“六張清單”探索政策跟蹤審計

■李星吾 李滾源

“六張清單”探索政策跟蹤審計

■李星吾 李滾源

政策跟蹤審計已經成為審計機關當前工作重心，它是國家治理現代化賦予國家審計的一項新使命，但其實踐與理論研究尚處于起步階段。筆者試著從審計實務入手進行探索，以期促進政策跟蹤審計工作有效開展。

穩增長政策；跟蹤審計；實務探索

近年來，為了推動經濟社會的健康發展，切實落實四個全面的戰略布局，黨中央國務院做出了穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等一系列重大的決策部署，出臺了涉及多個領域的重大政策措施，這些決策部署和重大政策措施的落地生根和不斷完善，是我國成功跨越“中等收入陷阱”、轉變經濟發展方式、實現全面建成小康社會奮斗目標的重要舉措。但在政策的傳遞和執行過程中，不可避免地存在一些變形、遺漏或者偏差，正是在這樣的基礎上，政策跟蹤審計應運而生。

政策跟蹤審計涉及的政策眾多，內容非常廣泛。這項工作是國家治理現代化賦予國家審計的新使命，對于審計機關來說，是一項全新的工作。自2014年以來，全國審計機關已持續開展了三年，筆者全過程參與。從審計實踐的角度考量，筆者認為，做好政策跟蹤審計，應當從“六張清單”入手。

一、熟知政策清單

作為一名審計人員，在政策跟蹤審計中，首先應當熟知國家各項政策的內容、要求以及各地落實措施，然后督促這些政策措施最先一公里盡快啟程，最后一公里盡快打通。

1.熟知政策出臺背景。一項政策的出臺，總有它的歷史背景和現實意義，審計人員只有全面理解和掌握了政策出臺的背景，才能領會政策貫徹落實的現實意義，才能知曉政策跟蹤審計要做什么、怎么做？才能對政策的貫徹落實情況作出評判。如：“營改增”政策措施出臺背景，隨著經濟的快速發展，增值稅和營業稅并立打破了商品和勞務流轉課稅方式的統一性，進而形成了不公平課稅格局。這種稅收體制不適應、不完善的問題日益凸顯，已經不利于、不適應經濟結構優化的需要。正是在這樣的背景下，國務院今年全面調整稅收體制，在全國推行“營改增”政策。這項政策的出臺不只是簡單的稅制轉換，而是有利于消除重復征稅，平衡行業稅負，促進工業轉型、服務業發展和商業模式創新、解決分稅制弊端、破解混合銷售和兼營造成的征管困境。

2.熟知政策主要內容。近三年來，黨中央國務院先后出臺了300多項政策措施，為穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險指明了方向，審計人員在政策跟蹤審計過程中，應當對這些政策措施進行梳理，分門別類加以掌握。要熟知政策措施相關條款，并將這些條款內容與實際工作進行逐一對比，從中找出差距、分析原因。審計開始前，審計組長應當組織審計人員充分準備，全面收集與審計事項相關的各項政策措施，必要時，組織大家共同學習、研究，深刻領會政策措施精髓，熟練應用到審計工作當中去。對不同行業、不同專業的相關政策，必要時還應當征詢和傾聽專家意見。

3.熟知政策例外原則。前面已經提到，一項政策的出臺總有它的歷史背景，我國經濟發展不平衡，東西發展懸殊一直存在，因此，某些政策的出臺可能會設置一定的限制條件和例外原則。作為審計人員，在全面掌握政策出臺背景和主要內容的同時，還應當熟悉這些限制條件和例外原則，更好地應用到實際工作中去，對不同的地方、不同的事項，不能千篇一律、照本宣科，要因地制宜、實事求是。當然，審計人員也不能隨心所欲，任意枉為，要將限制條件和例外原則與實際工作進行對照，逐一甄別，對符合例外原則的，要大力支持，對不符合例外原則的，則堅決制止。

二、報送資料清單

政策跟蹤審計涉及面廣、政策性強，時間緊、工作量大。審計人員進駐審計現場后，在開好審計進點會，詳細布置任務的基礎上，應當要求各被審計對象準備和提供審計資料，要開具報送資料清單，要求各被審計對象“照單吃面”。

1.報送資料清單要具體。當前政策跟蹤審計實行分季度確定審計重點，明確上報要求的作法，審計人員在現場審計過程中，應當根據各個季度確定的審計重點所涉及的被審計對象，逐一擬定報送資料清單。報送資料根據資料性質分為項目建設資料、工作推進資料、各類政策文件、各類工作總結、項目成果資料等；根據資料形成時間分為事前管理資料、事中形成資料、事后結果資料等；根據資料來源不同分為外部提供資料、內部形成資料等。審計人員要根據審計實施方案要求，結合被審計對象特點，分門別類列示報送資料清單，報送資料清單要做到盡量完整、具體，能列示報送資料具體名稱的要列示名稱，能列示報送資料形成時間的要列示時間范圍，能說明用途的要說明用途，以便于被審計對象充分理解審計人員意圖，做到有的放矢、有效提交資料。報送資料清單切忌模棱兩可、模糊不清，讓人無所適從。審計人員不是萬能的，對一些不清楚、把握不準確的內容，應當虛心向被審計對象請教，特別是對一些專業性較強的事項，審計人員要在充分聽取被審計對象意見的基礎上，要求其提交相關資料，切忌過濫過雜，讓人感覺你是外行甚至反感，以致敷衍塞責、應付了事。

2.資料報送要明確時間要求。政策跟蹤審計時間緊、任務重、要求高，有效收集相關資料是做好政策跟蹤審計的前提和關鍵所在。審計人員在向被審計對象列示報送資料清單的同時，應當明確提出提交資料的時間要求，特別是針對時效性強的審計事項，審計人員應當書面提出時間要求，并向被審計對象曉以利害，被審計對象資料報送時，審計人員應當注明收到時間，為下一步責任劃分奠定基礎。

3.資料報送要強調責任劃分。審計人員在要求被審計對象報送資料的同時，應當告知其不按時提供資料的責任，告知形式可以采取口頭告知，也可以書面告知，口頭告知又可分為當面告知、電話告知，書面告知包括傳真告知、信函告知、信息告知等。對重大事項提交資料時間應當以書面告知為主。在資料提供環節進行責任劃分，不是審計人員推卸責任，政策跟蹤審計的關鍵和出發點是為了促進工作，沒有被審計對象的積極配合、認真整改，政策跟蹤審計就發揮不了作用，這一環節強調責任劃分實質上是為了促使被審計對象高度重視，積極配合審計。

三、審計重點清單

政策跟蹤審計各個時期有不同的審計重點，審計人員要做到了然于心，要根據審計實施方案分工具體、責任明確。審計組長要全面負責，要對審計組成員知根知底、合理分配任務；對重大審計事項，要制定切實可行的取證方案，列示取證路徑，建立完整的證據鏈；復雜疑難事項要充分取證，分析背景，分清責任。

1.嚴格實施審計方案。審計實施方案是審計人員現場審計的指揮棒、路線圖，一個審計項目的成功與否取決于審計實施方案的可行性和可操作性，組建審計組時，應當充分考慮項目的特殊性，合理配備審計人員，審計組長在制定審計實施方案時，要充分考慮審計組成員的構成和專業特點，合理確定取證范圍和重點，逐一進行人員分工和調配，明確取證責任。審計實施方案的制定不能好高騖遠、不切實際，也不能敷衍塞責、馬虎了事，方案一旦制定，就要付諸實施。取證過程中，審計組長還應當關注審計組成員取證工作進展，適時調整分工。

2.重點事項集體研究。政策跟蹤審計開展以來，自上至下制定出臺了審計工作方案，明確了審計重點，主要包括五個方面：重大建設工程的推進情況、項目資金到位和財政資金統籌盤活情況、重大政策措施的貫徹落實情況、簡政放權，轉變政府職能，釋放市場活力情況、防范風險隱患情況等，審計人員主要圍繞這五大工作目標開展審計，并突出不同階段、不同地方的工作特色。針對這五大工作重點，審計組在制定審計實施方案時，應當堅持重大事項集體研究，科學制定取證方法。首先，應當結合項目地的實際，明確取證方向；其次，應當結合取證復雜程度，明確取證方法；第三，應當結合取證結果，明確定性定責；第四，應當結合整改可能，明確建議意見。

3.充分聽取不同意見。政策跟蹤審計的根本出發點是促進政策落地生根，對一些發生在改革層面的問題，要允許先行先試；對一些破壞改革進程的問題，要大膽披露；對一些與改革相悖的問題，要敢于亮劍。審計過程中，充分聽取被審計對象意見，不能人云亦云，如：對簡政放權政策的審計，我們經常會碰到，隔一段時間國務院就會公布取消和下放的行政審批權的情況，但是這些行政審批權的下放和取消是不是落到了實處，有關部門是真取消還是假取消，是真下放還是假下放，是明放暗不放還是放虛不放實等，就應當多方面、多層次聽取意見，既要聽取當地政府和有關職能部門的意見，也要聽取企業和當事者的意見，以利推動簡政放權、轉變政府職能、釋放市場活力政策措施落到實處。

四、發現問題清單

現場審計結束后，審計人員應當對照審計實施方案，根據審計分工，及時提交發現問題清單，審計組長應當對照審計工作底稿，逐一查漏補缺，提出補證要求。發現問題清單要符合取證要求，既要做到充分、合法，又要做到合理、有效。

1.要做好證據分類。單一的審計證據證明力是有限的、孤立的，審計人員應當善于將審計證據進行分類，分析同類問題的共性并加以剖析。這里所指的證據分類，不是指理論上的分類，而是指審計證據與審計實務對應的分類，也就是說，要對照審計實施方案所確定的審計重點，逐一排查審計證據，按照審計報告排序所需進行歸類，分析審計證據是否已經滿足審計報告需要，由此確定是否進一步補充證據。

2.要分析證據關聯。孤立的審計證據有時不能說明問題，審計人員就應當認真分析證據，將所有指向同一事件的審計證據篩查出來，分析這些證據的關聯性，找出和提煉問題的本質特性，指出問題形成的主、客觀原因。如：在“雁過拔毛”式腐敗專項整治審計中，發現某單位存在向企業違規收費問題，該單位給出的解釋是經費不足，這一理由看似成立，但進一步審計其經費開支時發現其存在違規發放津補貼現象，將兩者關聯起來分析，不難發現其經費不足的理由就站不住腳了。

3.要提取證據要件。審計取證過程中，審計人員要善于提取證據要件，一份完整的審計證據，要將事件的來龍去脈說得清楚明白，要將事件產生的原因和后果剖析透徹，要將事件的責任和處置擺列出來。政策跟蹤審計中，我們經常會涉及重大建設項目推進情況，在對重大建設項目進行審計取證時，我們就應當針對項目建設內容、計劃投資、建設工期、報建手續、施工管理、竣工驗收、資金撥付等要件逐項取證，并將這些證據有效串聯起來，形成一個完整的證據鏈，來說明要揭示的問題和問題形成的原因、解決辦法等。

五、審計整改清單

政策跟蹤審計注重的是事前介入、事中跟進、事后評估，這一審計模式更注重的是治病救人、懲治結合、重在整改。審計機關在跟蹤審計結束后，應當開出整改清單、提出整改要求、明確整改時限、落實整改責任。

1.整改內容要完整。整改清單是要求被審計對象進行整改的具體事項，整改清單要完整地列示整改內容，整改內容應當言簡意賅、分項列示，不能雜亂無章、產生歧義。

2.整改要求要具體。整改清單的目的是促使被審計對象整改，因此，整改要求應當明確、具體，要有可操作性，對于一些既定事實，確實無法整改的，應當提出制止性意見，或移交或問責，以儆效尤，杜絕類似事件再次發生。

3.整改時限要明確。政策跟蹤審計是一項時效性很強的工作，因而整改時限尤顯重要，審計機關在發送整改清單時，針對不同的審計對象和審計事項，應當明示整改時限，限期整改。

六、成果轉化清單

政策跟蹤審計不同于傳統審計，不能只局限于監督，要更多地發揮服務、促進作用，因此，要注重審計成果轉化。

1.成果轉化要切中要害。審計成果轉化是有效發揮審計作用的重要手段，審計不能成為一個“悶葫蘆”，特別是政策跟蹤審計，應當適時將審計成果提煉，揭示帶普遍性、周期性的問題。成果轉化時，要剝去表面現象，揭示問題的本質，切中問題的要害，不能泛泛而談，要一語中的，要切實起到揭示一個、觸動一片、影響一方的作用。

2.成果轉化要方式合理。成果轉化的目的是為促進工作、當好參謀，轉化方式要合理，不能圖一時之快，也不應繞開地方黨委、政府，要逐級上報，層層傳導壓力。審計機關要充分利用審計信息、審計要情、審計專報、綜合報告等方式合理轉化審計成果，成果轉化要注重實效，合理控制披露范疇，要防止成果轉化帶來負面效應。要適當探索專題會議、審計公告等新型成果轉化方式，發揮審計震懾作用。

3.成果轉化要跟蹤問效。審計成果提煉后，審計機關還應當跟蹤問效，根據審計成果利用范疇不同，適時跟進，對促進工作的，要跟蹤建議意見采納情況；對追究責任的，要跟蹤問責結果；對修訂制度的，要查看修訂效果；對逐級上報的，要詢問采納情況。

［1］袁野.國家治理現代化工程中的國家審計新使命［J］.

［2］郝書辰.新常態下國家審計的新使命［J］.

［3］郭克莎.穩增長政策和跟蹤審計的重要性［J］.

［4］蘇明.審計要發現問題，更要深挖問題［J］.

［5］凌琦.穩增長政策跟蹤審計存在的問題及對策［J］.

［6］李修文.政策落實跟蹤審計問題探討［J］.

（作者單位：湖南省岳陽市審計局）