基層民生資金內部控制探析

■劉孟乾

基層民生資金內部控制探析

■劉孟乾

本文針對基層民生資金投入不到位、撥付不規范、使用不合理、會計核算不合規等問題，提出了健全民生資金管理體系、強化民生資金日常管理、加強民生資金的監督等對策。

基層；民生資金；內部控制

一、引言

近年來，湖南省長沙市芙蓉區政府堅持民生優先，在搞好經濟建設的同時，大力構建和諧社區，在實現結構轉型的同時做到民生配套，連續多年將80%以上的財力投向民生領域。2015年區本級公共財政預算總支出462235萬元，民生支出占比達85.24%。其中7200余萬元保障低保、救助、優撫和殘疾人事業，1700萬元用于社區衛生服務中心建設，12400余萬元支持學校的修建和設備采購，10800余萬元用于瀏陽河文旅產業帶和東岸風光帶建設，55900余萬元用于推進農安老舊社區等改造，32300余萬元用于“大拆違”，較好地保證了全區民生福祉的投入和建設。民生資金的內部控制是一項系統工程，涉及范圍廣、對象多、項目雜。隨著人口老齡化程度的不斷深入，城鎮化的不斷推進，社會民眾受益規模不斷擴大，民生資金內部控制的壓力逐漸加大，監管風險陡增。加強基層民生資金的內部控制，有利于完善地方政府財政管理的職能，為社會民眾謀福祉，預防“雁過拔毛”式財政腐敗。

二、基層民生資金內部控制存在的問題

（一）資金投入管理欠到位

由于民生資金申報審核不嚴，導致少數單位采取虛報人數、偽造名冊等手段套取上級撥付的財政資金；由于地方財政財力有限，無法提供配套資金；由于審核不嚴，部分地方沒有嚴格按照中央和省市有關規定合理分配民生資金；由于主管部門之間缺乏有效的溝通協調，出現民生資金多頭管理、資金安排重復或交叉現象，導致資金浪費、效率低下。個別單位通過非正常渠道，打通各種關系，向上級申報所謂的“帶帽”專項資金，以彌補自身經費不足，而不是用在民生刀刃項目上。

（二）資金撥付不及時

民生資金涉及部門多、項目雜、資金分散，部分地方財政部門或主管部門未按規定及時撥付資金，造成資金滯撥，影響民生資金應急救濟的效應；部分地方財政部門沒有嚴格按照民生項目資金財政報賬制度和財政直接支付制度的規定進行資金撥付，而是將民生資金直接撥付到主管部門，由主管部門將資金支付到項目實施單位，造成資金監管的漏洞。甚至還有少數地方財政部門未按規定通過“一卡通”或“一折通”方式發放財政補貼資金給相應的救助對象，采取現金發放的方式顯然不利于資金的監管。

（三）資金使用不合規

近年來，從養老金、優撫金、新農合資金到征地補償、危房補償等民生資金成為基層腐敗的重災區。據統計，貴州省紀委2015年通報的13件發生在群眾身邊的腐敗問題，9件與扶貧資金、危房改造補助等有關。部分基層單位采取人為降低標準的方式，截留、挪用民生資金；個別基層干部利用職務之便弄虛作假，偽造申報材料，虛報、冒領民生資金，甚至不擇手段貪占低保金、騙取救災款、克扣困難補助、侵吞征地補償款。個別單位借其他已完工的項目做替身，通過簽訂虛假合同、編制虛假預決算、虛列支出等方法騙取民生專項資金；通過虛報大項目，實際實施小項目，虛增項目工程量，以此騙取和套取專項資金；通過資金回流方式，以專款、贊助、設計等名義從項目單位收回部分專項資金，導致民生資金的流失和浪費。

（四）會計核算不規范

部分基層單位會計基礎工作薄弱，支出手續不完善，報賬手續不嚴、未按規定分賬核算，專戶管理，不能清晰反映資金收支及結余情況；在專項資金的列支中，個別單位借項目申報前期費用名義記入單位的經費賬，混淆視聽，形成了事實上的擠占挪用。

三、完善基層民生資金內部控制的對策

（一）健全民生資金管理體系

1.夯實民生資金的預算管理。

根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，制定分年度的民生資金計劃。財政部門依據政府制定的中長期民生事業發展規劃，結合預算年度民生工作的重點，科學預測與評估，合理編制財政民生資金支出預算，力求民生項目預算精細化，確保各項民生政策落到實處。進一步深化財政資金支付制度改革，全面推進國庫集中支付制，逐步減少財政實撥資金的范圍，明確民生資金申報與實施程序，簡化資金撥付環節，推行限時辦結，促使民生資金按進度及時足額撥付。對于上級財政下達的轉移支付民生資金，應限時下達到有關部門、辦事處和街道社區，確保民生支出預算執行到位。

2.實施民生資金鏈的全程管控。

民生資金鏈管理涉及到政府、業務主管部門、財政部門、民政部門等多環節作業，包含了政策理解、指標核對、資金落實、會計核算等內容。為此，一方面，按照民生資金有關民生資金管理規定，主管部門、地方財政預算、國庫、資金對應鄉財、社保、經建、監督等涉及的科室應相互協調與合作，保證資金鏈暢通。財政部門嚴格資金審批程序，明確部門申報時限，嚴格執行申報—調查—初審—復核—審批—撥款程序，強化資金撥付事前監管；地方人力資源和社保管理部門定期對離退休人員、精簡退職人員、遺屬補助對象進行嚴格審查，有效防止虛報冒領工資補助或“吃空餉”問題的出現；民政部門對社會救助資金實行社會化發放，通過銀行直接將相關款項打入救助對象賬戶，減少中間環節，降低資金管理風險。另一方面，應加強從民生專項項目的申報、立項、指標劃撥、資金配套、撥付、使用和后續持續性監督等關鍵環節的動態監管，構建財政專項資金的內部控制風險矩陣，梳理各關鍵環節的工作流程，制定相應風險節點的內部控制標準，揭示節點風險，提出風險節點的應對措施,提高民生資金縱向管理的效能。

3.規范民生資金會計核算。

嚴格按照國家規定的財政總預算會計制度、行政單位會計制度和社會保障會計制度等進行會計核算。實行專戶管理、專賬核算、封閉運行的報賬制管理，做到支出核算明確到具體項目層級，杜絕民生資金串戶使用。

4.開展民生資金專項績效評價。

積極探索以績效預算為目標的科學、規范的民生支出績效考評體系，建立民生資金使用管理的“問效制”和“問責制”，對民生資金項目的組織申報、篩選立項、實施管理、監督檢查等進行全過程評價，對項目目標、項目預算的執行、項目資金的使用情況等進行重點考核，將民生資金績效評價結果作為下年度同類項目預算資金分配與調整的主要依據。對于民生資金閑置與浪費的項目，應減少下年度預算資金安排，并將民生支出績效評價結果與地方單位年度考核、領導干部考核掛鉤，做到“用錢必問效、無效必追責”，提高領導干部的責任意識與緊迫感，構建事前有績效目標、事中有績效監控、事后有績效評價的全過程預算績效管理體系。

5.推進民生資金使用信息公開。

進一步完善民生資金使用信息公開公示制度，嚴格按照相關程序實地核查、審批民生資金撥付對象，并及時張榜公示。對與群眾利益息息相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障以及“三農”等方面的財政專項支出，應予以重點公開。地方政府相關部門和單位應建立長期專用的公示欄，確保永久性公示制度落實到位，打造民生資金支出的“陽光錢柜”，提高民生資金使用的透明度。

（二）構建民生資金監督機制

1.實行民生資金使用全過程的監督。

實行民生資金使用全過程的監督需做好以下工作：第一，圍繞民生資金總體情況，全面掌握民生資金管理基本情況、收支規模、資金來源、類型結構、資金投向和全部項目安排，檢查資金計劃、資金投向是否符合政策要求，是否按照規劃下達計劃和分配資金，是否按規定程序進行申報、審批（備案）和立項。第二，指定專人負責民生資金的分類監管，采取前期核實、實地考查和抽樣檢查相結合的方法，對民生資金的申報、撥付、管理和使用情況進行全程監督。建立基層街道、社區監督小組及特邀監督員崗位，按類別分項目逐項稽查，重點稽查撥款程序是否合規、撥款手續是否完善、資金撥付是否及時、資金使用是否合理。

2.加強民生資金的專項審計。

地方政府審計部門應強化民生資金的專項審計功效，具體應做好以下工作：一是做好審前調查，了解民政專項資金的申報、審核、發放流程，了解主要業務的操作流程、民政資金賬號等相關內容，從源頭上掌握民政資金的分布狀況。二是嚴格項目審查，審查民政專項資金享受對象和補助標準是否符合規定，有無弄虛作假、冒名頂替、人為調整補助等現象；審查有無隨意擴大民政專項資金使用范圍，有無擠占、挪用、串用、私分和虛列支出等問題。三是及時獲取審計證據，包括街鎮及直發民政專項資金安排明細表，五保戶、城鎮低保、農村低保人員、優撫對象的名單、身份證、“一卡通”賬號等資料或電子數據，核實發放金額是否與財政撥入金額相符。四是出具專項審計報告，從發放程序是否合規、是否及時足額發放，管理和使用是否有效等方面作出審計評價，提出審計建議。

3.加大對民生資金腐敗問題的查處力度。

地方政府紀檢監察部門定期進行民生資金的重點專項整治，對發生在低保醫保、扶貧救濟、拆遷補償等領域的截留、擠占、挪用以及權錢交易、貪污私分等“雁過拔毛”式腐敗問題堅決保持“零容忍”，做到露頭就打，以查促防。加大對民生資金違法、違紀、違規問題的懲處力度，對已查出的問題及時作出處理，對發現的線索進行檢查核實，對問題突出的單位和部門要限期整改，對拒不整改或整改不到位、不徹底的要嚴肅追究責任，減少民生資金領域的“權力尋租”，確保民生資金使用的安全、高效。

［1］盧輝.創新民生資金整合機制［J］.政策，2016，（1）.

［2］劉佳妮.加強民生資金監管的對策與建議［J］.廣西教育學院學報，2015，（2）.

（作者單位：湖南省長沙市芙蓉區財政局）

2016年度湖南省會計學會科研重點課題《基層財政內部控制應用研究》階段性成果。