新公共管理視域下的民主行政分析

陳小紅

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新公共管理視域下的民主行政分析

陳小紅

（渭南師范學院 商學院，陜西 渭南 714000）

新公共管理理論實際上是對傳統公共管理理論批判而逐漸形成的，其對古典管理學書當中的民主行政理論進行了探索和反思。新公共管理理論指出西方代議制民主所存在的缺陷，并且強調要提高公民的參與度，提升行政管理過程中的透明性和合理性，從而形成民主行政的自我實現機制，真正意義上推動社會朝著民主行政的方向發展。

新公共管理；民主行政；代議制民主；公民參與

一 傳統公共管理行政當中的民主含義

傳統的公共行政管理理論是從德國的管理學家馬克思·韋伯還有其他的管理學家的基礎理論上發展而來的。馬克思·韋伯認為，應該構建一個科層制度的官僚體系，以此更好地推進整個公共管理行政的發展。而另外一位傳統行政管理學家威爾遜則是主張政治和行政應該相分離，也就是行政分別的形成自我體系的過程。在傳統公共管理理論發展之前，傳統的官僚實際上是服從于個人的權威，就是效忠于權威人士或者國王的一種官僚體系。這樣的方式實際上是降低了大臣對于國家行政的綜合效率，因為權威人士或者是國王是一直世襲，或者是通過各種方式壟斷權力，官僚在于整個官僚體系當中的進步空間有限，往往會在個人權利范圍內謀取個人的私利，這種也就是貪污的行為。在傳統的行政體系當中，投親靠友或者依靠各種社會關系來謀取職位的現象是層出不窮的。所以古典管理學說主要的目標也在于杜絕這種社會關系對于行政體系的影響。馬克思·韋伯認為，對于行政體系而言，應該形成一種理性的非人格管理模式，所以在韋伯的官僚體系制度當中，所有的官僚都不具備人性的特點，而是被理性的管理模式所制約。在韋伯看來，只有具備具體的執行力以及非主觀的官僚體系，才能夠更好地適應現代的行政管理要求。而另外一位管理學家威爾遜認為，政治和行政應該是分離的，并且要通過管理體制改革，讓行政和政治之間形成相對獨立性，也就是行政的官僚或者稱之為技術官僚，是不受政治各種因素的影響。這樣的一種管理模式，實際上也就是強調行政管理體系本身的非人格性。這樣的管理模式，是對傳統君權神授的行政管理模式進行批判，非人格性的行政管理體系主要包括以下三個特點：

第一，對于個人關系基礎的個人忠誠應該堅決進行批判，所有的官僚應該對行政制度表現出絕對的忠誠，這是對專制行政的否定。傳統的君權神授行政體系強調官僚要服從國王的命令，或者是服從權威大臣的命令。而在現代的行政體系當中，馬克思·韋伯等人認為應該強調官僚對于行政制度的絕對服從，而不是對個人權威的服從。從這一點分析，傳統行政管理理論是有先進性的。

第二，官僚的錄取過程應該是強調公平競爭性。傳統的封建管理制度當中，官僚的選拔錄用，往往是通過各種社會關系或者是權威人士的意見而實現的選拔。這樣的一種選拔體系顯然無法選擇出更具備行政執行力、思維能力的現代化官僚。因此，在馬克思·韋伯等傳統管理學家的視野當中，認為選拔官僚應該采取考試的制度，以公平競爭的方式選擇出更適合行政體系運行的官僚隊伍，才能夠推進行政過程的科學性和合理性。古典管理學家認為，只有通過公平的競爭，才能夠提高整個技術官僚隊伍的技術性，從而讓管理的過程更科學，更具備理性。這也是威爾遜提出行政和政治互相分離的目的。

第三，技術官僚和政治官僚的選拔過程應該是不同的，技術官僚通過考試和競爭選拔上來，而政治官僚是通過人民選舉的方式產生出來的。也就是技術官僚執行的是政治官僚的命令，是政治官僚決策之后的執行者，而政治官僚實際上是所有行政決策的決定者，這些行政決策是基于人民委托授權之后的一系列公共決策權力。因此公眾和人民主權是整個官僚體系當中的核心部分，這也是學者密爾所提出來的一種，人民主權作為最后手段和最高支配權力的整體。

從上述的三個特點可以看出，技術官僚的選拔需要通過競爭的方式產生，行政管理的過程強調的是非主觀性，也就是對于政策的絕對執行。所有的技術官僚應該對行政制度給予充分的信心，并且堅決地推行政治官僚所提出來的公共決策。所以馬克思韋伯等古典公共管理學家所提出來的理論，是基于西方代議制民主的政治體系下所提出來的一種行政管理模式。對于這樣的一種代議制民主模式，實際上也是新公共管理理論所批判的一個核心和要點。

二 新公共管理理論對傳統民主行政模式的批判

傳統的公共管理民主行政模式，從其產生到發展，都受到了各方面的批判。這些批判重點是集中在古典公共管理民主模式當中的，這種代議制民主是否能夠真正代表民眾意見的角度著手，重點對代議制民主本身的缺陷進行深入的思考。這些批評是多樣性的，但是從其批評的要點上看，主要集中了兩個特點：

第一，傳統的行政模式當中，雖然強調去人格化的行政管理方法，但是其對于技術官僚進行了理想化的設定。技術官僚雖然從傳統的管理體系當中是應該對制度絕對服從，但是從其具體的行政管理過程上看，技術官僚，無可避免的帶有人性的缺點，也就是技術官僚本身也可能在自己權力范圍內濫用自己的職權，或者是利用職權進行貪污等。所以技術官僚是否能夠堅決執行民眾對于社會公共管理的意見，或者是堅決推行政治官僚所提出來的政策，其本身也是存在一定的不確定性。這種技術官僚的相對獨立性和行政管理過程的自主性，對于整個民主行政過程實際上是帶有潛在的危害。這也就是現代官僚腐敗的一個重要根源，就是技術官僚擁有絕對大的權力，其在公共行政當中實際上是在執行階段的最后決策者。

第二，傳統的公共行政管理模式，強調了代議制民主對于民眾意見的收集和反映。但是對于傳統的民主代議制而言，民眾實際上是無法參與到整個民主決策的過程當中，也就是少數的代議制議員，代表了大多數社會群眾的意見，這本身也不一定是對民眾真實意見的全面反映。代議制民主雖然強調了民眾對于議員權利的授予，也就是民眾能夠選舉出政治官僚，但是政治官僚是否真正能夠代表民眾的意見，提出有利于公眾的公共決策，這也存在不確定性。

其實韋伯在與公共行政管理理論構建的早期，就已經注意到技術官僚在行政管理的過程當中可能存在的腐敗現象。韋伯認為，文職官僚機構實際上是腐敗的源泉，技術官僚雖然擁有著專業技能，還有相對成熟的行政管理技術，可是他們掌握的權力卻往往不受到節制，因此這也可能導致公共行政當中的民主行政失敗。在這一方面，新公共管理理論持續地對文官機構對于權力的絕對壟斷進行了深入的批判。

在哈耶克的觀點看來，由于個人的理性本身是具備有限性的，所以在面對價值觀多元化的沖擊下，每一個人都有其合理的空間。這種空間實際上就是個人的發展目標會服從于個人趨利避害的天性，也就是每一個人都會追逐自己的利益。雖然政府提出一種行政計劃，主要的目標是為了實現公眾大多數的利益，可是這樣的一種民主保障的機制是否健全，又是這種公共政策是不是能夠真正代表大多數人利益的一個問題。所以代議制民主當中，議會只不過是一種個人意志的表達機構，這種個人意志的表達機構只能夠在某些社會公共目標上面達成一致，這種一致性實際上是制造出來的公共利益，人民或者其他的議事代表都不可能在一種具體計劃上面形成一致性。

如果要有效地落實各項行政計劃，管理者就需要和政治官僚之間形成獨立性，也就是管理的官僚和行政的官僚之間應該是獨立的。不過這一種方式就會出現一種狀況，雖然具體的行政目標在公共利益上達成了一致，可是在具體落實和行政過程當中，被行政官僚所壟斷，行政機關在執行階段擁有最終的決定權。因此，這也是所有的議會在面對一個具體計劃的過程當中，往往會出現各個議員之間的爭議。這種爭議也就可能會出現部分的行政機關會獲得一種最終的權力，這種最終的權力將會決定具體計劃的實行方向。如果決策機關要提高行政效率，就需要讓行政機關擁有一定的權力，這種權力可能就是對民主程序的反叛。所以這也是新公共管理理論對于傳統民主行政批判的基礎。如何解決民主和效率的悖論，就是新公共管理理論的主要任務。

三 新公共管理理論的民主行政特點

新公共管理理論對于古典行政管理理論體系當中的兩種不同責任體系進行了綜合分析，并對政治官僚和技術官僚的責任進行了重新界定，在保障效率的基礎上，維持民主行政對于制度的絕對負責。因此，要真正解決上述問題，就需要重新審視西方代議制民主本身的缺陷，從解決行政機關的民主性出發，真正意義上提高整個代議制民主機關和行政機關的效率和民主性。因此，新公共管理理論的民主行政特點主要包括以下方面：

第一，從代議制民主轉化成為參與式民主。在新公共管理理論體系中看，代議制民主實際上是一種民眾消極參與到公共決策過程的行政模式，所以更為獨立的公民參與行政模式就應該加入到公共決策過程當中，成為公共決策的一種新模式?，F當代的普通公民更具備積極和強烈的公民精神，在公共事務的管理過程中，往往具備活力和創新精神，這是公民社會的主要特點。在公民社會作為一種社會背景下，就必須對傳統代議制民主的僵化模式進行打破，真正調動公眾參與到公共決策當中的積極性，讓公眾在互動的過程當中和政治官僚一起做好公共決策行為。新公共管理強調要讓參與式民主代替代議制民主，要讓民主行政的過程真正體現出公民的參與性，政府要更多授權給社會公民組織，采取契約等方式，讓公民參與到公共服務中，而且公民也可以與政府聯席研究、解決某些具體的公共問題。

第二，要從集體的權利轉化成為個人的權利。新公共管理認為，官員在維護公共利益的過程當中，也可能會出現個人利益的需求，因此，在協調公共利益和個人利益之間的矛盾中，應該形成一種利益的平衡機制。因此，民主觀念的發展應該是從集體觀念轉變為個體觀念，強調不同的個體在選擇公共行為的過程中有自我判斷，從而能根據切身利益作出合理選擇。新公共管理理論強調個人利益導向能夠有助于對公共權力的監督，并且以此來刺激官僚的行動，從公共行政需求的方面出發，調整公共行政服務的供給側。因此對于官僚而言，應該服從個人的利益，這種個人的利益不是對權威的服從，而是對公民個體的尊重。所以在新公共管理理論的行政管理實踐中，只有促進行政行為的透明化，讓公民有效地參與到公共決策和公共行政過程，才能夠避免低級官員僵化、被動服從上層命令等不利局面。

第三，新公共管理理論也強調官僚應該對下層的人民負責，而不是僅僅對上層的管理者負責。在新公共管理理論范疇中，強調市場機制對于管理行為的調節作用，因此民主行政應該是一種人民自我選擇的過程，公眾實際上是公共管理與公共服務的需求者，而政府是提供這些公共管理與服務。所以公眾實際上并不是委托某個代議制機構代替自身進行管理，而是親自地參與到行政管理的過程中。由此可見，民主行政在新公共管理的范疇中，強調的是為公眾提供更高效率和高質量的服務。這一種模式實際上是公共管理人員應該按照下層人民對于公共管理的需求，合理地調節自身的行政管理過程，從而進一步地提供更優化的公共管理和服務。所以在新公共管理理論的視野中，官僚是對底層的民眾負責，是對行政制度負責。

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（責任編校：張京華）

2017－09－01

陳小紅（1976－)，女，陜西蒲城人，碩士研究生，渭南師范學院商學院講師，研究方向為公共行政。

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1673-2219（2017）11-0081-03