公益訴權法律問題研究

郭頌彬

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

公益訴權法律問題研究

郭頌彬

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

社會化大生產背景下的公共利益危機需要公益訴權的設計以救濟公共利益，而當前將公益訴訟機制置于民事訴訟體系中的立法體例導致了公益訴權主體與以“利害關系人”認定原告資格的民事訴訟規則相沖突，公益訴權設立的基礎須有探討。社會有機體理論與訴訟擔當共同構成了公益訴權的基礎。在明確公益訴權理論根源的基礎上從訴權主體的擴張、激勵機制的構建與訴權行使的限制三個方面對其運行機制予以完善。

公益訴權； 社會有機體； 訴訟擔當

2012年《民事訴訟法》之修訂初步確立了公益訴訟機制，其第55條將公益訴權賦予“法律規定機關或有關組織”以明確權利主體可在公共利益遭受侵害或有侵害之虞時請求法院啟動公益訴訟程序并行使審判權以保護公共利益。隨后，立法與司法機關相繼修訂與發布了《環境保護法》、《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》)、《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《消費民事公益訴訟解釋》)將公益訴權的主體具體明確。然而，通過梳理可知，現有規則尚不足以支撐公益訴權在司法實踐中的有效運行。同時，上述法律與司法解釋確定的公益訴訟原告并非是利益受到損害的主體，公益訴權主體與被訴糾紛并不存在利害關系，這與我國《民事訴訟法》第119條依“利害關系人”學說認定原告資格的規定相矛盾，其行使公益訴權是否具有正當性存疑。現行規則的缺漏亟待在探清公益訴權理論根源的基礎上對公益訴權運行機制的完善加以研討。

一、公益訴權的界定與內涵

對公益訴權相關問題的探討須得對公益訴權加以界定并研究其產生背景，作為訴權的下位概念，對訴權內涵的精準把握乃是研究公益訴權問題所不可逾越的前提。

(一)訴權的內涵與體系

訴權，是指當事人基于糾紛的發生(即權益受到侵犯或與他人發生爭議)，請求法院行使審判權解決糾紛或保護權益的權利。訴權的行使貫穿訴訟全過程，是連接當事人權利與審判權的橋梁，亦是對憲法規定的各項公民基本權利進行救濟的基本程序性權利。理論上一般從實體和程序兩個層面來認識訴權的具體內涵。從實體角度來說，訴權可稱之為實體意義上的訴權，乃是指原告向法院提出的要求支持其實體請求的權利以及被告向法院提出的反駁原告實體請求的主張或提出反訴的權利；從程序角度來說，訴權可稱之為程序意義上的訴權，乃是指原告向法院提出各項主張的權利以及被告向法院提出的反駁原告主張的各項權利。

在羅馬法時代，實體法與訴訟法規范之間未有清晰界限，訴權并未獨立于實體請求權而存在。隨著程序的獨到價值逐漸受到重視，訴訟法肇始脫離實體法而獨立存在，由此學者們在訴訟法領域對當事人緣何可以提起訴訟這一問題進行了探討，進而提出了訴權學說以闡明此問題。訴權行使的目的乃是在糾紛發生后向法院請求啟動訴訟程序以保護自身權益，訴訟程序啟動之后，則應圍繞著當事人的訴權而為其配置具體的程序上的訴訟權利，包括起訴權、反訴權、擴張訴權、抗辯權等。訴權與訴訟權利二者之間聯系密切，互為表里，訴權是訴訟當事人的基本權利，是訴訟權利的基礎，而訴訟權利則是訴權在訴訟中的具體表現形式。不同的訴權需要配置不同的訴訟權利以達到不同訴訟機制的目的，而不同訴權的產生，需要具體考量受侵害“利益”的種類及“受侵害的形式”。不同“利益”與不同“受侵害的形式”相結合，將成為不同類型訴權得以產生和存在的前提，亦由此構造不同的訴訟機制以救濟受侵害的利益。如，甲的財產被乙毀壞，則甲應有民事訴權請求乙賠償；再如，丙遭受丁故意傷害，則丁不僅侵害了丙的人身權益，亦侵害了刑法保護公民人身不受非法侵害的法益，此時有丙行使民事訴權請求人身傷害賠償，亦有檢察機關代表國家行使刑事公訴權，向法院提起公訴以追究丁刑事責任。由此觀之，訴權并非民事訴訟所特有的概念，在其他訴訟領域同樣存在訴權的問題。

(二)公益訴權的界定與誕生背景

有利益即有救濟，當公共利益遭受侵害時，即應有相應訴訟機制的設計以救濟公共利益，并設置公益訴權以啟動該訴訟機制。根據公共利益受侵害的形式，公益訴權有著相對應的區分，以啟動不同程序進行救濟。譬如，根據我國《刑法》第383條之規定，當企業違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，此時有刑事公訴權的設計交由檢察院行使以制裁該犯罪行為，即刑法所保護的法益不僅包括個人利益，亦包括諸如社會秩序的和平與安全等公共利益，這種法律賦予檢察機關的公訴權應屬廣義上的公益訴權；而如若該企業為同樣的行為但未違反法律規定，排放規定標準以下的污染物依然造成環境損害，此時該企業損害公共利益的行為處于刑法在規制與追責上的盲區。有利益即有救濟，公共利益的損害應有相應的途徑加以救濟，這便決定了應有公益訴權的設計以啟動公益訴訟進行公益救濟。本文所探討的即是這類損害公共利益而未達到適用刑罰程度的公益訴權(狹義上的公益訴權)。

在當前生產社會化與經濟一體化的發展趨勢日益明顯的現實背景下，食品安全問題、環境污染事故、壟斷與不正當競爭行為等損害公共利益事件愈加頻繁發生，暴露出傳統法律法規對損害公共利益行為的規制存在明顯的短板與不足。傳統上對公共利益的保護主要是通過行政手段實現，雖然行政手段相較于司法途徑有著快捷高效的優勢，然而通過對實踐工作的考察可知，行政力量規制損害公共利益行為的成效著實有限。雖然損害公共利益的案件可以由行政機關依行政處罰等手段對侵害者的行為進行遏制，但現行規則確立的行政處罰尺度相對較輕，若侵害者從違法中所獲收益遠超違法成本，其自然罔顧行政處罰而繼續從事損害公共利益的行為。且在損害環境公共利益的案件中，行政處罰手段并不能達到修復受損生態環境的目的。此外，在部分案件中，損害公共利益的行為并沒有明顯違反法律、法規的規定，也并未損害特定相對人的利益，或是雖違反了相關法律的規定，但未有對應的法律責任的設置以制裁違法者。而就司法途徑救濟而言，私益訴權與刑事公訴權的定位決定了其對實現公共利益力有不逮。在行政力量與傳統的司法途徑皆無法切實維護公共利益的現實情況下，需要突破傳統訴訟機制的桎梏，專設對公共利益予以救濟的訴訟程序，并賦予相關主體公益訴權以啟動該程序，同時在具體程序中圍繞公益訴權配置相應的訴訟權利保障訴訟的有序推進。公益訴權的設置絕非憑空想象出來的，其產生有著深刻的理論基礎。

二、公益訴權的理論基礎

公益訴權的本質在于其乃為人民管理公共社會事務的權力與權利，其行使乃是由法律規定的主體擔當社會有機體進行。公益訴權的理論基礎為社會有機體理論與訴訟擔當。

(一)社會有機體理論

社會有機體是指處于特定的區域和時期、享有共同文化并以物質生產活動為基礎，按照一定的行為規范相互聯系的有機整體，其形成于人的實踐和交往活動中，是一種具有自我意識的有機體。以生物有機體類比社會的思想發跡于雅典城邦時期，而第一次明確地、系統地以社會有機體的概念來描述社會的乃是19世紀綜合社會學派代表人物H·斯賓塞，社會在他的描述中是一個超乎個人的、有機的、統一的、由各部分相互依存而組成的、發展進化的歷史主體。然而斯賓塞的社會有機體理論抹殺了社會有機體與生物有機體的本質區別，認為社會有機體應服從生物學規律，具有一定的局限性。后來馬克思主義對斯賓塞的觀點進行了批判，其認為將社會視為相互聯系的有機整體是合理的，但并不等同于生物有機體。在馬克思主義哲學中，社會有機體是囊括全部社會生活及其關系的總體性范疇，社會有機體具有自身的運動規律，其本質是生產關系的總和。馬克思社會有機體理論體現最為充分的是系統方法論，即社會的整體是大于社會各部分簡單地相加的，社會是由要素與部分構成的一個相互聯系、相互作用和相互影響的有機系統。正因社會有機體理論的誕生與發展，為公共利益之所以有別于機械相加的多數人利益作出了科學的闡釋。

在十八世紀以前，生產力的低下與生產關系的簡單決定了個人在生產與生活上對社會與團體的依賴程度并不高，這也決定了彼時個體利益欲求具有很大的自主性，受到客觀歷史環境的影響程度較低。在社會構造兩分為政治國家與市民社會這一背景下，難以有損害公共利益的情形及損害公共利益的力量產生。隨著工業革命的發生，生產力出現了跨越式的發展，人的角色在個體分工細化的過程中逐漸社會化，個人對社會的依賴性愈加增強，社會的有機體屬性愈加凸顯。人作為“社會人”都是社會有機體的構成要素處于社會關系與聯系之中，人的利益欲求在很大程度上受客觀社會環境所影響。雖然作為自然屬性的人其主觀偏好有很大的主觀性與不確定性，但是社會屬性的人是處在共同的、客觀的、歷史的社會條件下與社會關系下，這就決定了在社會中，不同的個體之間必然有著某些共同的需要、利益和要求。“正是由于這些不同的利益有共同的地方，所以社會聯系才得以形成，”才得以在一定物質生產活動的基礎上，訂立一定行為規范并形成相互聯系的社會有機體。“社會就是這樣一個系統，雖然作為其構成要素的功能個體即個人存在著自己獨立的意志、利益，但是當他們按照一定的方式、結構組成社會這個系統時，就產生了單獨個人所不具備的整體性的意志與利益，也即公共利益。”公共利益乃為每一社會人所共需的公共物品。當公共利益遭受侵害時，便產生介于社會有機體與侵害者之間的實體權利義務關系，社會有機體由此享有的請求法院行使審判權保護公共利益的權利即為公益訴權。

(二)訴訟擔當

訴訟擔當乃指實體法上的權利主體或法律關系主體因故不能參加訴訟，由與案件無直接利害關系的第三人，代表他人的利益以正當當事人的地位提起訴訟，并主張被擔當人所享有的權利或訴求以解決該爭議，判決的效力及于原法律關系主體。訴訟擔當是對傳統的正當當事人理論的突破，傳統的正當當事人理論認為，訴權主體就是實體法律關系的主體，實體法律關系主體不得交由他人行使其訴權，這種理論被稱為“利害關系人說”，我國《民事訴訟法》第119條與《行政訴訟法》第2條便是依此理論而布設。規則上作這樣的設計一方面是為規制濫訴現象的發生，囿于司法資源的有限，法院實無可能接納車載斗量的社會糾紛，確有必要限制人們隨意提起訴訟以防濫訴；另一方面，從權益救濟角度觀之，訴權行使的目的乃為救濟受損權益，非直接利害關系人無權益受害，便無救濟的必要。鑒此，無論大陸法系國家抑或英美法系國家均將“利害關系人”學說奉為圭皋，就訴權主體資格作出一定限制，與被訴糾紛具有直接利害關系者方可行使訴權成為正當當事人，以請求法院行使審判權解決糾紛。

隨著社會的發展，社會關系趨向于復雜化，傳統正當當事人理論固有的缺陷漸漸顯露并愈加受人們所詬病，以“利害關系人說”為基礎所布設的規則在解決私益糾紛的私法法域內尚能發揮實效，而無法解釋在公法法域及公、私法交融的第三法域內所生糾紛的訴權問題。譬如，訴權體系中的刑事公訴權乃是由非刑事糾紛的直接利害關系人——檢察院所行使，“利害關系人”學說無法解釋這一情形。而隨著社會大眾的法治素養逐步提升，公共利益的維護逐漸進入公眾視野并愈發受到重視，傳統的正當當事人規則設計便無法解決現代化生產背景下損害公益事件頻發與人們急切維護公共利益之間的矛盾。現實情況需要有新的理論突破“利害關系人說”以支撐新的規則設計來解決這種矛盾。

有鑒于此，學界提出了訴訟擔當理論，將實體權利主體與訴權主體相分離，在一定情形下，非實體權利主體也可基于法律規定行使訴權以救濟一定利益，訴訟擔當人的這種權利被稱為法定的糾紛管理權。在這樣的理論框架下，由于作為公益訴訟標的的實體法律關系主體之一的社會有機體并不具有訴訟能力，其享有的訴權則應依人民的公意由法律賦予訴訟擔當人行使。

三、公益訴權運行機制的完善

在明確公益訴權的理論根源后即可在此基礎上探討公益訴權運行的應然之式。在一定意義上來說，公益訴權運行機制正是由公益訴權的理論基礎外化而來。作為開啟公益訴訟程序的鑰匙，公益訴權的有效運行需要從主體資格的擴張、激勵機制的構建和訴權行使的限制三個方面加以完善。

(一)主體資格的擴張

2012年修訂的《民事訴訟法》第55條就行使公益訴權主體作出了總括性的規定，將公益訴權賦予“法律規定的機關或有關組織”。而后，相關法律與司法解釋陸續明確化、具體化公益訴權主體：2014年4月24日修訂的《環境保護法》第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。”2015年1月6日最高人民法院所發布的《環境民事公益訴訟解釋》第2條將環境公益訴權主體界定為“社會團體、民辦非企業單位以及基金會”。2015年12月16日最高人民檢察院通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，探索檢察機關行使公益訴權的實踐效果。2016年2月1日，最高人民法院頒布《消費民事公益訴訟解釋》，其第1條將消費公益訴權明確賦予“中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會”。

通過梳理上述條文可知，現行規則將行使公益訴權的主體限定為檢察機關及法律規定的有關組織。就賦予檢察機關公益訴權而言，檢察機關作為國家利益的代表，在收集證據、承擔訴訟費用等方面有著天然的優勢，且一般不會出現濫用公益訴權及訴訟地位失衡的情況，在司法實踐中已有地方檢察機關行使過公益訴權，故而此規定具有良好的實踐基礎。但在設置該職能時須細化檢察機關內部部門的分工，以協調公益訴權職能與檢察監督職能的和諧共處。就賦予“法律規定的有關組織”公益訴權而言，當前規定的享有公益訴權的有關組織大多是行業學會類的社會組織，行使公益訴權并非是其本職工作，在這樣的訴權資格限制且實際利益缺位的情形下，有意愿行使公益訴權的有關組織更是寥寥無幾，繼而導致公益訴訟機制并不能發揮實效，公益訴權主體資格應當通過后續實踐的探索適度地擴張，保障真正有意愿有能力提起公益訴訟的組織獲得公益訴權。此外，現行規定將公民個人排除出公益訴權主體范疇，主要是考慮到公民個人的訴訟能力有限，在經濟實力與機關及社會組織相差懸殊的情形下，實難進行耗費巨大的公益訴訟，公民個人的舉證能力和專業知識積累亦與法律所規定的主體有較大差距，在社會司法資源有限的情況下，如若允許公民個人提起公益訴訟，可能會造成司法資源的浪費。然而，筆者認為，將公民個人排除在公益訴權主體外，一方面使得關注保護公益的公民無法通過訴訟途徑達成其保護公益的目的，另一方面勢必導致公民個人對公益保護的關注度下降。任何人對公共利益的侵犯，最后必然是對公民利益的侵犯，公民是公共利益的受損的最后承擔者，不能否認公民個人具有的對受侵害公益的救濟權利，公益訴權本就是公民進行公共事務管理的形式。我國應在條件成熟時將行使公益訴權主體資格擴張至公民個人。

(二)激勵機制的構建

以公共利益為核心構造的公益訴訟機制決定了公益訴權的行使乃為維護與原告無直接利害關系的公共利益，訴訟利益歸屬于社會有機體。根據前述對公益訴權主體資格的分析可知，符合法律規定享有公益訴權的社會組織往往不是專職于公益訴訟，這些組織的資金來源非常單一且有其他專項用途，現行法律亦未就財政撥款支持其提起公益訴訟方面作出規定。這便意味著在現行規則框架下，公益訴權主體實無可能從公益訴訟中獲取利益，這顯然與“經濟人”的本能背道而馳。從另一方面講，若這些社會組織就具體案件行使公益訴權須得為公益訴訟付出巨大的時間及人力成本，且原、被告之間經濟實力與信息能力的鴻溝導致原告難以勝訴，故而這些組織的積極性并不高。即在實際利益的缺位與勝訴幾率渺茫的情況下，享有公益訴權的主體難免會因種種考量和重重顧慮而怠于行使該公益訴權，導致公益訴訟僅僅只是條文上的規則，而并不能在實踐中為具體糾紛的解決發揮作用。有鑒于此，切實的解決路徑乃是構建相應的公益訴訟激勵機制，通過對提起公益訴訟的原告予以一定合理的經濟獎勵，促使公益訴訟規則能夠落到實處。

構建激勵機制所要解決的問題便是經濟獎勵的資金來源。關于這一問題的解決，有這樣幾種對策：第一種是由國家財政撥款，此方式能夠穩定地保障行使公益訴權的主體獲得激勵資金，這種方式的缺陷是可能造成國家或地方財政巨大負擔，因而不能全面地運用于公益訴訟激勵機制的構建中；第二種是設立專項基金，接受個人資金捐贈，由基金對行使公益訴權的原告提供資金支持，然而這一方式的有效運轉需要考慮到人們對公共利益的關心程度與對訴權主體的信任程度，因此，這種方式并不能穩定地獲得資金支持；第三種乃是在公益訴訟案件勝訴后，從對被告施加的懲罰性賠償中提取適當的資金，用以獎勵原告行使公益訴權。與傳統民事訴訟相比，公益訴訟機制更多地適用懲罰性責任方式，以達到對侵害者道義上的譴責和遏制危害公益行為的目的。通過從懲罰性賠償中提取激勵經費，保障了公益訴權的行使能夠穩定地獲得資金的支持，亦不會增加國家或地方政府的財政負擔。這種“敗訴方負擔”的規則設計因同時具備正訴激勵、濫訴預防和行為矯正三重功能而成為公益訴訟激勵機制構建的首選。

(三)公益訴權的限制

“權利必有其行使的邊界，超出法律框定的界限而行使，便構成權利濫用。”公益訴權的行使須有一定限制，這種限制包括兩方面：對公益訴權行使的限制和對依公益訴權配置的訴訟權利的限制。

公益訴權運行的良好與否關乎公共利益的救濟是否有成效，實有必要對公益訴權的行使作出一定限制以保證對公益的救濟切實落實。一方面，通過激勵機制的構建，結合立案登記制的確立，勢必導致大量公益訴訟案件涌入法院，給法院的工作帶來壓力。另一方面，實踐中，損害公共利益的主體多是企業，而企業乃是支撐地方經濟發展的支柱，如若對公益訴權的行使不加以限制，無疑會對企業的正常生產經營帶來消極影響，進而影響地方經濟的發展。現行規則的制定亦考慮到了這一點，從公益訴權主體資格方面排除了公民個人，以確保訴權主體具有相當的訴訟能力推進公益訴訟。《環境民事公益訴訟司法解釋》第8條亦從舉證方面對濫訴進行了規制：“提起環境民事公益訴訟應當提交下列材料：……(二)被告的行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的初步證明材料。”，亦由此保障企業正常進行生產經營活動而不承受不必要的訴累。然而僅從主體資格與舉證責任兩方面顯然不足以規制濫訴的發生，還須從法律后果層面規定對濫訴行為人的制裁：對于惡意、提交虛假材料或采取其他欺詐手段行使公益訴權的，應當規定不予退還案件受理費，若情節嚴重，準許法院對濫訴者施以罰款、司法拘留等措施，以致懲戒效果與警示作用。此外，應賦予濫訴行為的受害人提起侵權之訴的權利，由濫訴者賠償受害人因濫訴行為所遭受的經濟損失。

與公益訴訟機制相比，民事訴訟中原告的訴權乃是基于自身的實體權利，故其具有完全的、自由的權利來處分自己的訴訟權利與實體權利，正因如此，民事訴訟確立了“處分原則”、“辯論原則”并形成了自己特有的運行機制，和解、調解與自認等制度便在民事訴訟框架下有效地運行。亦因民事訴訟雙方皆為實體法律關系主體，在民事訴訟中有反訴這一制度設計以切實保護被告的權益。與民事訴訟截然不同的是，提起公益訴訟的原告并非是公共利益的完全的、實體的代表，原告的公益訴權并非源于其實體權利，而是由法律授予而享有。公益訴權與私益訴權的本質區別決定了，配置與公益訴權主體的訴訟權利理應有一定的限制。根據《環境民事公益訴訟司法解釋》第25條的規定可知，最高人民法院支持環境公益訴訟中存在和解與調解這兩種解紛機制，但這與公益訴權主體非為實體權益代表存在法理上的矛盾，在后續規則的完善中應當確立公益訴訟中不應存在原告與被告的調解、和解。“不僅當事人處分原則受到限制，辯論原則也將受到限制。這種限制體現在，一般民事訴訟中的自認制度也不適用于公益訴訟。”亦由于公益訴訟兩造非為實體法律關系雙方主體，為公益訴權配置的訴訟權利亦不應包含反訴權。

四、結語

正因公益訴權建立的基礎及運行機制與民事訴權的差異，將公益訴訟規則設置于《民事訴訟法》中無疑導致了民事訴訟法體系的生硬與不協。從當前立法體例的發展來看，將公益訴訟規則單獨立法與民事訴訟機制并行乃是司法文明建設的應然之意。公共利益的維護需要廣大群眾通過司法程序進行，通過完善公益救濟制度，使得廣大群眾能夠通過公益訴訟介入到涉及公共利益事務的管理與決策之中或是將損害公共利益的行為通過司法途徑予以制裁，體現了私權力對公權力與違法行為的制約與監督，更大地激發公民保護公共利益的熱情，有效地震懾違法分子。

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(責任編輯：李瀟雨)

StudyontheOperationMechanismofJustClaimofPublicInterestLitigation

GUO Song-bin

(School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The crisis of public interest under the background of socialized production need the design of just claim of public interest litigation to relief public interest. To set public interest litigation in the civil procedure law result in the contradictory between the subject of just claim of public interest litigation and interested person. The legitimacy of just claim of public interest litigation should be deeply study. the foundation of just claim of public interest litigation are social organism and undertaking system. The operation mechanism of just claim of public interest litigation should be improved in subject′s expansion, construction of excitation mechanism and the restriction of execution in just claim of public interest litigation.

just claim of public interest litigation; social organism; undertaking system

D915.2

A

1008-2603(2017)05-0049-06

2017-05-15

2016年司法部國家法治與法學理論研究項目“環境民事公益訴訟證明責任分配研究”(16SFB3048)。

郭頌彬，男，武漢大學法學院博士研究生，研究方向：民事訴訟法學。