面的規定。為貫徹實施《審計法》，國務院于1997年頒布了《中華人民共和國審計法實施條例》。為了規范審計行為，提高審計質量，審計署于2000年1月28日頒布了《中華人民共和國審計基本準則》等一系列配套的審計規范。2006年8月27日，十屆人大二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》不僅提升了對預算執行審計監督的法律層次，還進一步明確和細化了預算執行監督的具體內容。2013年11月18日，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，李克強總理要求審計機關要實現審計工作全覆蓋，為全面深化改革、推進經濟持續健康發展、不斷改善民生提供保障支持。

三、廣東省審計監督全覆蓋路徑借鑒國內外經驗

1.借鑒美國審計監督全覆蓋的路徑。

以美國審計監督機制為例，美國是開展現代審計時間比較長的國家之一，受到英國法律的影響，建立了立法型國家審計監督模式。1921年，美國國會通過了《預算和會計法案》，該法案規定美國審計總署在審計長的領導下開展工作，審計總署獨立于政府部門。1945年美國國會通過的《政府公司控制法》使美國國家審計逐漸從財務合法性審計過渡到以經濟性、效益性、效果性的績效審計，績效審計在美國得以確立。尤其是1970年的《立法機關重組案》和1974年《國會預算與撥款控制法案》授權審計總署對項目活動進行評估與分析，使得美國的績效審計日趨完善。2004年，在英文字面上美國聯邦審計總署從“會計總署”正式更名為“政府問責辦公室”，這一改變不僅僅是名稱的改變，它表明了美國聯邦審計總署的使命和發展方向，即強化政府責任，改進工作績效，確保聯邦政府盡到對國會和美國人民應盡的責任。目前，美國政府績效審計已發展到對受托責任、風險治理和綜合治理進行評價上。

2.借鑒國內研究的審計監督全覆蓋路徑。

審計署審計科研所的李厚喜（2014）在審計月刊發表的《推動國家審計監督全覆蓋的思路與建議》中，根據文獻法，提出了在未來五到十年，國家審計機關應先明確審計監督全覆蓋的主攻方向，從構建全覆蓋監督網出發，不斷健全這一網絡體系。這同時立足解決當前存在的突出問題和矛盾，充分發揮審計監督自身的組織優勢，不斷創新審計監督方式方法。李厚喜還提出構建全面財務報告框架和對監管者再監督的框架和有效機制。王宏剛（2015）在《如何做好新常態下審計工作全覆蓋》提出以新常態來判斷當前中國經濟的特征，將之上升到戰略高度，并闡明出正確認識新常態、主動適應新常態和切實把握新常態和觀點。此外，吳焱新、周春山、蔡守守（2014）發表的《審計監督全覆蓋實現路徑探究》中從審計職能的全面履行、審計功能的全面發展、審計計劃的科學管理和審計質量的全過程控制四個方面進行全面系統的深入闡述，使審計全覆蓋成為有深度、有重點、有步驟、有成效的全覆蓋。

四、廣東省審計監督全覆蓋實踐的基本情況

1.依法獨立行使審計監督權，扎實推進審計全覆蓋。

2014年廣東省各級審計機關強力推進審計全覆蓋，突出抓重大政策落實、抓重點領域監督、抓重大問題查處，全年共開展審計（調查）項目4273個，查出違規金額81.29億元、侵害群眾利益問題金額2.12億元、損失浪費金額2.93億元、管理不規范金額2605.62億元，為國家增收節支71.54億元，有力促進中央和省委、省政府重要決策部署落實，有力促進公共資金、國有資產、國有資源規范管理，有力促進民生資金落實和群眾生活改善，有力促進權力規范運行和反腐倡廉建設。

2.省領導部署新時期審計工作，確保審計監督工作。

各級政府主要負責人要依法直接領導本級審計機關，及時研究解決審計工作中遇到的突出問題，把審計結果作為相關決策的重要依據。凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門、單位和個人，都要自覺接受審計、配合審計，不得設置障礙。要突出審計重點，狠抓宏觀政策落實情況、各項改革舉措的跟蹤審計，加強對各類風險隱患的審計和預警，強化對廉政規定落實情況的跟蹤審計，更好地服務改革發展大局。要全力推進審計“全覆蓋”，不斷提升審計監督層次和水平。2015年按照國務院、審計署的統一部署，組織開展好基本養老保險基金審計和保障房建設情況跟蹤審計。強化審計結果運用，嚴格落實整改責任制，推進審計公開，嚴肅整改問責。要推動審計方式創新，推進依法審計，加強審計隊伍和作風建設，進一步提升新時期審計服務能力和工作水平。

五、實現廣東審計監督全覆蓋存在的主要問題

1.廣東省各級審計監督資源不夠充足。

審計需求隨著經濟增長不斷增長，需要審計的項目越來越多，面對廣東省審計全覆蓋的要求，不少審計單位遇到人力資源、資金資源缺乏的問題。以現有的審計資源，目前的覆蓋面已讓審計人員焦頭爛額、疲于奔命，資源短缺是一個現實問題。遇到新的任務就要求擴編增員，或大規模調用內部審計、社會審計人員，或削弱綜合、服務等部門工作，集中全部資源支援一線，不能從根本上解決問題。比如說，在惠州市級及縣級的審計機關，一些科室人員有限，只有2～3個人員，在進行經濟責任審計時，任務十分艱巨，一個科室經常要求一個星期內就完成4、5個項目，審計力量遠遠不足，為了完成工作任務就可能使得審計如同走形式。

表一

從表一可看出：該市審計機關存在審計人員數量偏少；可從事審計業務工作的審計人員數量較少；審計人員具備中級以上專業技術資格人員不多；懂業務、精通計算機審計人員缺乏等問題。

2.審計監督覆蓋成效不夠，監督不到位。

當前，法律法規賦予審計機關的執法手段有限，特別是調查取證上有一定難度和阻力，一些地方和部門不重視、不支持、不配合審計的現象仍然時有發生，審計整改不到位的問題仍然突出，屢審屢犯的頑疾尚未根除，必須采取更有力措施認真加以解決。審計機關為了規范審計執法行為，規避審計風險，對審計工作實行嚴格的程序管理，有些管理程序還在不斷細化創新。這在防范風險的同時，也加大審計時間成本。比如，有些項目現場審計時間短，但征求被審計單位意見卻要拖很長時間；有些項目整理歸檔的時間也超過現場審計時間。這就要求審計機關遵循成本效益原則，在遵守法定程序的前提下，科學設定審計管理環節，做到有用適用，減少可有可無的環節。對一些簡單的項目實行簡易程序。

在當前審計管轄體制下，基層審計機關對金融、國稅、工商、煙草、電力等管轄權上收的部門、企業無權進行審計，審計署、省級審計機關對這些單位的授權審計也很謹慎。雖然專項審計調查可能涉及到這些單位，但總體上講基層審計工作的范圍是不完整的。

3.審計監督隊伍專業素質建設不充足。

廣東省各級審計工作項目相對較重，使得某些審計工作者常常因忙于工作而疏于理論的學習，有時逼不得已需要進行知識充電的時候也是臨時應付，缺少積極學習的熱情，于是自身的理論就難成體系。如此，其綜合分析能力也就相應欠缺，經常是一個項目結束了也懶得去回顧和總結，難以從中提取有用的經驗在以后的工作中作為提升的基礎，久而久之，就使得自身的工作能力得不到提高，自身的知識體系不能與當前的審計實踐保持同步。

六、實現廣東審計監督全覆蓋路徑

1.明確各級審計機關全覆蓋的審計對象。

審計監督全覆蓋包括兩部分：一是對所有公共資產、國有資產、國有資源管理使用的真實合法效益情況進行全面審計；二是對黨政領導干部和國有企業領導人員經濟責任的履行情況依法進行全面審計。前者要求對所有管理使用公共資金、國有資產、國有資源等國家財產的主體進行監督檢查，確保國家財產得到合法合理有效使用。無論國家財產用于公共機構人員工資福利、自身辦公基礎建設，還是用于社會公共事業，只要使用了國家財產的對象都有義務接受審計監督，如半官方的第三部門、使用國家財產的真正第三部門都應納入審計監督范圍。后者要求對村集體、各級政府及相應職能部門所對應的當政府兩個主要負責人進行審計監督，還要對國有獨資企業、控股企業、國有上市公司負責人的經濟責任履行情況進行審計監督。

審計長劉家義在全國審計工作會議上提出，要努力實現審計監督“全覆蓋”，依法使所有公共資金、國有資產、國有資源都在審計監督之下，不留盲區和死角。也就是說，無論是國有單位，個人獨資企業，合伙企業還是公民個人，都要納入審計監督范圍。同時，根據審計資源和實際需要，在年度審計計劃中對重點審計項目進行監督，規定審計方式。審計監督和全面監督相結合時，不是一味追求數量，還要講究質量，以達到最終目標。實現審計監督全覆蓋，必須實現審計職能履行的全覆蓋，一要確保公共資金、國有資產、國有資源運用到哪里，審計就跟到哪里；二要實現對所有分配和運用公共資金、國有資產、國有資源的部門和單位以及履行經濟責任的黨政領導干部和國有企業領導人員審計監督全覆蓋，卻把公共權力運行、公職人員履職受到制約；三要實現對政府及其各部門預算執行和決算情況審計監督全覆蓋，將政府各項收入和支出全部納入審計范圍，推進完善全口徑預算管理制度，健全包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算在內的政府預算體系。

2.優化審計監督全覆蓋下資源整合。

一是統籌安排審計項目，形成計劃一盤棋思路。首先，堅持在年初安排審計項目時，注重對審計對象和審計范圍進行綜合考量和提前布局。從年度項目計劃安排、不同年度項目計劃的前后延續性以及年度計劃與相關年度項目規劃之間的關系著手，保證項目規劃有序、前后銜接，使審計全覆蓋工作有序推進。其次，將各級審計機關審計項目計劃有機地銜接起來，做到下級機關在獨立開展審計項目的同時，結合上級機關的項目計劃開展相關審計項目，避免上下級機關之間因審計項目之間的交叉、重復所導致的審計資源浪費。

二是對重點規模較大的審計項目，政府投入更多財政支持，集中人力物力，堅持以預算執行審計為主線，避免重復審計。堅持以在年初審計任務下達時，注重合理分類安排項目，確保預算執行審計與部門的財政財務收支審計相結合，與領導干部經濟責任審計相結合，與專項資金審計相結合，做到一審多“果”，一審多“用”。

3.審計監督結果公開透明，對多個項目進行審計監督的新方式。

審計結果公告是保證審計結果公開透明、降低審計風險的重要措施。我國是以公有制為主體的社會主義國家，公民享有信息知情權，審計結果公告制度的公布是公民基本權利的體現。這就要求廣東政府審計人員樹立現代意識，加強思想建設；除了完善政府審計結果公告制度的法律框架，加強審計公告后的信息反饋機制，還要完善政府審計的外部制度環境，逐步建立與其相關配套制度。

在持續推進大型審計項目的同時，對同一單位實施多個審計項目，形成多個審計報告，一次性查深查透，重點構建黨領導干部負責人同步審計、經濟責任審計與公共機構財政收支審計并行、統一大型審計項目與多個專項審計調查項目共同開展的新框架，有效避免周期內的重復審計，進一步明確黨政負責人各自的職責，明確界定黨政負責人經濟責任與單位財政財務收支的機構責任，形成對負責人問責和對單位問責的雙重約束機制。

4.注重審計人員的專業培養。

審計人員自身要努力適應環境的變化，不斷根據社會的需求加強學習和研究，保持和提高自身的專業勝任能力。此外，也要遵守相關職業道德準則，提高自身素質。我國審計人員的專業勝任能力，最為重要的是加強教育和培訓。在學歷教育階段，可以從培養目標、課程設置、教學手段和方法等方面入手，建立以培養勝任能力為核心的審計學歷教育體系。為了對審計人員的自我發展和培養教育提供一個明確的指引，確保審計人員具備執業所必須的資質；在對審計人員的監管方面，將政府行政監督和各行業自律監管相結合，健全法律責任體系，從嚴懲處違反職業道德的行為，通過完善審計相關標準來推動各種審計業務的順利實施，進而增強審計人員的實踐經驗。

5.整合歸類審計對象，詳細審計與抽樣審計相結合。

摸清各類審計對象，依據法定審計職能職責，按照單位、資金、項目3種類型和財政、金融、企業、工程建設、專項資金、經濟責任等審計業務，全面摸清各類審計對象，密切關注審計職責調整、資金項目增減、單位機構分合、領導人員變化情況，定期做好審計對象的動態增減，將所有管轄對象全部納入審計范圍。其次，將審計對象進行不同分類，按照資金規模分為大型、一般、小型審計對象；按照審計頻率分為每年必審、經常審計、五年一審、委托授權適當抽審等審計對象；按照財務管理和審計整改情況分為管理較為規范、管理相對混亂、審計整改徹底、屢審屢犯等審計對象。第三，建立審計對象數據庫，收集與審計對象相關的內設機構、工作流程、資金規模、收支管理、信息系統以及與其他單位業務關系和資金往來、以前審計整改情況等相關數據，不斷擴充審計對象數據資料。

詳細審計即細查法，指對審計事項一定期間的所有會計記錄和憑證進行細致詳盡審查的審計方法。對于規模較小的單位或者發現重大違規行為的事項，可以采取詳細審計，以保證審計質量。而對于經濟業務較多且內部控制制度比較嚴格的單位，應該多采取抽樣審計。通過運用統計抽樣，從特定事項中隨機抽取樣本進行審查，推斷總體狀況。將兩者結合在一起，使得審計工作更加全面，效率更高地確定審計重要性水平，以期達到規避和降低審計風險的目的。

6.各級審計單位合理利用外部審計力量。

整合和利用下級審計機關、社會審計組織和內部審計機構等外部審計力量，對于解決審計任務繁重與審計力量不足的矛盾與困難，顯得相當必要。首先，對必須由審計機關自主監督的審計對象，可以整合下級審計機關審計力量同步實施，或者購買社會審計服務，聘用社會審計組織和其他部門專業資源參與審計。其次，對與審計機關同級別資金規模小、業務簡單的審計對象，可以組織被審計單位進行自查，或者委托社會審計組織、內部審計機構實施審計。第三，對由審計機關垂直管理、一時難以覆蓋的審計對象，可以全部授權下級審計機關實施審計。第四，建立委托外部力量審計對象抽審制度，對由被審計單位自查的、委托社會審計組織與內部審計機構、授權下級審計機構實施的審計對象，確定適當比例進行抽審，確保被審計單位自查質量和委托與授權審計質量。

7.進行審計項目優選管理，跟蹤審計。

審計項目提出和執行情況檢查，由審計機關計劃管理機構承擔，積極推行審計項目優選制度，以提高審計項目有限制度，以提高審計項目計劃編制的獨立性和針對性（如圖一）。

圖一

審理審計實施方案編制質量，確保審計內容與審計組成員素質和審計時限要求相匹配、審計重點與調查了解情況相匹配，審計應對措施詳細具體、富有針對性，對于每年必審項目，審理每年的審計內容與重點是否有所側重，避免審計報告老生常談現象發生。再次，推進審計項目質量跟蹤審理，實行現場審理與遠程網上審理相結合，并將對審計結果文書的審理前置到審計報告征求意見前實施，以促進及時完善審計取證工作。最后，以審計機關名義代擬審計報告、審計決定書、審計移送處理書等審計結果文書。

8.利用AO、OA系統創新審計模式。

伴隨著審計組織模式的改革，審計機關創新審計模式，將數字化審計方式充分應用到當前的審計工作中，從而及時的掌握當前的審計數據與審計技術動態，并且能夠將這些數據及技術實現共享。對于市級和縣級的審計機關來說，也應該借助審計數據庫將審計對象全部納入監督的范圍當中。同時針對處于各個層面的審計對象，采取合理的監控系統，如果發現不正常的現象就能在第一時間收到預警，從而由相應的審計工作對其進行現場的審計而保證審計監督的質量和力度。

七、結語

實現審計監督全覆蓋是一個長期的過程，這不僅僅需要一個良好的審計環境、合理的審計方法和注重審計人員的素質，還要根據地方的發展需要，理論結合實際。此外，還需要成熟的內部運行機制，這是保證審計監督全覆蓋的前提，職權分離是審計監督的基本條件，采用風險導向審計和合理的重要性水平，能有效地降低審計風險。只有各個方面協調得當，才能將審計監督進一步實施到底。

［1］藍佛安.積極探索實現審計監督全覆蓋［J］.南方日報，2014，（5）.

［2］李厚喜.推動國家審計監督全覆蓋的思路與建議［J］.審計月刊，2014.

［3］王宏剛.如何做好新常態下審計工作全覆蓋［J］.審計月刊，2015，（1）.

［4］王愛華，劉楊.美國內部控制審計研究方法的演變［J］.財會月刊，2012.

（作者單位：惠州學院經濟管理學院）