雄安新區設立引發的八點思考

孟祥林， 楊 漂

(華北電力大學 馬克思主義學院,河北 保定 071003)

●京津冀協同發展研究

雄安新區設立引發的八點思考

孟祥林， 楊 漂

(華北電力大學 馬克思主義學院,河北 保定 071003)

雄安新區的設立，在一定程度上打破了既有的京津冀長期以來的發展格局，在京津冀腹地促成了城市化增長點。這次行政區劃變更可能是京津冀行政區劃進一步變更的開始，京津與河北省的其他臨界區域也可能有行政區劃變更，以便從根本上解決河北省行政區劃存在的“空心拳頭”問題，促進京津冀協同發展。在此過程中，保定依托近鄰雄安新區的區位優勢，可能會通過借力發展成為雄安新區的副中心。雄安新區的發展方向是設區市，要通過“分步+分區”方式強化在京津冀腹地內的影響力。在雄安新區發展過程中，要注意強化與周邊行政區劃間的整合，構建跨行政區劃的城市體系，避免出現“環雄安貧困帶”問題。

雄安新區； 京津冀協同發展； 行政區劃調整； “分步+分區”； 城市團

一、雄安新區是京津冀行政區劃變革的開始

自從京津冀協同發展戰略提出以來，京津的部分職能開始向近京津的河北省地區疏解，河北省的大部分設區市也開始調整行政區劃，行政區劃調整后的市區面積較之前的面積都擴大很多，在一定程度上解決了“小馬拉大車”的問題。雖然河北省的很多設區市通過調整行政區劃為承接京津疏解出來的職能擴展了空間，但距離解決京津由于快速發展造成的大城市病的預期還有較大差距。河北省的各個設區市調整行政區劃，也只是在各自行政區劃內做出的局部調整，長期以來京津冀之間的省域行政區劃瓶頸才真正是京津冀協同發展的重要約束，為此打破京津冀的行政區劃束縛就成為京津冀協同發展的關鍵。從京津冀歷史發展過程看，三地本屬同一行政區劃，而且保定原先是河北省省會城市，京津保三個城市鄰近，便于整合發展[1]。但是自從京津兩個城市獨立為直轄市后，河北省行政區劃就變成了“空心拳頭”形狀，這種行政區劃格局不利于以河北省省會構建城市體系，從而不利于在整個行政區劃內得到區域經濟一體化發展。這種局面下造成的“環京津貧困帶”問題[2]迫使人們深入思考打破行政區劃困局的方法。雄安新區的設立在一定程度上為打破京津冀行政區劃困局提供了思路。雄安三縣原屬保定市，雄安新區的設立使得雄安三縣從保定市行政區劃中分離出來，并成為國家頂層設計下的河北省新區，從誕生伊始其行政級別就高于保定市，在京津冀協同發展中更加具有區位優勢，從而能夠與京津得以更好地互動。雄安新區在京津冀協同發展過程中扮演著重要角色。根據雄安新區發展的戰略設計，其遠期發展目標應該輻射2000平方公里。因此雄安新區的設立應該只是京津冀行政區劃進一步調整的開始，在未來發展過程中，雄安新區的行政級別還可能會進一步提升，并且以雄安三縣為核心將周邊的縣域行政單元整合進來，定興縣、高碑店市、霸州市、任丘市以及高陽縣等都有可能整合到雄安新區中。這樣在京津冀腹地內就能夠形成北京、天津、雄安的鼎足發展格局，在雄安新區對周邊中心地強化整合力度的同時，冀北地區的張家口、承德以及冀東地區的唐山、秦皇島等與京津的行政區劃關系也會做出變化，于是不僅在京津冀腹地形成雄安新區的城市化增長點，而且也能夠帶動邊緣地區城鎮化水平的提升，從根本上實現京津冀協同發展的目標。從而徹底改變京津冀在城市化進程中長期存在的“一枝獨秀”格局，逐漸形成“群芳吐艷”的局面。“空心拳頭”問題在得到徹底解決的同時，也在整個區域內盡快形成“雙核+多子”或者“多核+多子”的城市體系格局。

二、保定發展成為雄安新區的副中心

前文論及，雄安新區雖然從保定分離出去伊始，其行政級別就高于保定，再加上近鄰京津大都市的區位優勢，成為京津冀腹地內城市發展的新的增長點，雄安新區在未來發展中會逐漸發展成為設區市，將周邊更多的縣級行政單元整合進來，雄安新區位于京津保腹地的優勢會進一步體現出來，高碑店、任丘、高陽、霸州等都會成為雄安新區的子中心城市，雄安新區的發展速度很快就會超過保定市的發展速度，在這樣的發展格局下，河北省的發展中心會逐漸轉移：河北省或者發展成為以雄安為中心的行政單元，或者發展成為以石家莊和雄安為雙中心的行政單元。在此期間保定和石家莊會成為與雄安互動的兩個極，保定在歷史上是河北省的省會城市，具有悠久的歷史文化基礎，在京津冀協同發展背景下，保定在與京津大都市的關系上也曾經做過多次調整，從最先提出“一城三星一淀”到隨后提出的“對接京津”、“京津保協同發展”等策略，保定的發展思路在不斷進行調整。在京津冀協同發展背景下，保定的行政區劃進行調整后，原先的“三星”融入保定市區，保定的市區面積由此擴展到原先的8倍[3]，保定的市區范圍雖然在“做加法”，從而擴展了資源的容納空間，但整個行政區域實際上是在不斷“做減法”：其一是定州獨立為省轄市，其二是雄安三縣獨立為雄安新區。在未來發展過程中，定州市和雄安新區都可以發展成為設區市，在這種情況下，不但保定行政區劃內的其他縣級行政單元會分屬到這些設區市當中，而且周邊的滄州、石家莊、廊坊等行政區劃內的縣級行政單元也會部分地被分割到這些新的設區市中，在這種格局下，保定的行政區劃面積會越來越小，保定的城鎮化布局需要作出新的調整。需要充分依托近鄰京津與雄安新區的優勢，成為雄安新區發展進程中的直接受益區，通過借力發展，保定在改變“小馬拉大車”局面的同時，變為“壯馬拉大車”，并作為雄安新區的副中心與雄安新區高效互動，為“保定+雄安新區”過渡到更高行政級別奠定基礎。

三、雄安新區之外的其他可能變化區域

前文論及，雄安新區只是京津冀調整行政區劃的開始，雄安新區的設計打破了京津冀三地長期以來由于行政區劃而造成的發展困局，可以使得京津冀三地在資源布局方面有新的重大調整，雄安新區使得京津保三個城市緊密聯系在了一起，在京津冀腹地創造城鎮化的隆起。雄安新區的設立在一定程度上解決了“空心拳頭”問題，要從根本上解決該問題需要采取兩種措施：或者在京津與唐山之間、京津與承德之間、京津與張家口之間設立三個試驗區；或者在京津與張家口、承德、唐山(包括秦皇島)之間進行行政區劃調整。在第一種方案中，京津唐實驗區、京津承實驗區以及京津張實驗區實際上是京津與周邊的三個設區市之間的三個連接區，這些連接區與雄安新區很相似，包括城鎮化水平低、生態環境優良、與大城市距離近、地域面積廣大等，這些試驗區能夠進一步解決“空心拳頭”問題。試驗區能夠在大城市之間很好地發揮連接作用。這些連接區能夠像雄安新區一樣打破行政區劃的僵局，在京津大都市與唐山、承德、張家口等城市之間建立聯系，從而創造城市化的增長點，成為與京津大城市有緊密聯系的衛星城。在第二種方案中，冀東、冀北與京津現有的行政區劃關系需要進行重新設計，這就意味著唐山、秦皇島、承德以及張家口等區域在河北省行政區劃中的隸屬關系會發生變化，并重新界定與京津大都市間的行政歸屬，行政歸屬調整后京津的管轄區域擴大，河北省的管轄區域縮小，河北省長期以來存在的“空心拳頭”問題從根本上得到解決。在這種設計思路下，京津冀區域內就形成了北京、天津、雄安新區、石家莊等四個核心，相互之間高效互動，推動京津冀協同發展。

四、構建跨越行政區劃的城市組團

根據前文，無論是雄安新區還是其他擬建“連接區”，實際上都是要打破既有行政區劃束縛，在不同層級的中心地之間建立聯系。因此在構建城市體系過程中，即使在較長時期內還不能構建起新的行政區劃格局，也需要做出跨行政區劃構建廣域城市體系的前瞻性考慮。行政區劃只是為了便于地域管理而在歷史時期內形成的行政單元，在構建一體化城市體系過程中這種行政單元有時候會造成障礙。因此在構建城市體系的過程中就需要突破行政區劃的瓶頸，構建跨行政區劃的城市體系。行政區劃的邊緣往往會成為城市化的空白區，這樣的區域內經常存在“斷頭路”問題，行政區劃邊緣的兩側的城市化水平也可能存在較大差距：過度城市化和城市發展不足問題同時存在。由于歷史原因，行政區劃內的中心城市不一定布局在行政區劃的重心，同一行政區劃內的不同區域、不同方向上，城鎮化的狀態也會存在較大差異，發展基礎較好并且具有較大影響力的鄉鎮中心地，有些也會分布在行政區劃的邊緣。以上這些情況都需要突破行政區劃束縛，構建跨行政區劃的城鎮體系，讓城市化水平較高的行政單元對鄰近行政區劃發揮更好的帶動作用，在行政區劃邊緣處構建起發展速度較快的城鎮團，讓鄉鎮中心地以及發展基礎較好的較高級別的中心地跨越行政區劃在更大腹地范圍內構建城鎮組團，在行政區劃邊緣處培養起城市化的增長點。京津與河北省之間長期以來存在的“壕溝”只有通過構建跨行政區劃的城市團才能夠被填平，因此無論是城鎮鏈還是城鎮團都不能以行政區劃為閾限。在發揮較高級別中心地影響力的同時，要以鄉鎮中心地為核心組建城鎮團。

五、雄安新區的發展方向是設區市

根據前文分析，雄安新區的設立目標在于改變目前京津冀區域城市體系發展過程中京津大都市過分擁擠的問題，雄安新區與“通州區+北三縣”作為“京津軸”的兩翼分別將京津大都市的職能向東擴展和向南擴展，雄安三縣雖然原先隸屬保定行政區劃，但從保定行政區劃中分離出來后，其行政級別高于保定市，在京津冀協同發展過程中將會扮演更加重要的角色。雄安新區近鄰京津大都市，與京津大都市形成等邊三角形形狀，在城鎮化進程中能夠與京津大都市形成高效互動。雄安新區成為京津保腹地乃至京津冀腹地內城市化的增長點，在雄安新區的影響下，京津與雄安新區會盡快以較高的速度整合在一起，共同構成京津冀城市群的核心。在雄安新區與保定間的關系處理上，根據雄安新區的設計目標，在未來發展過程中，雄安新區會將保定包裹起來，保定成為雄安新區的重要成員，保定和雄安新區會成為京津軸南側的雙核。前文論及，保定在城鎮化進行中，為了強化與京津大都市間的整合力度，在京津冀協同發展過程中保定市區的行政區劃率先做出了調整，“五區”的“大保定”較原先的“三區”保定由于市區面積擴大，從而在承接從京津疏解出來的職能的過程中具有更大的發展空間。但是自從京津冀協同發展戰略提出以來，保定的行政區劃一直在做減法：第一次做減法是將定州市從行政區劃中分離出去成為省轄市；第二次是將雄安新區從行政區劃中分離出來成為副省級城市。為了強化雄安新區在京津冀腹地中的影響力，雄安新區的發展方向應該是設區市，為此原保定市隸屬的部分縣級行政單元會劃歸雄安新區管轄，保定的行政區劃范圍會進一步縮減。高碑店市、霸州市、任丘市等發展基礎較好的縣級市以及高陽縣、定興縣等縣級行政單元都有可能成為雄安新區的管轄范疇。由此會引發滄州市、廊坊市等設區市行政區劃的變化。

六、區域中心城市主導下鄉鎮中心地的主體作用

在京津冀協同發展進程中，設區市中心地、縣級中心地以及鄉鎮級別的中心地構成了京津冀城市群的城市等級系統。在發展過程中，除了要重視較高級別中心地的作用，還要強調鄉鎮級別中心地的作用。處于重要區位上的鄉鎮中心地、發展基礎較好的鄉鎮中心地以及具有較好發展潛力的鄉鎮中心地都應該納入到優先發展計劃。強化這些鄉鎮中心地的發展力度，就需要以這些條件較好的鄉鎮中心地為基礎，不斷整合周邊的鄉鎮中心地，形成具有一定規模的城鎮團或者村鎮團。構建鄉鎮組團，不但要在路網的通達程度方面做文章，還要在區域經濟發展的主導產業方面做文章，前者能夠保證將鄉鎮中心地較好的串聯在一起，形成較為完善城鎮鏈，后者能夠保證以主導鄉鎮中心地整合在一起鄉鎮中心地能夠通過產業紐帶整合在一起。鄉鎮組團通過整合資源，在鄰近區域內通過資源的聚合整合產生規模經濟優勢。克氏中心地理論在論述城市體系過程中，按照行政原則、市場原則和交通原則構建起了中心地的等級體系[4]，使得不同層級的中心地之間的聯系更加高效。在這樣的城鎮體系中，低級別的中心地是整個城鎮體系的基礎，雖然克氏中心地理論是以正六邊形為藍本構建起城鎮體系的，但現實中完全遵循正六邊形模式的城鎮體系并不常見，雖然如此，正六邊形理論為構建高效的城鎮體系奠定了理論前提，高級別的中心地是整個區域經濟的發展中心城市，能夠對較低級別的中心地發揮引領作用和整合作用，其中也強調了中心地的行政級別在區域經濟發展中的作用。因此在強化鄉鎮中心地發展力度的過程中，在充分考慮中心地的行政級別及其對腹地的影響力的同時，還要強調鄉鎮中心地需要發揮主體作用。

七、雄安新區的“分步+分區”發展方式

根據雄安新區的發展設計，起步階段要涵蓋100平方公里，遠景階段要涵蓋2000平方公里。根據前文，未來的雄安新區還可能發生行政區劃變動，即將周邊的縣級行政單元納入管轄范圍，雄安新區于是會向大都市方向發展，不但能更好地分擔京津大都市的職能，還能夠與京津大都市形成鼎足發展格局。既然雄安新區是著眼于長期發展的頂層設計，就需要從設計之初安排好發展步驟以及每個步驟中需要達到的發展目標、覆蓋范圍，因此“分區+分步”的發展方式是雄安新區建設過程中需要考慮的發展思路。“分區”就是根據雄安新區所轄三縣間的內部聯系，依托既有發展基礎，以鄉鎮中心地間的整合性和統合性為原則，將鄉鎮行政單元分區劃片，發揮鄉鎮中心地的聚合整合優勢，在各個片區內形成城鎮組團，從而在雄安新區內形成以三縣為子中心、以子片區中心地為次級中心的城鎮體系發展格局。“分步”就是確定好城鎮體系構建過程中的發展思路，為此需要將子片區中心地劃等分級，確定出不同等級的子片區中心地發展的先后順序，確保先發展的中心地為后發展的中心地創造條件，避免各個中心地“齊步發展”而造成的低效率問題。“分區+分步”發展思路下的各個子片區之間以及各個發展步驟之間并非彼此割裂而是子片區之間要相互整合，尤其要注意子片區鄰接區域的中心地間的整合，避免因劃片發展而造成的城鎮化的“空白區”。在“分步”發展過程中，前一步要為后一步創造條件，各個步驟之間要存在遞進關系。不但要注意雄安新區內部不同層級的中心地間的關系而且要注意與周邊行政單元間的關系，為將雄安新區打造為大都市創造條件。在“分步”發展過程中，不僅要考慮中心地發展進程的時間關系，還要考慮中心地間的空間聯系，雄安新區與周邊較高級別的中心地之間構建城鎮鏈的發展步驟應該放在“分步”發展的前端。

八、深入一體化避免出現“環雄安貧困帶”

雄安新區的發展離不開政策支持，但資源的聚合整合能力才是雄安新區得以可持續發展的根本，根據城市發展的一般規律，資源優勢和區位優勢成為城市產生不可或缺的前提條件。為了更好地推進城鎮體系的建設，通過行政干預在特定的區位上布局新城市就成為城市發展的需要。雄安新區位于京津保腹地，由于距離京津大都市距離適當而在分擔大都市職能的過程中表現出更多優勢，但初期的雄安新區由于底子薄而不具造血功能，因此需要經歷較長時期的的政策輸血而讓雄安新區不斷形成較好的造血機制，使其在資源的聚合整合能力方面顯著增強，才能在京津與雄安形成的三角形中發揮更大的作用。在未來的京津冀協同發展格局中會形成“三足鼎立、腹地開花”的發展格局：“三足鼎立”即北京、天津、石家莊位于京津石三角形的三個頂點上而成為京津冀城市體系的“三極”；“腹地開花”即“保定+雄安新區”成為京津冀城市群的隆起點，對“三極”更好地發揮連接作用。雄安新區的發展定位是生態涵養區、智慧創新區。因此雄安新區是人才聚集的地方，在發展過程中會逐漸展示其強大的循環累積效應。在發展過程中要處理好雄安新區與周邊行政區劃間的關系，避免由于政策優勢而因資源虹吸問題在京津保腹地出現“環雄安貧困帶”，從而在雄安新區與周邊地區之間出現城鎮發展不均衡問題。“環京津貧困帶”的出現就是由于京津大都市與環京津地區之間出現經濟發展不對稱而造成的結果，京津大都市對周邊地區長期內存在的資源虹吸問題，加上行政區劃約束，使得環京津地區與京津地區之間長期內不能得到對接。雄安新區在發展過程中為避免出現類似問題，從建設伊始就要在雄安新區與周邊地區之間進行整合設計，在城鎮一體化發展以及資源均衡布局方面進行整體設計。

[1]孟祥林. 行政區劃沿革視角下京津冀城市群的發展思路分析[J]. 城市發展研究, 2013(6): 64-71.

[2]孟祥林. “環首都貧困帶”與“環首都城市帶”：“三Q+三C”模式的區域發展對策分析[J]. 區域經濟評論, 2013(4):60-67.

[3]崔旭. “大保定”格局正式形成[N]. 保定日報, 2015-05-14(1).

[4]沃爾特·克里斯塔勒. 德國南部中心地原理[M]. 常正文，王興中，等譯.北京: 商務印書館, 1998: 96.

(責任編輯：王 荻)

EightConsiderationsforXionganNewDistrictSetting-up

MENG Xiang-lin， YANG Piao

(School of Marxism, North China Electric Power University, Baoding 071003,China)

Xiongan, to a great degree, breaks up the long time developing style with in the Jing-Jin-Ji area, and in the hinterland of Jing-jin-ji constructs the new urbanization growth. The administrative division alteration this time may be the beginning of the administrative division to further change of the Beijing-Tianjin-Hebei region, other area between Jing-Jin and Hebei province may have a change in the administrative area, in order to fundamentally solve the "hollow fist" problems of the administrative area in hebei province, and to promote the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei. In this process, Baoding, based on the location advantage, may develop into the vice center of Xiongan new district. The developing direction for Xiongan new district is a metropolis which has the jurisdiction right for several counties, its influence power can be strengthened bay way of "step-by-step+section-by-section". In the process of Xiongan new district development, integration between Xiongan new district and the surrounding administrative area must be emphasized, in this way the urban system across administrative districts can be built, avoiding the issue of "poor belt surrounding Xiongan new district".

Xiongan new district; the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei; administrative division adjustment; "step-by-step + section-by-section"; city group

F29； F061

A

1008-2603(2017)05-0055-05

2017-06-20

河北省社會科學基金項目“京津冀城市群‘第三極’發展對策研究”(HB17YJ091)。

孟祥林，男，華北電力大學(保定)馬克思主義學院教授，經濟學博士；研究方向：馬克思主義中國化、區域經濟學、人力資源管理。