“健康中國”戰略下公共體育服務供給方式研究

張鳳彪，姚依丹

(1.湖南工業大學 體育學院，湖南 株洲 412007； 2.大連理工大學 文法學院，遼寧 盤錦 124221)

“健康中國”戰略下公共體育服務供給方式研究

張鳳彪1，姚依丹2

(1.湖南工業大學 體育學院，湖南 株洲 412007； 2.大連理工大學 文法學院，遼寧 盤錦 124221)

“健康中國”戰略對我國公共體育服務供給的優化路徑提出新的要求。結合當前我國公共體育服務供給的實際情況，構建政府組織、市場組織、社會組織、政府和社會資本合作的多元主體供給方式，為我國公共體育服務供給提供可參考的建議，促進我國公共體育事業可持續發展。

“健康中國”；公共體育服務；供給方式

Abstract： The strategy of Healthy China has put forward new requirements for the optimal path to the supply of public sports services in China. According to the reality of the public sports service supply, this paper constructs a new mode of diversified supply including government organizations, market organizations, social organizations and joint efforts of governments and society, provides suggestions for our public sports service supply, and promotes a sustainable development for public sports.

Keywords：Healthy China; public sports services; supply mode

一 相關概念解讀

(一)“健康中國”戰略解讀

“健康中國”是2007年衛生部部長陳竺首次提出的，之后多名學者專家對其進行深入探討。2016年8月，召開的全國衛生與健康大會上，習近平主席主持并審議了“健康中國2030”規劃綱要，正式將“健康中國”建設上升為國家戰略。2016年10月25日，《“健康中國2030”規劃綱要》正式頒布實施。頒布實施《“健康中國2030”規劃綱要》是貫徹黨的十八大精神，保障人民健康的重要舉措，對全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大意義。[1]“健康中國2030”明確了未來15年健康中國建設的整體戰略，堅持共享的發展理念，遵循多元供給的邏輯基礎，以階段環境發展為理論依據。

(二)公共體育服務內涵闡釋

近些年，有大量的專家學者研究了公共體育服務，但是對公共體育服務的概念的理解仍較模糊。不同學者看待問題的角度不同，因此得到不同的觀點。前人從公共體育的產品屬性和服務供給組織的職能角度對公共體育服務展開研究，已經為我們打下堅實的理論基礎和強大的學術支撐。公共體育服務的供給主體分為公共組織和非公共組織兩大類：公共組織包含的機構有政府和體育行政部門；非公共體育組織有非營利組織、企業、個人。本文借鑒金濤等人遵循公共體育服務供給構成要素的邏輯順序提出的公共體育服務概念，即公共體育服務是政府、企業、個人等供給主體為滿足普通民眾最基本的體育服務訴求，而無償供給的公共體育產品及服務。[2]

二 目前我國公共體育服務供給方式存在的問題及原因

(一)政府供給方式處于壟斷地位

計劃經濟體制下，體育行政部門在我國公共體育服務發展過程中占據了主體地位，主要負責公共體育服務政策及其產品的供給，同時,政府控制著大量的公共體育資源，導致了政府供給處于“壟斷”地位。政府在購買公共體育服務過程中，政府會以取消或轉移特許經營、放棄或轉移購買對象作為威脅，迫使原先具有特許經營或成為政府的賣方之私營部門分割一部分利益給政府部門，這種情況是政府出于供給壟斷所誘發的一種抽資行為。一方面，因為體育財政部門對公共體育服務供給內容和結構的不合理，導致一些由市場和社會組織開展的具有消費規模的體育項目產生過渡消費需求的現象；另一方面，由于受到政府部門機制及其政策的影響，一些社會和市場組織對公共體育服務供給能力萎縮，挫傷社會組織以及市場參與公共體育服務供給的積極性。

(二)社會化供給方式存在障礙

據官方數據統計調查，我國體育社會組織發展有了一定的規模。但是，一些全國性或影響力較大的體育組織來自官方，雖然具有一定的行政審批權，但業務活動的開展受到官方的約束，這些社會組織自主運行的能力薄弱，合作市場機構稀少，實體化改革發展緩慢，可利用的社會資源不能完全被利用，政府雖然采取各種各樣的方式與體育社會組織進行合作，但并沒有賦予社會組織相應的公共體育服務職能。在我國公共體育服務供給過程中，社會組織的主體功能與行為嚴重缺失。社會化的公共體育服務供給方式成為政府壟斷供給下的“附屬”。[3]社會組織在提供公共體育服務過程中尋求不到合適的方式與途徑。雖然，目前我國有相當一部分社會組織活躍在公共體育服務領域，但是這些社會組織因其數量有限、規模有限、能力有限而不能保證十分出色的完成政府轉交出去的部分職能。很多社會組織在人力、物力上非常有限，缺乏專業優秀人才，資金來源短缺等因素勢必會造成公共體育服務供給能力不足。再者，受計劃經濟體制的影響，我國許多社會組織是由政府職能部門演化而來或由政府部門直接管理領導，這就使得社會組織無論在組織結構、人事任免、行事準則、還有工作方式、管理體制多多少少受到政府部門的影響，這樣一來實質上形成了“二政府”的現象。在參與公共體育服務過程中，社會組織對其自身的定位不準確，參與公共體育服務門檻過高，大多數社會組織面臨著經費不足，資金不足、經費短缺，社會組織就沒有足夠的能力去從事提供公共體育服的活動，無法滿足人民群眾對公共體育服務的需求；再者，社會組織自身結構不完善，人才培養方面存在缺陷，在提供公共體育服務能力上存在問題。在制度方面，社會組織參與公共體育服務機制建設不完善。上面所闡述的一系列問題都是阻礙社會組織提供公共體育服務的因素。

(三)市場化供給方式缺乏引導與規范

在我國，體育政府部門對市場供給的要求過高，市場供給無法達到政府制定的標準，致使市場機制無法融入到公共體育服務領域。具體表現在大型體育賽事承辦與組織的公共體育服務，形式上是對市場開放了，可以由社會市場的機構進行生產、供給，但事實上與現實情況相悖，由于政府仍處于“主導”位置，企業不能大展身手全力投入到體育事業發展中。在產權上，市場供給公共體育服務缺乏政策保障，例如，公共體育服務的“公益性”被企業的“利益化”所代替，一些企業缺乏“社會責任”，對公共體育服務領域“雙贏”的不信任，致使部分企業對公共體育服務的投資仍處于“觀望”態度。政府某些公共體育服務需要市場提供，在激烈競爭的市場環境中，一些私人企業可能通過行賄政府官員的方式來獲得公共體育服務的特許生產權或銷售許可權，進而憑借壟斷地位獲得壟斷利益。市場提供的公共體育服務產品質量是由政府工作人員審核的，當市場高層與政府官員之間達成某種默契時，市場在供給公共體育服務過程中有機會通過虛報成本或降低公共體育服務的質量達到尋求租金的目的。

三 “健康中國”戰略下公共體育服務供給方式優化必要性和要求

(一)“健康中國”戰略下優化公共體育服務供給方式的必要性

目前，我國公共體育服務采用以政府主導，市場資源配置為輔的公益性供給模式。一方面，我國公共體育事業必須以實際出發，發揮實戰經驗的價值，片面的強調政府在公共體育服務中的主導地位顯然不能做到統籌兼顧。因此發揮市場的調節機制是我國公共體育服務面臨的嚴峻考驗。

1.公共體育服務供給主體。現階段，政府作為公共體育服務的主體“大戶”，在供給過程中扮演者不同的角色，第一種是供給者角色，政府通過設置公共體育服務的部門與機構，直接提供公共服務與產品，滿足消費者與廣大群眾的需求；第二種是需求者角色，政府機構逐步認識到，全憑“自身”的公共體育服務和產品無法滿足社會的增長需求，因此政府在盡可能滿足人民群眾公共體育服務的前提下，向市場、社會組織或廠商提出購買需求，市場、社會組織、廠商提供方案供政府比較、評估、遴選，選擇一種比較理想的方案購買公共體育服務和產品；第三種是支付者角色，人民群眾選擇公共體育服務和產品，由政府出資購買。基于公共體育服務產品的屬性以及受我國經濟體制的牽制，我國把公共體育服務作為一項社會公益性事業，公共體育服務的費用完全由政府承擔。但近幾年公共體育服務的供需矛盾激增，人民群眾的公共體育服務需求不斷擴大，雖然政府對公共體育服務的投入數量不斷加大，但我國體育人口數量龐大，出現僧多粥少的現象。其次，城鄉和區域公共體育服務事業發展失衡，背離資源優化配置的管理原則。政府應積極協調城鄉的發展，制定惠及城鄉居民公共體育服務制度，進一步對公共體育服務供給模式進行優化與完善。

2.公共體育服務供給模式。基于“健康中國”戰略發展的特征與發展意義，我國公共體育服務的供給自始至終要圍繞優先增加供給的內在要求。但現階段，我國公共體育服務供給模式完成不了上述的要求。對現階段我國公共體育服務供給模式進行分析，從供給主體的角度，在供給過程中，政府的主導地位逐漸削弱，呈現出政府、社會、市場組織及個人多元主體共同參與的場景。公共體育服務的供給主體產生了質的變化，由單一的政府主體演變為政府領導、群眾參與的多元化局面。從供給方式方面，多元化的供給主體決定了供給方式的多元化。目前市場供給開展了一些百姓喜聞樂見的體育項目，鼓勵開發特色的體育項目。公共體育服務的供給渠道應多元化，根據不同的公共體育服務項目有所側重的選擇不同的供給路徑，引進免費供給、用者付費、內部市場、合同外包、特許經營、補助、憑單等多種類型供給公共體育服務產品。政府部門開始嘗試購買公共體育服務，由政府出資提供一些物質條件，由市場和社會組織提供公共體育服務的一種合作的供給渠道，逐漸形成了多元化的公共體育服務供給體系。

(二)“健康中國”戰略下優化公共體育服務供給方式的要求

“健康中國”戰略的要求是優先增加公共體育服務資源供給，提高公共體育服務供給績效，同時做到供給均衡，這對我國公共體育服務供給方式的科學路徑提出了更高的要求。如何滿足新要求，需要從以下三個方面優化公共體育服務供給方式。

1.公共體育服務供給高需求。眾所周知，公共體育服務供給主體——政府行政人員手中掌握著分配大量公共體育資源的特權，在一定程度上，形成了政府壟斷資源的局面。一方面，行使體育職能的專職人員忽視了公共體育消費需求對公共體育服務供給內容的影響，而一味的追求自身利益最大化，使公共體育服務的公益化特點弱化；另一方面，政府部門所提供的公共體育服務與群眾體育需求相背離，造成政府公共體育服務越位、缺位和不到位的現象，進而導致公共體育服務供需矛盾愈加尖銳。因此，將增加公共體育服務供給作為前提條件，從我國公共體育服務供給缺乏效率以及供給不均衡等[4]研究發現，為提高供給效率，緩解供需矛盾，就必須推進公共體育服務供給主體多元化，引進競爭機制，豐富公共體育服務資源。同時，增加供給有益于城鄉、區域公共體育事業的發展。尤其是針對弱勢人群或殘障人士，還有經濟相對落后的地區，應該提供與之相適應的公共體育服務。

2.公共體育服務供給高績效。公共體育服務供給高績效是優化供給方式的重要途徑。“健康中國”戰略強調需求驅動、服務細分、目標管理的三大原則，以此打造高效的公共體育服務供給模式。“健康中國”戰略的要求是基于以下兩個原因提出來的，一是目前我國公共體育資源不足，如何實現現有資源的優化配置成為突破點；二是“健康中國”戰略要求提高績效，例如戰略對象數量較大，層次較多，戰略實施的時間跨度較長，戰略目標的實現情況難以衡量等。尤其是戰略對象及其需求多樣化，這就要求制定全面的戰略內容，準確的滿足社會公眾的多樣化需求。要提高公共體育服務的供給績效，首先，政府公共體育服務目標應該與公共體育需求相一致，所提供的服務與產品應以群眾需求相一致，才能實現公共體育資源最優配置。其次，建立完善的監督體系，引進社會監督機制，讓群眾參與到公共體育服務供給過程中，群眾不僅僅是一名使用者，同時也是一名監督者。最后，引進競爭機制，提升政府對成本效益觀念的認知。

3.公共體育服務供給均衡。公共體育服務供給均衡的實現是公共體育服務供給方式的根本保障。在我國，人人享有使用公共體育服務權利，保證不同個體、不同階層、不同地區之間的人民享有公共體育服務的權利是實現全面建設小康社會的必然要求。我國公共體育服務供給非均衡性表現在三個方面：(1)地區之間非均衡發展，經濟發達地區全民健身投入高于經濟落后地區；城鄉發展優于農村發展。(2)供給內容具有非均衡性，國家在競技體育發展方面投入力度較大，相對于競技體育，在群眾體育、學校體育、體育理論研究等方面的投入較少。公共體育有關政策的制定落后于公共體育實踐的發展。(3)公共體育服務的物質性與非物質性均衡供給。國家在全民健身路徑、健身活動中心、活動基地等方面投資力度較大，但全民健身指導員、全民健身的社會研究發展還相對落后，甚至出現許多場地設施無人使用現象，從而制約公共體育服務的發展。

四 優化我國公共體育服務供給方式的路徑

(一)大力發展自由市場供給

發展自由市場供給，政府應該選擇準確的角色，不能制定政策或下達指令對市場供給過程進行干預，市場機制要創造良好的競爭環境氛圍，合理分配市場資源，使其達到最優化狀態。在自由市場供給過程中，堅持市場主導，嚴格把控公共體育服務的價格，遵循公共體育服務的價格機制，根據實際情況，調整公共體育服務的費用，充分體現公共體育服務產品的使用價值，調動群眾購買公共體育與服務的積極性。此外，創新公共體育服務的準入機制，鼓勵社會群體加入公共體育服務行業，盡快形成多元化的公共體育服務供給格局。為什么要大力發展自由市場的供給，我們從下面兩個方面進行闡述：一方面，自由市場供給彌補政府供給中的不足，在傳統的供給過程中，政府一般根據人民群眾的體育偏好進行公共體育服務的供給而不是依據實際需求情況進行供給。有專家學者對公共選擇公共產品的需求偏好等問題進行研究，發現根據需求偏好提供產品與服務，供給效率嚴重降低，同時指出公共部門供給公共體育產品時浪費和濫用資源，使得公共體育支出規模過大或效率降低。此外，一些普遍現象也反映了公共體育服務供給效率低下，例如：體育場地設施的開放率低、場館資源利用率不夠，尤其是大型比賽后許多場館資源閑置。另一方面，市場供給打破政府壟斷式供給。市場利用價格、需求、競爭機制實現公共體育服務的有效供給。在傳統的供給方式中，政府扮演者承擔全部內容的主體，生產和提供公共體育服務，無形中形成政府壟斷供給。隨著現階段公民多樣化的公共體育需求和市場力量的成長，市場組織在公共體育服務發展中扮演的角色越來越重要。市場組織可以發揮其優勢，借助市場資源配置的方式找到公共體育產品供需均衡點實現公共體育資源最優配置。[5]

(二)推動政府與社會資本合作

政府和社會資本合作指的是政府和社會資本通過以合作協議的方式提供公共產品和服務的行為。[6]與傳統的政府和市場提供公共體育服務模式相比，政府和社會資本合作供給模式具有下面幾個優勢：優化資源配置；控制公共體育服務供給項目的成本；減輕政府的財政壓力，發揮政府資金的杠桿作用；可以有效的提高公共體育服務供給效率、質量、服務水平；提供新的投資渠道，促進投資主體的多元化。政府與社會資本合作模式是政府通過特許經營、購買服務、股權合作等方式與社會資本建立的利益共享、風險共同承擔的長期合作關系。[7]政府和社會資本合作提供公共體育服務的模式是利用政府和企業的資源優勢，制定一些內在激勵、降低交易費用等類似的政策制度安排。一方面，我們通過將公共體育服務細化、區分，根據其屬性特征采取簽署協議、合同外包、特許經營、戰略合作等多種不同的供給方式來選擇有效的制度安排；另一方面，我們通過轉變政府供給觀念，從直接供給向間接供給轉變來實現政府與社會資本長期合作的制度安排。但政府與社會資本合作供給模式也存在許多問題，如：投資規模大但利潤低；在供給過程中政府缺乏契約精神；也可能由于信息不對稱帶來巨大風險；缺乏法律建設和文化建設。在今后的合作供給過程中，政府和企業要明確自身的責任；合理的分配股權；政府和企業之間建立平等的合作關系；完善政府和社會資本合作供給模式的法律體系建設。只有這樣，才能更好地發展政府和社會資本合作。

(三)鼓勵社會組織提供無償服務

社會組織又稱民間組織，具有整合、協調、維護利益、實現目標的功能。市場組織和政府在提供公共服務過程中出現的一些難以解決的問題，社會組織可對其進行處理、解決。社會組織在對特殊人群、弱勢人群進行公共體育服務供給方面具有獨特的優勢。社會組織可以實時解決體育社會問題、緩解政府壓力、保護弱勢群體的體育權利、促進社會體育公平、構建和諧社會。在公共體育服務供給過程中，社會組織將人民群眾緊密聯系在一起，深入了解各個階層人群的公共體育服務需求，同時，為人們行使體育權利提供多種表達方式和渠道。社會組織與體育政府部門積極溝通協調，參與制定體育事業相關決策。發揮社會組織的協調功能，有利于公共體育服務的合理化供給，更有利于社會的和諧。

針對非營利性的公共體育服務社會組織，政府應創造良好的政策環境，激勵社會組織提供大量優質的公共體育產品和服務，首先，完善社會組織獨立自主的運營制度，政府部門減少對社會組織供給過程的干預。其次，采取恰當的法律手段和經濟手段對其進行管理，為非營利性體育組織發展提供政策支持。完善非營利社會體育組織相關法律法規條例，促使該類社會組織發展中各個環節規范化。最后，制定稅收優惠和財政支持政策，減少社會組織的運營成本。

[1] 國家體育總局.體育發展“十三五”規劃[EB/OL].[2016-05-05].http://www.sport.gov.cn/n316/n340/c723004/content.html.[2] 金 濤,張鳳彪,周 超.我國公共體服務供給困境及原因分析[J].北京體育大學學報,2013，36(12):30-37.

[3] 郝海亭,肖林鵬,郇昌店.自治：公共體育服務的“公平、效率”供給方式[J].廣州體育學院學報，2012，30(2):11-14.

[4] 藍國彬,樊炳有.我國體育公共服務供給主體及供給方式探析[J].首都體育學院學報,2010，22(2):27-31.

[5] 田寶山,田遹甲,郭修金,等.公共體育服務市場供給的方式選擇、角色定位及機制實現[J].山東體育學院學報,2016，32(2)：23-28.

[6] 冀憲河.當前推廣運用政府和社會資本合作模式存在的問題及對策建議[J].機構與行政，2016(4):8-11.

[7] 韓 軍,呂艷琴,徐 勇.政府和社會資本合作模式研究[J].上海經濟研究,2017(2):106-111.

責任編輯：李珂

StudyontheSupplyModeofPublicSportsServiceUndertheStrategyofHealthyChina

ZHANG Fengbiao1,YAOYidan2

(1. School of Physical Education, Hunan University of Technology，Zhuzhou Hunan 412007, China; 2.School of Humanities and Law, Dalian University of Technology, Panjin Liaoning 124221, China)

G812

A

1674-117X(2017)04-0027-05

10.3969/j.issn.1674-117X.2017.04.007

2017-06-07

張鳳彪(1980-)，男，遼寧曲阜人，湖南工業大學講師，博士，研究方向為體育經濟與管理；姚依丹(1994-)，女，山西運城人，大連理工大學碩士研究生，研究方向為體育人文社會學。