我國“降成本”面臨的困境與風險

趙亞微

我國“降成本”面臨的困境與風險

趙亞微

（鄭州大學 商學院，河南 鄭州 45001）

隨著中央、地方一系列具體方案地推進，“降成本”取得了很大成果，但從另一方面看，“降成本”仍面臨著進一步推進的困境及風險，且主要集中在地方政府方面，具體表現為：地方政府對中央政策認識不夠，一刀切現象普遍，政策落實率低等困境；地方財政收入降低、社保漏洞、能源企業利潤降低等政策負效應，可能引起加劇地方財權與事權不匹配以及地區差距等風險。為了更好地推進“降成本”，應從中央、地方政府以及企業三方面同時著手：在確保地方政府全面領會中央政策精神，靈活運用政策，因地制宜的同時，加快推進全面深化改革，從根本上為企業降成本，還要充分調動企業降成本的積極性，全方位助力供給側結構性改革。

降成本；實體經濟企業；供給側結構性改革

“降成本”是“三去一補一降”的重要組成部分，也是供給側結構性改革的重要環節。隨著《降低實體經濟企業成本工作方案》的發布，“降成本”政策有了具體的工作導向，中央準確落實了企業減免稅優惠政策、取消一批行政事業性收費、調整涉企政府性基金以及降低企業社保繳費比例等措施。地方政府也緊跟中央步伐，相應出臺了地區“降成本”政策、方案，取得了一定成效。從全國范圍來看，我國“降成本”的政策惠及面廣，受惠企業較多，減稅降費效果顯著，其他成本也有所下降且政策在進一步推進。但從另一面來看，“降成本”存在一些困境及政策風險，需要加大力度完善。 

一　“降成本”進一步推進的困境

“降成本”是由中央政府制定，中央各部門牽頭，再交由各地區具體實施。由此來看，地方政府和部門的實施情況起關鍵作用。但是我國政治體制復雜，政策從中央到地方層層下達，對中央精神難免出現誤區，導致“降成本”進一步推進的困境出現。

（一）各地方“降成本”存在誤區

“降成本”方案在各地區的實踐中存在很大差距，就長江三角地區各省份來看，實施情況差異很大：上海市沒有出臺獨立的降成本政策文件，只是將相關政策納入兩個有關供給側結構性改革的文件中；浙江省兩次出臺降成本政策文件，首先從降成本的幾個方面著手，并以此優化環境，后期的政策是對前期降成本政策進一步深化和細化；江蘇省也先后次出臺降成本政策文件，相對其他省份更加全面、到位，首先從五個方面在省級職權范圍內給予企業相應政策優惠，后期又重點聚焦企業經營中的制度性交易成本種類多彈性大、融資渠道較少成本較高、行業稅負存在一定差異的具體現實，更大力度地釋放降本減負政策紅利。[1]相比而言，江蘇省不僅政策的出臺較快，并且針對本地區狀況對政策進行了調整，上海市就相對被動，也沒有出臺針對本省的政策。從全國范圍來看，上海市這中“降成本”政策一刀切的表現居多。

“降成本”政策一刀切的狀況體現在兩個方面：首先，各地區支柱性產業不同，經濟發展水平也各不相同，而不同產業、不同規模的企業受惠面及受惠程度不同，地方政府卻沒有根據地區特色進行重點強調，導致政策效果大打折扣，如河北是煤炭鋼鐵大省，河南是農業大省，兩地的經濟結構差別較大，企業對降成本的需求大不一樣，若采用近似相同的一套降成本政策，政策效應針對性不強；其次，當前地方政府出臺的“降成本”政策繁多，并且多是零散、臨時性的，針對性不強，缺乏頂層規劃和整體設計。這說明地方政府沒能在中央政策的基礎上靈活運用，導致政策效果不佳。[2]

地方政府除了在政策的制定上存在誤區，在政策的執行上也不夠積極，缺乏對企業的政策指導。此外，“降成本”政策一般設計多個部門，辦事程序多，門檻較高，很容易出現部門之間相互推托的現象；同時，審批也需要由下而上的呈遞，以及由上而下的批復，耗時較長，這些都導致政策落實度不高。

（二）企業“降成本”獲得感不強

從會計利潤核算的角度來看，企業的成本主要集中在營業成本、三大費用支出以及營業稅金及附加幾個方面。其中稅費負擔主要集中在所得稅、營業稅金及附加和費用支出中，這也是“降成本”的重點，而營業成本主要是要素成本，包含：購買原材料成本、運輸成本、機器設備和存貨的折舊、能耗成本、人工成本等，“降成本”方案中也涉及物流、能耗以及人工成本。從企業內、外兩個角度來講，“降成本”是針對來自企業外部的成本。對于全國多數企業而言，來自外部的成本大部分集中在稅費負擔，“降成本”中力度較大的恰恰也是減稅降費。從全國范圍來看，減稅效果顯著，但是綜合企業的反映來看，企業的減負獲得感并不強。

目前減稅方案主要是“營改增”和調整企業所得稅的稅收優惠政策。首先，“營改增”在很大程度上完善了增值稅的抵扣鏈條，大大減少了之前營業稅與增值稅之間重復征稅的現象，但是對于企業而言，增值稅是價外征收的流轉稅，不構成企業的稅收成本，因此該項政策對于之前征收營業稅的企業影響較大，而對于多數大型制造企業、工業企業以及小型的簡易征稅的企業影響并不大。其次，稅收優惠政策門檻的降低以及范圍的調整，多數集中在創新型技術行業以及小微企業。由于優惠政策條款較多，再加上政策宣傳不到位，很多企業不了解優惠政策；有些企業，由于財務人員素質有限，不會創造條件來符合政策條件，而無法享受優惠政策。

此外，除了減稅降費政策條款詳細，全國統一外，其他“降成本”政策多是方針性的，具體政策還未出臺，企業的“降成本”獲得感不強也屬正常。

二 “降成本”可能引發的風險

“降成本”的具體實施方案是從里各方面出發的，在短期內政策的實施會產生很多問題，諸如：地方非收入的減少、社會保障收入的降低、金融制度不規范等，這是相對微觀的問題。從宏觀角度看，地方政府的風險才是主要問題，因為地方政府是解決這些微觀問題的主體。

（一）地方財政風險

“降成本”可能引發的地方財政風險體現在兩方面：一是財政收入的減少、支出的增加，二是引發地方收入結構更加不合理。“降成本”的具體包括六個方面，其中稅費的減少以及政府性基金的調整，大大減少了當前我國財政收入，尤其是地方財政收入；企業社保和住房公積金繳費比例降低，這一漏洞需要政府來填補；企業用能成本降低，會在很大程度上降低大型能源類國企利潤等等。這些政策效應導致了我國地方主體稅種缺失、社會保障收入降低、地方非稅收收入的減少等問題。此外，中央財政收入的保障也要依靠地方的良好發展，當前很多地區出現，為了完成中央的稅收任務讓企業大額預繳稅款的現象，這會使企業流失大量的流動現金，不利于企業經營。這一系列問題的出現不是直接減少了地方政府的財政收入，就是間接增加了地方的財政支出，在很大程度上推動了地方政府的財政風險，從而加劇地方財權與事權不匹配的現狀。

此外，“營改增”的推進導致地方主體稅種缺失，地方稅收收入只能依靠共享稅種，再加上中央取消一批行政事業性收費，并調整涉企政府性基金等降費政策，造成地方非稅收收入也在一定程度上減少。稅收和非稅收的雙重夾擊，會使地方政府更加依賴房地產市場，加劇地方財政收入結構不合理的狀況。

為此，中央雖然出臺了“營改增”以及財政補貼等過渡性政策，但顯然是遠遠不夠的。政策需要地方政府在保障“降成本”任務的同時，還要確保稅收收入的增長、各項事務的完成，并防范風險和問題的出現。因此，政策前期問題的解決不僅需要中央政府的財政支持，更需要的是地方政府的承受能力。

（二）加劇地區差距風險

“降成本”對地方產生的影響，與地方的支柱產業、經濟發展水平和結構，以及財政承擔能力密切相關。由于“降成本”供給側結構性改革的紅利不在當下，而在各地方企業能夠充分利用改革的機遇，并且地方政府能夠承受短期內財政收入減少的壓力，企業得到充分發展之后。因此，地方政府能否承受全面“降成本”帶來的財政壓力成為一個重點。

目前我國的地區發展不均衡，東部、中部和西部經濟水平差距非常明顯，且產業集聚分布明顯：東部地區以北上廣為代表的一線發達城市，多集聚第二、三產業的行業，并且目前服務業、高科技產業、互聯網相關產業高速發展；中部地區在一、二、三產業都有所分布，但是發展水平都不高，遠不及東部地區；西部地區則多集聚農業、牧業等第一產業以及石油，鐵礦等部分第二產業行業，而且企業數量有限發展潛力有限，地區行業差距明顯。

這種現狀，導致各地區的財政能力差距懸殊，因此對“降成本”前期引發的地方財政風險的承受能力也會有很大差別：政策前期導致的地方財政壓力很可能形成經濟不發達地區財政承受能力不足，后期企業發展不利的惡性循環；而富裕地區承受住了財政壓力，企業迅速發展，地區更加富裕，地區差距更大。此外，各地區企業種類和數量差距大，而企業對政策的受惠面及受惠程度與行業和企業規模都有很大關系，因此很可能導致政策惠及地區不平衡，產生不同政策結果。

三 完善我國“降成本”政策的對策、建議

（一）正確認識“降成本”改革方案

1.明確“三去一補一降”整體性。2015年12月中央經濟工作會議上，提出“三去一補一降”的供給側結構性改革方案。“三去一降一補”五大任務之間相互關聯，降成本的推進與其他四項任務的實施存在著有機聯系，換句話說，如果沒有“三去”和“一補”，降成本也是降不下去的[3]。從企業角度來看，成本構成是來自于企業外部和內部兩部分成本，“將成本”方案主要是從企業外部入手，而“去庫存、去產能、去杠桿”就是從企業內部進行的降成本。當前我國實體經濟的一個困局就是產能過剩，產能過剩意味著過多材料、人工以及能源成本的閑置；另一個困局是庫存過多，庫存商品會帶來庫存成本的增加以及投入成本不能變現，流動資金不足的難題，同時引發企業財務杠桿率增加，進而增加財務費用。這三者之間相互關聯，一個出現問題就會形成惡性循環，從而使得企業成本進一步加大。此外“補短板”就從政府和企業各個層面來完善制度，實現資本的高效率運用，這也在很大程度上降低了企業成本。因此，從全局來看，“三去一補一降”是一個有機整體，目的都是減輕企業負擔，讓企業輕裝上陣，加快轉型升級，恢復市場活力。

2.全面認識“降成本”，防止出現誤區。“開展降低實體經濟企業成本工作，是黨中央、國務院為有效緩解實體經濟企業困難、助推企業轉型升級作出的重要決策部署，對有效應對當前經濟下行壓力、增強經濟可持續發展能力具有重要意義”。為更好地實現“降成本”的政策目標，最首要的問題是要全面認識“降成本”。首先，要明確“降成本”的目標：緩解實體經濟困難、助推企業轉型升級。因此，“降成本”并不是所有的企業成本都降，而是降阻礙企業發展的成本，避免出現“成本普降”的誤區，對于企業調整結構，促進技術創新、節能環保的成本不僅不能降，還要適當增加，堅定企業轉型升級的“降成本”目標。其次，“降成本”不是“救死扶傷”，對于落后的產業、管理經營不善的企業，要遵循市場的淘汰機制。第三，“降成本”是中央提出的系統的方案，地方政府不能只知道“降成本”，提出一些“頭痛醫通，腳痛醫腳”零散的方案，而是要深刻認識、解讀中央的政策方針，以中央政策為指導，根據本地區企業情況靈活運用，形成企業轉型升級、產業結構調整的良性循環[4]。只有在全面認識“降成本”的基礎上，各地方政府根據本地企業特色靈活運用政策，并加強地區之間交流，相互學習，才能更好地實現各地區企業的“降成本”。

（二）加快全面深化改革，助力企業降成本

全面落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，致力于現代國家治理體系與治理能力的建設，是降成本、補制度短板的根本之策。中國經濟的制度性交易成本過高，固然有現行體制下的政府不作為、亂作為等方面的一面，但是，更為關鍵、更為根本的是既有的體制框架、財稅制度的安排在相當程度上與現代市場經濟體制不同，是一種前現代的國家治理體系[5]。當前我國的經濟發展水平與制度、體制極度不相符，嚴重阻礙了我國市場經濟的發展，因此，深化改革是解決的根本途徑。

1.完善稅制，進一步降低企業稅負。在我國的稅收中，企業是的納稅主體，稅收負擔很重，即便“降成本”中減稅降費為重點，仍無法改變這樣的現狀，其根本原因是我國稅制體系不符合當前經濟的發展水平。我國雖然主張“雙主體”稅制結構，但卻始終沒用“兩條腿”走路，應趁深化改革的大勢，全面改革稅制，將國家稅收主體從企業轉向居民個人，為企業減負、為經濟發展助力。目前，我國已經全面推開了“營改增”，這是各很好的開端，應根據國家改革部署，加快其他稅種制度的完善。根據2017年政府工作報告中的戰略部署，應首先完成消費稅、資源稅和個人所得稅的改革。其中，消費稅的完善有以下幾點：順應經濟發展，調整稅目和稅率；改價內稅為價外稅，切實將稅負體現在消費者身上；調節征收環節，充分發揮消費稅的特殊調節功能。消費稅改革最重要的一點是，要剝離消費稅與增值稅的相互關系，明確消費稅的特殊功能，這樣改革才能推進。此外，個人所得稅的改革也要加快推進，個稅改革應以改革課稅模式為主，并加之稅率、指數化、稅收優惠等的調整。改革個人所得稅是完善所得稅的一個重要方面，能更好的明確我國“雙主體”的稅制結構。除了現有稅種的完善，稅制改革的另一個重點是增設新稅種，首先是社保的“費改稅”，這不僅可以完善我國當前社會保障制度，還能在很大程度上增加居民的福利指數，減輕稅負痛苦指數；其次是財產稅的完善，不僅要加快房地產稅的完善，還要盡快制定遺產稅。社會保障稅與財產稅屬于所得稅類別，兩者的改革、完善能更快的實現我國稅負從企業轉向個人。第三是加快環境稅設計的步伐，使全體社會成員承擔起保護環境的重任。

2.加快制度性改革，從根本為企業減壓。“降成本”方案從六個方面出發，其中減輕企業稅負是重要部分，需要稅制改革來徹底推進，其他幾個部分也需要相應制度的改革、完善，才能從根本上降低企業成本。根據中央關于全面深化改革的決定，結合“降成本”政策，應加快我國土地制度、戶籍制度改革，實現企業用地成本及人工成本的降低；加快國有企業改革，淘汰落后企業，提高資源配置效率；降低能源行業壟斷程度，切實降低企業耗能成本；完善金融體制，降低投資風險和融資成本；繼續強化行政管理的“放管服”，建設服務型政府，減少企業制度性交易成本。只有加快制度改革，補制度短板，才能從根本上為企業減壓，釋放市場活力。此外，加快制度性改革不僅可以降低企業成本，還會最大可能的解決我國企業產能過剩、庫存過多、杠桿率過高的問題，從而加快降低企業成本的步伐，形成良性循環，更好地實現企業轉型升級、產業結構調整。

（三）鼓勵企業創新，激發市場活力

在社會主義市場經濟中，中央要把握好政府與市場的關系，政府不能缺位，也不能越位，更不能錯位，因此政府正確的做法是完善、改革制度、體制，為企業創造有利政策環境的同時引導企業市場化發展，更多發揮市場主體的作用。

1.調動企業積極性，從企業內、外兩方面同時降成本。企業的高成本是由市場因素和非市場因素兩方面引起的，“降成本”政策主要針對非市場：稅費制度、行政審批、行業壟斷等與政府干預密切相關的因素，同時一定程度上對土地、人力、能源、物流、融資等雖是市場化的生產要素，但受政府干預過多引起相關市場機制扭曲的因素，而由市場因素導致的企業高成本，卻需要企業通過技術創新、管理創新和市場化競爭來降低[3]。因此，“降成本”的具體方案還要能夠充分調動企業管理者積極性，在企業制度、管理以及技術方面創新，從而降低企業內部管理成本、人工成本以及生產成本。目前中央已經從企業所得稅稅收優惠入手，促進企業更新機器設備，加大研發力度，并對購買、安裝環保型設備進行了減免。此外，地方政府應加大對當地企業的關注，可適當為企業制度、財務等方面的創新提供人才、經驗方面的制度優惠，加強跨區域企業之間的交流與合作，幫助企業“補短板、降成本”，激勵企業完善制度、轉型升級。

2.提高企業運用政策的能力。在“降成本”政策方針下，各地方政府出臺了各式各樣的方案，但總體來看落實率不高，其責任在企業，也在政府。作為地方政府，應正確領會中央精神，積極實施“降成本”政策，并落實到戶，為企業政策運用創造條件。首先，應加大政策宣講力度，說明政府降低企業成本的決心，提醒企業合理利用優惠政策，專門安排人員對政策進行解讀、答疑，并合理利用行業協會、培育政策中介等機構；其次，可以對優惠政策申請可以設置“快捷通道”便利多個部門之間的信息傳遞，這些都可以利用“互聯網+”技術更快實現，切實幫助企業用好、用足政策。作為企業，要積極響應政府號召，不能想當然認為是小企業就沒有機會，要積極學習中央、地方政策，并著重提高財務人員素質，合理利用政策優惠。只有從政府和企業兩方面著手，才能真正落實好政策，實現政策效果。

[1]侯祥鵬.“降成本”的政策匹配與實際操作:蘇省證據[J].改革,2107,(1).

[2]中國財政科學研究院調研組.安徽、河南、河北三省“降成本”調研思考與相關建議[J].財政科學,2016,(11).

[3]張小莉.改革創新,深入推進降成本[J].中國財政,2017,(5).

[4]中國財政科學研究院課題組.“降成本”需統籌考慮[J].新理財(政府理財),2016,(11).

[5]廈門大學宏觀經濟研究中心“中國季度宏觀經濟模型”課題組.供給側改革的側重點應轉向降成本、補短板——中國宏觀經濟預測與分析[N].經濟參考報,2017-02-23.

（責任編校：周欣）

2017－08－23

趙亞微（1991－），女，碩士研究生，研究方向為稅收理論與實務。

F270

A

1673-2219（2017）11-0098-04