《檔案法實施辦法》授權條款梳理與分析

夏蕾

摘 要：本文通過對部分省市公布的權力清單中以《檔案法實施辦法》為法律依據或實施依據的檔案行政權力進行梳理和分析，以期為基層做好權力清單制度建設工作提供有益參考。

關鍵詞：檔案法實施辦法；權力清單

2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求省、市、縣政府都要建立權力清單制度。作為政府機關之一的檔案行政管理部門，也必然要建立權力清單制度。因此，建立權力清單，就要依法確定權力，按照“職權法定”原則，梳理檔案行政權力的來源。《檔案法》與《檔案法實施辦法》（以下簡稱《辦法》）是檔案行政權力的主要法定來源，梳理它們到底賦予了哪些檔案行政權力，對于建立檔案行政權力清單制度，確定檔案行政權力清單有著重要的作用。

一項職權的法律依據或實施依據，往往會涉及《檔案法》、《辦法》、部門檔案規章、地方檔案法規，以及地方各級政府、政府檔案行政管理機關制發的規范性文件。那么，《辦法》到底賦予了我們哪些權力？本文以《部分省份省級檔案行政權力清單實證分析》《全國副省級市檔案行政權力清單實證分析》《市縣級檔案行政權力清單實證分析》三篇文章涉及的41個省市縣區為樣本，選擇其中25個職權項目法律依據或實施依據單一為《辦法》和最高位階為《辦法》的省市縣檔案行政管理機關已公布的權力清單為樣本，對《辦法》所規定的檔案行政權力進行歸納與梳理。

1 依實施依據歸納分析

依實施依據對25個省市涉及的105項權力事項進行歸納，由于部分省市權力清單中只是籠統地注明依據《辦法》，沒有注明依據《辦法》的具體條款，在歸納整理時，對照其他省市同名權力事項所依據的具體條款，進行了補充。歸納結果如下：《辦法》第2條涉及行政服務1項（貴州省），行政確認6項（寧波市、湖南省、杭州市、浙江省、山東省、嘉興市各1項）；《辦法》第4條涉及其他1項（江蘇省）；《辦法》第6條涉及行政獎勵12項（江蘇省1項、大連市1項、蘭州市3項、寧波市1項、蘇州市1項、煙臺市5項）； 《辦法》第8條涉及行政監督1項（濟南市），行政指導1項（廣東省）；涉及行政服務7項（廣東省4項、寧波市1項、煙臺市1項、長春市1項）；涉及其他1項（蘭州市）；《辦法》第10條涉及行政指導2項（廣東省）；《辦法》第13條涉及行政服務2項（貴州省）；涉及行政確認1項（濟南市），涉及其他2項（蘭州市1項、河北省1項）；《辦法》第18條涉及行政許可4項（長春市、寧波市、嘉興市、杭州市各1項）；涉及其他3項（長春市、煙臺市、武漢市各1項）；《辦法》第19條涉及行政許可4項（浙江省、杭州市、寧波市、嘉興市各1項）；《辦法》第20條涉及其他8項（山東省、南京市、長春市、濟南市、沈陽市、武漢市、蘭州市、南平市各1項），涉及行政許可1項（河北省）；《辦法》第22條，涉及其他15項（福建省1項、河北省1項、山東省1項、蘭州市2項、成都市1項、杭州市1項、濟南市1項、嘉興市1項、南昌市1項、南京市2項、南平市1項、廈門市1項、煙臺市1項），涉及行政服務1項（貴州省），涉及行政確認1項（濟南市）；《辦法》第23條，涉及（廣東省）；《辦法》第24條，涉及其他3項（山東省、濟南市、煙臺市各1項）；《辦法》第27條，涉及行政處罰2項（蘭州市），涉及其他23項（河北省2項、成都市3項、濟南市6項、南平市6項、煙臺市6項）；《辦法》第29條，涉及行政處罰1項（蘭州市），涉及其他1項（武漢市）。

可見，105項權力事項中有2項涉及2條以上《辦法》條款，統計時只計序號靠前的第1條條款。歸納的結果：共涉及《辦法》中的14項條款。分別是第2條、第4條、第6條、第8條、第10條、第13條、第18條、第19條、第20條、第22條、第23條、第24條、第27條、第29條。占《辦法》全部31條的45.16%。同一條款涉及的權力類型最多的4項，最少的1項。4項的1條，3項的2條，2項的5條，1項的6條。平均約2條。

2 依權力類型歸納分析

從表1可見，按涉及的權力類型分，涉及行政監督（1項）、行政處罰（3項）、行政指導（3項）、行政服務（5項）、行政確認（8項）、行政許可（9項）、行政獎勵（12項）、其他（64項）共8種。其中涉及權力型（行政監督、行政處罰、行政確認、行政許可）和非權力型（行政指導、行政服務、行政獎勵、其他）各4種。權力型共涉及21項，非權力型涉及84項。權力性事項只是非權力事項的四分之一。

3 依職權名稱歸納梳理

依職權名稱對25個省市涉及的105項權力事項進行歸納，結果如表1。從表1中我們可以看到，《辦法》同一條款授予的權力事項，不同的省市權力清單中的名稱存在差異，并且涉及的權力類型也有差別。

4 依授權條款包含的權力類型所涉及的省市歸納分析

依14條授權款對包含的8種權力類型所涉及的省市數量多少，從少到多排序結果如下：《辦法》第4條，涉及江蘇省，占4.00%；《辦法》第10條，涉及廣東省，占4.00%；《辦法》第23條，非權力型，涉及廣東省，占4.00%；《辦法》第29條，權力型和非權力型，涉及蘭州市、武漢市，占8.00%；《辦法》第24條，非權力型，涉及山東省、濟南市、煙臺市，占12.00%；《辦法》第13條，權力型和非權力型，涉及貴州省、河北省、濟南市、蘭州市，占16.00%；《辦法》第19條，權力型，涉及浙江省、杭州市、嘉興市、寧波市，占16.00%；《辦法》第6條，非權力型，涉及江蘇省、蘭州市、煙臺市、寧波市、大連市、蘇州市，占24.00%；《辦法》第8條，權力型和非權力型，涉及廣東省、長春市、煙臺市、濟南市、寧波市、蘭州市，占24.00%；《辦法》第18條，權力型和非權力型，涉及武漢市、杭州市、嘉興市、寧波市、煙臺市、長春市，占24.00%；《辦法》第27條，權力型和非權力型，涉及河北省、南平市、蘭州市、成都市、濟南市、煙臺市，占24.00%；《辦法》第2條，權力型和非權力型，涉及嘉興市、山東省、浙江省、湖南省、杭州市、寧波市、貴州省，占28.00%；《辦法》第20條，權力型和非權力型，涉及山東省、河北省、濟南市、長春市、南京市、蘭州市、武漢市、南平市、沈陽市，占36.00%；《辦法》第22條，權力型和非權力型，涉及山東省、河北省、貴州省、福建省、濟南市、蘭州市、煙臺市、南平市、廈門市、嘉興市、南昌市、南京市、杭州市、成都市，占56.00%。

各涉及1個省市的有3條（第4、10、23條），涉及2個省市的有1條（第29條），涉及3個省市的有1條（第24條），各涉及4個省市的有2條（第13、第19條），各涉及6個省市的有4條（第6、第8、第18、第27條），涉及7個省市的有1條（第2條），涉及9個省市的有1條（第20條），涉及14個省市的有1條（第22條）。

5 結論與分析

綜上，我們可以得出如下初步結論：

5.1 授權條款接近《辦法》全部條款半數，略低于《檔案法》的授權比例。依實施依據共涉及《辦法》中的14項條款，與《檔案法》的授權條款數相同。《辦法》中的14項授權條款占《辦法》全部31條的45.16%，略低于《檔案法》的授權條款占51.85%的比例。

5.2 與《檔案法》相反，非權力型條款遠多于權力型條款。權力清單，其本質是將行政權力置換為行政行為，從這個意義上講，可以將行政行為劃分為權力行政行為和非權力行政行為。權力行政行為主要包括行政執法（如行政處罰、行政確定、行政許可等）、行政司法（如行政復議、行政調解等）等行政行為。非權力行政行為主要包括行政指導、行政獎勵、行政調查等。而所謂權力行政行為落實到權力清單中就是“權力型事項”，非權力行政行為就是“非權力型事項”。因此，“將所有我們有權做的事項，不論是‘權力事項與‘非權力事項一并列入檔案行政‘權力清單是必要的”。[1]

與《檔案法》不同。《辦法》明確授權權力型事項的條款1條（第19條）；非權力型事項的條款有5條（第4、第6、第10、第23、第24條）；既包含授權權力型事項，又包含授權非權力型事項的條款有8條（第2、第8、第13、第18、第20、第22、第27、第29條）。《辦法》中授權的權力事項有21項，而非權力事項有84項，前者只有后者的1/4。非權力事項遠遠高于權力事項。

5.3 與檔案法相同，同一條款授予的職權事項，多數是多個名稱同時存在。由于沒有統一的分類標準，與《檔案法》中存在的同一條款授予的權力事項，存在不同和差別，同一條款在有的省市，只劃定權力事項一項，而在另一些省市則是幾項。雖然在前期整理時已經將權力事項名前所加“對”字刪除，但仍然存在同一法律條文中的同一條款的同一行為，有兩種或者更多的權力名稱。比較而言，只有少數條款只有一個職權名稱，且一個省市使用，多數都存在多個職權名稱并多省市使用的情況。

5.4 既包含授權權力型事項，又包含授權非權力型事項的條款，涉及的省市最多，占比最高。與《檔案法》的授權條款中，明確授權權力型事項的6項條款平均涉及48.04%的省市，明確授權非權力型事項的3項條款平均涉及19.61%的省市，既包含授權權力型事項，又包含授權非權力型事項的3項條款均涉及11.85%的省市不同。《辦法》的授權條款中，明確授權權力型事項的1項條款涉及16%的省市，明確授權非權力型事項的5項條款平均涉及9.6%的省市，既包含授權權力型事項，又包含授權非權力型事項的8項條款平均涉及27%的省市。最少涉及1個省市，占比4%，最多涉及14個省市，占56%。

參考文獻：

[1]邵荔.檔案行政“權力清單”與“非權力清單”[J].檔案管理，2016（3）：26～28.

（作者單位：開封市城區公路管理局 來稿日期：2016-12-06）