論國家治理現(xiàn)代化背景下行政法理論中的合作理念

儲修玙　郭田甜

論國家治理現(xiàn)代化背景下行政法理論中的合作理念

儲修玙郭田甜

（大理大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 大理 671000）

當(dāng)今中國特色社會主義法律體系中現(xiàn)代與后現(xiàn)代主義共存，這一時代交錯的現(xiàn)象是法律問題研究的基準(zhǔn)。當(dāng)前行政法律體系存在著脫節(jié)等問題，形式與實質(zhì)主義之下的法律都是單方意志的體現(xiàn)，面臨著合法性危機，無法回應(yīng)中國的法治實踐，應(yīng)進行全方位的理論創(chuàng)新。在現(xiàn)代化背景下，推進合作行政法，提煉出社會群體的的共識，擺脫行政法實質(zhì)上體現(xiàn)政府單方意志的窠臼，轉(zhuǎn)向“理性”與“合作”，形成行政主體與公民間的共識，為構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化體系提供重要支撐。

行政法治；交往理性；治理；合作

黨的十八屆三中全會指出：推進國家治理體系和治理能 力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。對于中國的現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展有著重大而深遠的理論意義和現(xiàn)實意義。治理的一個重要特征就是行政主體與公民之間的合作。當(dāng)前，在國家治理現(xiàn)代化的背景下，如何建構(gòu)一種更具可接受性的行政法模式，已經(jīng)成為行政法學(xué)學(xué)科研究的重要命題。行政主體與公民之間的關(guān)系影響著社會發(fā)展的運行。當(dāng)二者關(guān)系良性互動時，社會就進步發(fā)展，而二者關(guān)系不健康時，就無益于社會前進，甚至可能導(dǎo)致社會的劇烈變革。一個社會的良性運行，需要融洽的國家、社會與公民的關(guān)系結(jié)構(gòu)。維護這種良性結(jié)構(gòu)的中心任務(wù)是由法律來承擔(dān)。行政法施控制政府權(quán)力，保護公民權(quán)益的重要法律，其現(xiàn)實作用隨著社會的發(fā)展進程也不斷得凸顯。新形勢下，“后現(xiàn)代主義”與“后自由主義”思潮愈加盛行。行政主體與公民之間的關(guān)系愈發(fā)復(fù)雜。在此形勢下，行政法也面臨著轉(zhuǎn)型的時代必然要求。行政法的轉(zhuǎn)型是一個從總體到局部、從基本原則到具體制度的系統(tǒng)性問題，其基本路徑不是通過法律修辭來進行心理干預(yù)，而是進行全局意義上的行政法理念的變革。理論創(chuàng)新層面的關(guān)鍵是，關(guān)注行政法發(fā)展歷史、厘清現(xiàn)實需要，提煉出不同社會群體的最大公約數(shù)，樹立有利合作的理念。

一　行政合作是行政法歷史發(fā)展的基本需求

行政法的重心是規(guī)范行政權(quán)。探索約束行政權(quán)力，確保人民的權(quán)益是行政法的基本功能。國家、社會與公民三者關(guān)系的互動影響著行政法的發(fā)展，因此，行政法的價值理念必然也帶著深刻的時代烙印，需要與現(xiàn)實社會相呼應(yīng)，與時俱進。美國精神領(lǐng)袖托馬斯·潘恩在《常識》中認為應(yīng)該限制政府權(quán)力，防止出現(xiàn)行政權(quán)專橫。因此，行政法成為限制行政權(quán)肆意擴張的有利武器。從行政法的歷史發(fā)展進程來看，其制度變遷始終圍繞著公共行政主體活動合法這一中心。造成行政主體因擔(dān)心合法性而規(guī)避責(zé)任，不能及時對社會需求做出有效回應(yīng)。在現(xiàn)代化的信息社會，行政法如果不進行制度上的創(chuàng)新，高效率的解決社會矛盾，會阻礙社會的正常發(fā)展。行政主體在面對復(fù)雜多變的社會事務(wù)時，應(yīng)回歸行政權(quán)的本質(zhì)要求，以服務(wù)社會、增進社會福祉為基本目標(biāo)。當(dāng)今社會法治理念已經(jīng)深入人心，決定了公共行政不再是行政主體單方面的活動，行政法也不僅僅是針對行政主體而言。公民不再僅僅關(guān)注行政活動是否合法，更重要的是關(guān)注如何促進公共行政活動走向科學(xué)化、透明化、高速化的道路。行政法的變革是新形勢下社會發(fā)展的必然需求，而其中的變革重點是理念上的創(chuàng)新。為適應(yīng)新時期發(fā)展的要求，行政法必須樹立合作的理念。

十八大以來，國家要求轉(zhuǎn)變政府職能、深化體制改革，朝著建成法治、創(chuàng)新、服務(wù)政府的目標(biāo)邁進。在政府公共服務(wù)中，合作就成為建設(shè)服務(wù)型政府的重要方面。在人類的社會生活中，只有合作，才能獲得與他人互通有無，獲得自身發(fā)展所需生活資料和生產(chǎn)資料，實現(xiàn)個人生存與發(fā)展。將合作的理念引入國家現(xiàn)代化治理體系構(gòu)建、服務(wù)型政府建設(shè)中可以防止價值偏離和功能異化。通過合作，行政主體與公民之間可以實現(xiàn)有效溝通。合作是基于行政主體與公民共識下一種實踐理性活動，具體到行政立法中、行政決策、行政執(zhí)法中的行政合作。行政合作應(yīng)該滲透在行政活動的各個層面，這是公民維護自身正當(dāng)權(quán)利的前提，也是合作的自然屬性。實現(xiàn)行政主體與公民之間的合作，必須保證公民擁有合作權(quán)利。包括協(xié)調(diào)、溝通等，且須是可實現(xiàn)的，有具體現(xiàn)實路徑，而非宣示式的理念。值得注意的是，行政合作應(yīng)當(dāng)是理性的、有序，使之處于合法、合理地框架之內(nèi)，要堅決反對群眾運動式的行政合作。

二 行政合作的理論基礎(chǔ)：馬克思主義中的總體性

協(xié)商與合作，是現(xiàn)代人類歷史發(fā)展的必然要求。在現(xiàn)代社會，社會生活趨于多元化，法治理念也深入人心，對抗已經(jīng)不再是時代的主題。馬克思主義哲學(xué)認為歷史的總體性、個體的總體性和社會的總體性三者之間是相互作用、相互依存的，他們共同組成一個綜合性整體。同樣，公共行政活動也是一個總體性存在。在行政法的制度建設(shè)過程中，應(yīng)該從全局考慮，關(guān)注到公眾活動的總體性，將合作的精神作為其指導(dǎo)理念。合作不僅僅是要融入行政主體與個人之間，也需同時深入到行政結(jié)構(gòu)體系之中，調(diào)整各行政部分關(guān)系，優(yōu)化行政結(jié)構(gòu)，通過行政合作達到公共資源的科學(xué)、優(yōu)化配置。因此，為了回應(yīng)我國法治的實踐，我們需要創(chuàng)新行政法范式，將包容的理念融入行政法之中，即合作型行政法。合作型行政法以理性交往為出發(fā)點，以協(xié)商的方式去追求合作的價值理念，最終達成行政主體與客體之間的共識。合作行政法是一種理念，更是一種制度，具體實踐中主要表現(xiàn)為執(zhí)法合作。傳統(tǒng)的管制型行政法模式由于遵循嚴格的形式主義邏輯，規(guī)制方法在導(dǎo)致了與其追求的目標(biāo)恰恰相反的效果。

第一，法律價值的流失。我國構(gòu)建法治型國家的價值導(dǎo)向是實現(xiàn)公平、正義、平等與秩序。但不考慮具體實際，一味遵守法律規(guī)則的邏輯有時造成負面效果。嚴格的規(guī)則邏輯在行政執(zhí)法中追求管制，不顧行政相對人的意志，容易引起了行政相對人的反感。

第二，行政權(quán)與公民權(quán)的失范。從本質(zhì)上來說，行政權(quán)是為保障公民權(quán)利而生的，行政權(quán)與公民權(quán)二者具有同構(gòu)的關(guān)系。這種關(guān)系具體映射到實際上來說，行政機關(guān)與公民之間為合作關(guān)系。我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權(quán)利來自于人民。因此，公民為行政機關(guān)提供權(quán)力，而同時行政機關(guān)為公民維護合作秩序。然而，傳統(tǒng)行政法往往將其二者放在二元對立的位置上，較易在實踐中造成行政權(quán)的異化，從而忽略了公民主體地位，最終導(dǎo)致行政權(quán)與公民權(quán)的失范。

第三，公共服務(wù)效率的降低。行政權(quán)主要目的是為公民提供公共服務(wù)，在公平、正義、平等的基礎(chǔ)下，更好的服務(wù)公眾。通過協(xié)商、合作更好、更快地找到解決深層次利益糾紛的方法，以加強行政機關(guān)實現(xiàn)公共服務(wù)的效率。

因此，要達成社會治理的現(xiàn)代化，就必須協(xié)調(diào)各方力量、平衡各社會階層訴求、實現(xiàn)不同社會群體的良性互動，而實現(xiàn)良性互動的最佳路徑即是合作。合作作為社會治理系統(tǒng)內(nèi)的有機潤滑劑，可以使社會運行更加生態(tài)化。行政合作是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，因此，行政法應(yīng)當(dāng)將“合作”的精神作為指導(dǎo)思想，為公共行政創(chuàng)新各種制度以保證“合作”的實現(xiàn)。從群體的人際關(guān)系視域來看，人們之間的關(guān)系為：利益的沖突與一致、對抗與合作的關(guān)系。在現(xiàn)實生活中，人們之間的關(guān)系往往更趨于長期性。行政主體與公民由傳統(tǒng)的對抗轉(zhuǎn)為合作。在責(zé)任感、道德感等情感因素的作用下，行政法必然趨向合作，行政合作具有共同的利益和心理基礎(chǔ)。

三 實現(xiàn)行政合作的意義及具體路徑

作為一種行政行為模式，行政合作具有其固有的現(xiàn)實意義。首先，在政治實踐過程中，行政合作使公民政治態(tài)度轉(zhuǎn)為積極，更大熱情地參與到公共政策制定中，形成一定的反饋，促使政策制定更加合理。其次，行政合作有利于構(gòu)建文明、法治、人文的社會精神。倘若政府協(xié)商、合作的處理理念能夠深入到社會當(dāng)中，那么便會促進社會主義和諧社會的構(gòu)建。第三，行政合作實踐中，協(xié)商、關(guān)懷的政治話語，可以消減公民的誤解，最大程度上促進行政機關(guān)和公民之間的互動和理解，使公共政策的執(zhí)行更為有效。第四，行政合作能夠避免單一式的政治行為，矯正個人主義和功利行為，進一步使政府和公民意識到他們二者為一個合作的共同體。第五，行政合作可以提升行政活動的合法性和可信賴性。第六，行政合作中的信息透明，可以改善政府與有訴求的公民之間的緊張關(guān)系，加深信任，提高行政效率。第七，行政合作可以轉(zhuǎn)變政府的管理理念，促進政府早日轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府。

當(dāng)下，實現(xiàn)行政合作面臨著一定的困境，行政理念的轉(zhuǎn)變、社會的開放程度、公民的政治素養(yǎng)等方面仍然不足。在政治實踐中，行政合作不能僅僅作為行政理念，更應(yīng)該是新的行政法模式。傳統(tǒng)行政法是政府與個人之間的對抗的具有管制性質(zhì)的行政法，現(xiàn)代行政法是政府與個人合作的服務(wù)型行政法。行政合作作為行政法的新模式，在立法、決策、執(zhí)法的各個層面和環(huán)節(jié)，都要盡可能讓更多的社會階層參與進來，保障各方利益，倘若缺乏合作程序，行政法的價值難以體現(xiàn)。行政合作作為一種政府與個人之間的互動行為，雙方都具有合作的權(quán)利與相應(yīng)的義務(wù)。在行政合作中，政府是為個人提供服務(wù)，憑借人民賦予的權(quán)力按照社會需求分配資源，在合作機制下公平、合理地分配；個人權(quán)利是運用合作機制，保護自身合理訴求，其義務(wù)是遵守合作的規(guī)則，不能在訴求無法滿足時，打破合作機制。兩者之間的合作是建立在對相互約定的合作協(xié)議的共同尊重基礎(chǔ)之上的。行政合作關(guān)系體現(xiàn)的是現(xiàn)代社會平等的價值理念，而傳統(tǒng)的管制型的行政法輔只是合作關(guān)系破裂后的保障。現(xiàn)代政府的運行當(dāng)中，更多的是體現(xiàn)服務(wù)的理念。政府通過協(xié)議的方式，與公民進行合作。在具體實踐中，行政合作的基本原則有：第一，信息透明原則。公民有資格獲取非機密性政府信息的正當(dāng)權(quán)利。信息公開原則是公民與政府進行合作的基礎(chǔ)和前提，也是對行政權(quán)力監(jiān)督的重要保證。行政合作必須強調(diào)信息公開。以行政合作為理念的行政法必須構(gòu)建相關(guān)制度，以保證以信息公開和有效參與為基礎(chǔ)和前提的公共行政主體與相對人之間合作關(guān)系的實現(xiàn)。行政主體有著保證公民獲取信息的原始責(zé)任。更重要的是，信息公開不僅僅是對信息的發(fā)布，在此基礎(chǔ)上，還需對信息的解讀與釋義，在真正意義上使公民獲得準(zhǔn)確、有效的信息。第二，公眾參與原則。行政活動的各個層次上都要有公民的有效參與。公眾參與必須兼顧以下三個方面：制定政策過程合法，充分了解各方意愿；決策執(zhí)行過程中讓公民充分理解政策內(nèi)涵；政策制定具有前瞻性、針對性。第三，公平、公正原則。公平、公正原則是指在行政合作中，行政主體不能有針對性地對某一個人或群體進行偏向，要正確行使自由裁量權(quán)。保障公民話語權(quán)，使政策具有可行性、科學(xué)性、合理性。第四，自律原則。在行政合作中公民協(xié)商為主，督促公民自覺遵循契約精神，行政機關(guān)在此過程中保持監(jiān)督作用。第五，以誠相待原則。行政主體在行政合作過程中，要真誠相待，不能害怕?lián)?zé)，言出必行，否則也要受到相應(yīng)的經(jīng)濟懲處。

[1]王學(xué)輝,王留一.通過合作的法治行政——國家治理現(xiàn)代化背景下行政法理論基礎(chǔ)的重構(gòu)[J].求實,2015,(6):70-76.

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（責(zé)任編校：周欣）

2017－05－21

云南省哲學(xué)社會科學(xué)重大理論和實踐問題研究項目“邊疆民族地區(qū)黨的組織建設(shè)的統(tǒng)計學(xué)研究”（項目編號ZDZB201501）；國家民委民族問題研究一般項目“民族自治地區(qū)民族干部選拔任用機制與民族黨政人才培養(yǎng)研究——基于統(tǒng)計學(xué)基礎(chǔ)的分析”（項目編號2014-GM-186）。

儲修玙（1991－），男，安徽人，大理大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向為中國族際政治和諧治理。郭田甜（1991－），女，黑龍江人，大理大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向為學(xué)校德育與心理健康。

D922.1

A

1673-2219（2017）09-0108-02