基層協商民主推進國家治理現代化發展路徑探析

□李 建

基層協商民主推進國家治理現代化發展路徑探析

□李 建

（廈門大學 馬克思主義學院，福建 廈門 361005）

基層協商民主推進國家治理現代化具有吸收基層社會治理主體、豐富基層社會治理形式、拓寬基層社會治理空間和提升基層社會治理效能的政治價值。然而，相對于高度發達的政黨協商與政協協商在國家治理中所展現的強大治理效能，基層協商民主存在著協商主體參與意識薄弱、協商能力參差不齊、治理形式單一等問題，加之受到中國封建傳統文化的影響，進一步限制了其在基層社會中的發展活力。為此，必須通過培育基層群眾協商治理參與精神、加強基層協商組織載體建設、強化基層協商治理技術支撐以及完善基層協商治理電子網絡機制等路徑加大對基層社會協商治理建設的力度，使之滿足國家治理現代化的需要。

基層協商；國家治理；政治價值；多維路徑

基層社會是協商民主實踐深入發展的重要平臺，也是協商民主發揮協調基層人民利益關系、化解人民內部矛盾等國家治理效能的根基。而基層協商民主是指協商民主在鄉鎮、街道、單位、企業、社區或村莊等基層社會領域實踐所形成的民主形式。在全面深化改革背景下，推進國家治理體系和治理能力現代化就必須重視基層協商治理建設，充分發揮其在基層社會中的治理效能。

1 基層協商民主推進國家治理現代化的政治價值

如何實現社會利益整合，使之適應國家現代化進程的社會一體化水平，是多年來黨和政府推進政治體制改革一直探索的重要命題。隨著中國基層群眾自治制度的建立，基層協商民主在國家治理現代化中的政治價值得以逐漸顯現，不僅保障了社會主義協商民主從國家層面到基層治理的政治延續性，而且有效避免了社會結構多元化背景下基層群眾動員型與被動式政治參與的弊端。

1.1 吸收基層社會治理主體

中國基層協商民主形式的多樣化，決定了參與基層協商治理主體的多元化。1999年以浙江溫嶺民主懇談會為代表的基層協商治理模式的成功，為我國基層治理現代化的發展提供了方向。總體而言，吸收多元協商治理主體是基層協商民主獨特的政治優勢，更是全面深化改革背景下黨和政府以協商民主推進國家治理現代化的價值所在。正如習近平指出：“在人民內部各方面廣泛協商的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程。這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎，也才能凝聚起強大力量。”［1］與國家層面政黨協商和政協協商等治理模式相比，基層協商治理主體不僅包含基層人大政協、政黨組織等傳統主體，還廣泛地吸收了基層各類社會組織、基層政府機構、社區（村）自治組織以及外來務工人員等其他治理主體參與其中。經過多年的實踐發展，在基層群眾自治制度框架下我國已基本形成了較為完善的協商民主與選舉民主協同發展的現代化治理格局。即在中國共產黨領導下，以基層人大政協、政黨為主體的協商治理是牽引，以基層政府為主體協商治理是核心，其他基層社會主體協商治理是重要組成部分。基層協商治理以獨特的民主與參與特性把活動在社會基層各領域的多元主體吸收到社會公共治理中來，一方面為基層民主由傳統的單純依靠政府推動主導的政治協商向全民參與的現代多元協商治理模式的轉變提供了新生力量，另一方面使得基層民主的成長與國家經濟社會的進步發展始終保持協調一致的關系，從而達到整合基層人民利益關系、反映人民的民主訴求和化解人民內部矛盾等國家治理效能的目的。

1.2 豐富基層社會治理形式

作為中國政治現代化發展的邏輯指向，民主與參與構成了基層協商民主推進國家治理現代化的政治邏輯。基層協商民主以其特有的民主政治參與效能賦予了協商民主形式多樣、易于組織、廣泛存在的比較優勢，為當前激活中國存量民主和發展增量民主提供了廣闊的實踐空間。具體而言，基層協商民主推進國家治理現代化具有如下形式：一是針對基層公共事務決策問題，一般情況下，當地基層政府機關，如鄉鎮政府、街道辦事處等基層政府機關或村民、居民委員會等群眾自治組織通過聽證會、座談會等方式將協商民主引入基層社會管理和政府決策中來，廣泛聽取專家、基層群眾及其他相關部門意見和建議，從而保障基層政府作出的相關決策符合基層群眾利益。二是針對群眾自治組織之間、群眾與組織之間或者組織各部門之間產生的矛盾與沖突，常見于基層鄉鎮或民辦企業中的勞資矛盾之中，主要通過基層黨政機關或群眾組織出面采取“一事一議”的方式進行協商、調節，從而使勞動懇談會、工資集體協商會等類似協商治理形式成為深受基層民眾歡迎的矛盾處理方式。三是針對基層黨政機關大政方針政策的實施情況，由基層黨組織牽頭，圍繞相關問題通過居民議事會、民主懇談會、社區論壇、民情社意直通車等方式邀請群眾廣泛參與、自由討論和坦誠協商轄區內共同關心的社會事務，為今后政策制定和組織管理提供基本依據。四是針對外來務工人員，尤其是外來人口與本地居民之間存在的文化認同和資源分配方面產生的矛盾和沖突，基層管理部門往往采取“多元主體參與的基層社會管理服務體制”［2］，從而通過組織跨行業聯誼會、老鄉會或其他協商自治方式協調外來人口與本地人口之間因公共服務和城鎮基礎設施供給方面的利益沖突。

1.3 拓寬基層社會治理空間

從實踐領域分析，基層協商治理容納了基層政府協商、黨際協商、政協協商、人大協商、社會協商等多個協商治理實踐領域。2015年2月，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，明確提出“要按照協商于民、協商為民的要求，建立健全基層協商民主建設協調聯動機制，穩步開展基層協商”［3］的政治主張，以基層組織協商為運行渠道的社會治理布局已經形成，成為解決人民群眾實際困難和實現基層社會有效治理的重要手段。依托新中國成立以來的制度優勢，各實踐領域內新型協商治理形式層出不窮，日益呈現出頂層設計和多層推進相統一的發展態勢。如在基層民主工作中，依托國家層面的基層群眾自治制度，分別形成了農村村民自治、城市社區居民自治和企業職工代表大會三種協商治理形式，為廣大人民群眾進行有序政治參與提供了良好的政治條件。近年來人民群眾充分發揮首創精神，相繼創造性地發展了一系列的基層協商治理新形式，如“民主聽證會”“社區議事會”“民主懇談會”等形式的出現，為基層群眾廣泛參與國家和基層公共事務管理提供了重要的途徑。隨著基層群眾民主參與意識的提高與互聯網技術的普及，基層協商治理以其特有的政治參與屬性將微觀協商與網絡協商也容納其中。如，社區綠化、擺攤、停車等社區局部微小問題都成為基層群眾協商治理解決的對象。可見，在國家治理現代化進程中推進基層協商民主實踐的發展，有利于發揮中國特色社會主義制度優勢，推動基層社會多層協商治理領域的關聯性、系統性和可行性，而且有利于“促使各類國家機關提高能力和效率，增進協調配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現相互掣肘、內耗嚴重的現象”［4］，從而形成中央和地方多層面協商民主互動發展格局，提高黨和國家整體協商治理能力。

1.4 提升基層社會治理效能

以鄉鎮、社區、企業、村莊等領域為代表的基層社會具有人口密集、成分復雜、易于流動等特點。所涉及的鄰里關系、征地糾紛、拆遷矛盾、勞資沖突等糾紛一方面直接關系著人民群眾的切身利益，另一方面又帶有復雜性、敏感性而又易于激化等特征。正因為如此，長期以來，基層社會一直是黨和政府大力推進和改善的重點領域。尤其是在社會主體日益多元化背景下，如何有效解決基層社會中上述人民內部的各種矛盾，使之適應國家治理現代化的要求，是十八大以來黨和政府所面臨和要解決的重要課題。基層社會治理歸根到底是有效協調人民內部矛盾和科學處理人民群眾之間不同利益沖突，關鍵是建立平等開放的參與機制和環節完整、程序科學的協商機制，從而以其解決機制的開放性和協商性吸引人民群眾參與糾紛處理過程中來，真正尊重人民群眾有序參與政治的民主權利和人民當家作主的政治地位。從上述基層社會治理訴求出發，協商民主尤其是基層協商民主以其獨特的民主與參與特性將多元社會利益主體容納其中，從而使基層黨政機關與人民群眾、人民群眾與人民群眾之間互相傾聽對方利益主張和訴求。這種建立在“交往”基礎上的解決機制，通過賦予基層人民群眾參與權利，盡可能充分地使基層社會矛盾糾紛所涉及的利益以平等協商、開放透明的方式達成共識，在協商中“解決沖突，在行動者間恢復合作并在他們的活動中恢復協作”［5］，適應了由基層權威治理與積累權力向多元民主治理與分割權力的現代治理方向發展，不僅有利于培育基層社會協商治理的能力和彌補傳統行政官僚治理的效果不佳，而且有利于在紛繁復雜國內外形勢下充分發揮協商民主的適應性、靈活性和可操作性等民主優勢，提升基層社會整體治理效能，從而增強國家治理現代化的合法性和公信力。

2 基層協商民主推進國家治理現代化面臨的問題與挑戰

基層民主是推動我國民主政治建設的切入點，也是黨和政府實現長治久安的重要方式。相對于高度發達的政黨協商與政協協商在國家治理現代化中所展現的強大治理效能，基層協商民主無論從實踐層面還是制度層面都顯得相對滯后，難以起到改善基層社會治理的作用。由于我國基層協商主體民主參與意識薄弱、協商能力參差不齊、協商治理形式較為單一，加之受到中國傳統政治文化的制約，使得以新型社會組織為載體的基層協商民主所具有的政治參與、利益整合等作用沒有得到充分的發揮，進而在很大程度上制約了基層協商民主在國家治理現代化中的治理效能。

2.1 基層群眾民主協商意識薄弱

一般而言，民主協商意識是由民主主體意識、責任意識、權利意識三部分構成的，是政治主體從事政治參與協商過程中形成的思維定勢和行為慣性，它在一定程度上影響著政治主體參與協商治理的主動性與積極性。為此，西方政治學界將這種促進民主協商的社會意識和信任作為推動民主政治發展的社會資本，“充裕的社會資本儲備往往會產生聯系緊密的公民社會，而公民社會反過來也普遍被看作是現代自由主義民主制度的必要條件”［6］。就中國政治發展而言，思想順從、心理依附、意識被動是長期以來中國民主政治文化的主要特征，這一部分是來源于數千年來封建專制統治的小農社會文化意識和臣民心理，另一部分來源于計劃經濟體制下的官本位的政治體制結構，它們共同造成了基層黨政機關民主意識淡薄，廣大民眾參與協商意識不強，甚至有意回避政治參與等問題。加之“不少地方的鄉鎮政府在鄉村關系上越位侵權，不但參與基層民主選舉過程，而且干預基層自治組織的財務權以及農民生產經營權”［7］，以致一些基層人民群眾的協商治理意識遭到極大地抑制和干擾。作為推進國家治理現代化的重要手段和方式，協商民主在國家基層政治領域的深入發展，不僅需要基層黨政機關進行協商民主精神動員和引導廣大民眾參與到基層社會治理中來，更需要基層民眾擁有強烈的民主參與意識和自發的政治參與行為。然而，在實際過程中，基層協商主體民主參與意識薄弱是阻礙協商民主推進國家基層治理的重要因素，尤其面對社會經濟轉型造成的社會結構與文化多元化條件下的復雜治理環境，基層協商主體民主意識淡薄往往造成社會弱勢群體利益表達受阻和社會矛盾的激化，削弱了協商民主在國家基層社會公共事務中的實際治理功能。

2.2 基層群眾協商能力參差不齊

協商能力是影響協商質量的核心要素。“協商最終要靠個人的行為進行。因此，協商要求有迫切的愿望、充沛的創造力以及找到正確答案的期望”［8］。一般來說，協商主體的協商能力包括主動發起協商討論的組織能力、掌握協商知識和表述個人觀點的能力、說服他人的技巧以及認知協商共識的能力等方面的內容。當前，除國家層面的政黨協商、人大協商、政協協商等高層次的協商民主主體掌握高水平的文化知識和具備高素質的政治素養外，基層協商民主領域中的協商主體協商能力普遍參差不齊，“多數情況下，協商表現為控制、預定的決策或者并不真實的一致同意”［9］。在上述情況下，基層協商會議不但無法轉化為協商群眾表達個人利益訴求的有效途徑，反而容易異化為協商群眾宣泄不滿情緒的集中場所，從而失去了協商民主通過溝通、交流、對話方式協調利益關系與化解社會矛盾的治理目標。總體來看，由于受到社會主義初級階段基本國情和現實中協商主體所受知識、文化、閱歷等資源的限制，目前我國絕大多數人民群眾的社會交往與協商能力大多處于一般或較弱的狀態，很難達到“每個人的文化程度、道德修養和能力，也被認為是與其他任何同胞相等的”［10］理想狀況，而基層群眾所具備的協商能力顯然也不能滿足全面深化改革背景下實現國家治理現代化的現實需求，這直接影響著協商民主推進基層國家治理的廣度和深度。面對較為復雜和難以解決的社會基層公共事務，利益需求的多元化、群體能力與素質的參差不齊，很容易使一些處于弱勢的群眾陷入公共治理事務的危機之中，甚至被少數社會權力精英階層所操控，很難實現基層群眾集體利益的最大化，這在一定程度上違背了協商民主推進國家治理現代化的治理主旨。

2.3 基層協商治理實踐形式單一

多樣化的協商治理形式是協商民主推進國家治理現代化的實踐載體和平臺。一般而言，不同條件下社會治理需要不同的民主形式與之對應。作為與基層民眾聯系最緊密的協商治理領域，多樣化的基層協商治理形式是人民群眾最能直接參與和自我感知的實踐方式與協商平臺，這對于提高基層群眾政治參與素養和社會治理水平都有巨大的推動作用。改革開放以來，各級黨組織和政府在我國農村、城市社區、企事業等基層治理領域創造性發展了民主懇談會、社區聽證會、勞資協商會等基層協商治理形式，初步形成了具有中國特色社會主義基層協商治理體系。但面對我國人口眾多、地域遼闊的龐大基層協商治理群體和日益多元化的社會結構與利益沖突，現有的協商治理實踐形式難以支撐廣大基層群眾廣泛多層參與社會公共事務的現實需求。當前，協商治理實踐形式中存在的不規范運行程序機制，進一步降低了協商民主在基層民主政治中的治理效能，從而造成基層群眾有事可議而無平臺可依的尷尬局面。更為嚴重的是，在互聯網技術高速發展的今天，由于缺乏完備的基礎設施，使得以互聯網為基礎的網絡協商實踐形式在偏遠地區難以普及，進一步加劇了基層社會地區與集聚程度較高的城市社區之間的協商治理差距，從而在技術層面對部分文化水平較低和生活在偏遠地區的基層協商治理主體造成了技術 “排斥效應”，更加影響和制約了基層協商民主在國家治理現代化中的發展活力。實踐證明，相對單一的協商治理實踐形式往往無法保障眾多社會基層群體的利益通過有序暢通的政治渠道得以表達，容易引起社會沖突與群體惡性事件的發生。

2.4 傳統政治文化抑制與制約

政治文化是 “人們在社會政治生活中形成的對于政治的感受、認知和道德習俗規范的復雜綜合”［11］，具有相對獨立性、穩定性與繼承性。作為植根和成長于中國客觀國情的本土化民主形式，基層組織協商民主推進國家治理現代化也深受中國傳統政治文化的影響，這既包括以“和合”文化為核心價值的“和而不同”“兼容并蓄”“求同存異”等傳統政治為協商民主推進國家治理現代化提供的深厚文化底蘊和政治資源，也包括臣民思想、官本位觀念和宗族觀念等封建專制文化導致的民主傳統缺失對協商民主推進國家治理現代化產生的抑制性作用。一是臣民文化抑制了基層組織協商民主推進國家治理現代化的發展活力。數千年的封建專制統治造成了我國基層群眾臣民思想比較嚴重，而民主意識和權利意識相對缺乏。因此，在協商過程中，協商民眾更多會顧及領導權威與顏面而刻意隱藏自身利益訴求，進而導致思想順從、意識被動的政治冷漠。二是“中庸”思想造成的趨同心理制約了基層組織協商民主推進國家治理現代化的深入發展。在協商實踐中往往會被“中庸”思想造成的趨同心理所終結，協商主體礙于人際關系和“以大局為重”的傳統思想，無法大膽表達甚至主動放棄個人利益訴求。三是官本位思想造成了協商民主推進國家治理現代化缺乏民眾推動力。集權主義與官本位思想盛行是封建中央集權對當前中國政治發展造成的消極政治影響。尤其是以權力崇拜意識為代表的政治心理不僅造成了地方部分政府官員長期以“父母官”自居，超然于社會民眾之上，而且導致了廣大基層民眾長期迷戀政府權力而喪失主動政治參與意識或有意規避政治行為，造成基層協商民主推進國家治理現代化缺乏民眾推動力等問題。

3 基層協商民主推進國家治理現代化的多維路徑

基層社會作為協商民主推進國家治理現代化深入發展的重要平臺，是發揮協商民主協調基層人民利益關系、化解人民內部矛盾等治理效能的根基。面對新的歷史條件下國家治理現代化的發展指向，進一步充分發揮基層協商民主在國家治理現代化中的治理效能，必須做好以下幾方面工作：

3.1 培育基層群眾協商治理參與精神

作為一種以重視對話和討論的協商治理形式，協商民主更加強調公民政治參與在整個民主政治中的作用，而這在很大程度上依賴于公民協商參與精神。然而，長期以來，我國基層人民群眾政治參與的積極性和主動性相對不高，人民群眾參與民主政治仍然單一依賴于黨組織和當地政府的“行政式”民主推動，成為現階段在國家治理現代化中推進基層社會協商民主治理建設亟需破解的現實性問題。

一是提高基層群眾主動協商意識。在國家治理現代化進程中，基層群眾主動協商意識是自主參與意識、政治責任意識和平等權利意識的集中體現，是保障基層群眾基本利益訴求得以順暢表達的前提。培育基層群眾協商參與精神，首先需要提高基層群眾主動協商意識。一方面，在全社會范圍內大力普及人民民主意識和權利意識教育，使基層群眾成為協商治理實踐的參與者和受益者，從而激發其參與基層民主政治的熱情與活力；另一方面，充分發揮社會主義核心價值體系的教育引導作用，增強基層群眾政治責任意識與現代民主政治認知，為基層社會協商治理實踐的深入發展提供重要的政治文化支撐。

二是提升基層群眾協商政治素養。與協商意識相比，協商政治素養更加強調獨立政治人格和對國家利益與自我身份的認同，而提高基層群眾協商治理素養，需要在基層協商治理過程中，更加尊重基層群眾參與協商治理的主體地位，不斷暢通人民群眾合法、有序參與協商治理的渠道，使之在協商過程中，通過傾聽不同利益主體的觀點和立場，使雙方意見在協商過程中不斷發生碰撞，促使協商主體重新審視彼此之間的原有立場和觀點，從而提高人民群眾政治參與意識和獨立思考的能力。此外，還需要各級基層政府加大對人民群眾參與社會公共事務治理和維護社會公共利益的權利與義務教育，引導群眾在協商過程中始終堅持個人利益與社會公共利益相結合的價值導向，培養人民群眾形成合作精神和大局意識。

三是營造基層社會濃厚協商氛圍。培育基層群眾協商參與精神，推動基層社會協商治理實踐發展，需要在基層地方黨政機關摒棄傳統單項灌輸和宣傳的行政化作風，并通過各種方式大力營造濃厚的協商氛圍使基層群眾廣泛地參與到基層公共事務協商治理中來。為此，一方面要借鑒近年來我國在地方協商治理過程中探索形成的“溫嶺懇談”“成都議事會”等基層協商治理模式的成功經驗，大力倡導基層黨政機關與人民群眾圍繞基層事務展開協商治理合作；另一方面各級地方黨政機關應積極按照黨的十八大以來中共中央以協商民主推進國家治理現代化的戰略部署，用人民群眾喜聞樂見和通俗易懂的方式對黨和國家的相關精神進行宣傳，通過鼓勵人民群眾以平等、協商的形式廣泛參與基層社會公共事務的治理，在全社會領域營造一種協商治理文化氛圍，從而在公共事務治理中提高基層群眾對協商文化的價值認同。

3.2 加強基層協商組織載體建設

基層組織處于國家行政和社會基層管理體系中的中樞位置，與人民群眾保持著最直接、最廣泛的天然聯系，是廣大基層群眾進行政治參與和協商實踐的重要平臺。改革開放以來，各級黨政機關在基層治理領域創造性發展了民主懇談會、社區聽證會、勞資協商會等一系列基層協商治理形式，初步形成了具有中國特色的社會主義基層協商治理體系。但面對全面深化改革背景下的現實需求，基層協商治理實踐深入發展的組織載體建設仍顯得相對薄弱，仍難以支撐廣大基層民眾廣泛多層參與國家政治和社會公共事務的現實需要。為此需做好以下幾方面工作：

一是加強基層黨組織建設。基層黨組織是“黨領導與組織國家和社會的核心組織與根本力量”［12］，在基層社會協商治理過程中承擔著組織群眾、凝聚群眾、引導群眾有序參與基層公共事務治理的職責。在新的歷史條件下，為全面承擔中共中央提出的黨領導人民有效治理國家的新任務，必須以加強基層黨組織建設作為推進基層協商民主治理載體建設的突破口。首先，進一步發揮村黨支部、社區黨支部和企事業單位中基層黨組織的戰斗堡壘作用，圍繞國家新的戰略布局合理調整基層黨組織工作重心與資源配置，增強引導、組織基層群眾廣泛參與協商治理的內在能力。其次，發揮基層黨組織整合基層團體、社會組織、經濟組織和企事業單位等各類協商主體的作用，以開放的理念為各單位之間的協商合作創造良好的機會，推動區域范圍內協商合作治理的深入開展。最后，發揮黨組織在基層協商民主治理中的主導作用，充分利用基層黨組織內嵌于社會基層政權組織的結構體制優勢，寓領導與服務于基層協商治理之中，通過優化基層協商治理體系的機制建設，自覺將基層黨組織的主導作用和服務功能應用于基層協商治理實踐中，不斷 “提高將矛盾化解在基層、消滅在萌芽狀態，控制在局部的能力”［13］。

二是加強基層群眾自治組織建設。基層自治組織是以自我管理、自我教育、自我服務為方針的群眾性組織團體。目前，在我國基層政權建構中，主要包括農村村民委員會、城市社區居民委員會和企事業單位中的工會等組織，其是基層群眾圍繞基層公共事務展開自治性協商治理的重要運行渠道。因此，必須重視和加強基層群眾自治組織協商載體建設。其一，進一步完善和健全基層群眾自治組織政權的框架體系，促進基層群眾組織由基層政權政治統治職能向協商議事職能的轉變，為基層群眾在自治過程中通過對話、交流的方式參與公共事務和解決基層矛盾提供重要的協商平臺，從而使基層社會中存在的一系列利益爭端、社會矛盾等治理隱患得以協商化解，提高基層社會自我治理效能。其二，鼓勵基層群眾以自治組織為依托大膽探索協商治理新形式，圍繞基層公共事務探索符合基層社會治理需求和基層群眾易于操作和接受的新型地域治理模式，如鄉村論壇、聽證會、社區論壇等為代表的新型基層協商治理形式，以適應我國復雜多樣的基層實際狀況。其三，規范基層自治組織協商治理運行程序，緊緊圍繞關系群眾切身利益的醫療、養老、住房等問題建立協商目的性強、治理目標精準的基層協商治理體系，防止協商治理實踐與基層群眾實際需求脫節而流于形式。

3.3 強化基層協商治理技術支撐

治理技術是保障協商民主推進國家治理現代化的關鍵性因素，是保障協商民主在基層社會治理中充分發揮協商治理效能的技術支撐，而治理技術的匱乏則極易使基層協商民主治理因缺乏實踐技能和實際操作性而流于形式。在新的歷史條件下實現基層社會的有效治理，必須強化基層協商民主治理的技術支撐。

一是明確協商治理操作環節，保障基層協商治理效能。在實際協商治理過程中，無論是國家層面協商治理還是基層協商治理的順利展開都需要一套特定的協商治理操作程序。一般而言，由于國家層面協商治理較為成熟且大多具有完善的制度體系作為保障，協商治理操作環節相對完整，協商治理效能也相對明顯。與之比較，基層協商民主治理活動大多發生在社會基層自治領域，相對而言協商制度體系發展不完善、協商治理操作環節不盡合理等問題在很大程度上制約了基層協商治理的實際效能，是協商治理發展的薄弱環節。現階段，明確協商治理操作環節，至少需要把握以下幾個關鍵性協商環節：確定核心議題、組織協商參與成員、安排協商程序、選擇協商策略、達成協商共識、落實協商結果、反饋協商效能。上述環節是保障協商民主在基層協商治理實踐中充分發揮治理效能不可或缺的關鍵性環節，也是將協商民主主張交流、對話方式的宏觀理念轉化為微觀領域基層協商治理實際效能的具體操作技術，必須加以健全和完善。

二是因地制宜改進協商方式，提高基層協商治理的精準性。基層協商民主所面臨的地域發展的差異性和社會結構的復雜性，決定了基層協商治理必須堅持因地制宜的原則，不斷探索和創新適合特定地區發展的協商民主方式推動基層社會有效治理目標的實現。如浙江溫嶺“民主懇談會”和河北“鄉鎮議事會”都是因地制宜協商治理的成功典范，但兩者之間卻存在著不同的協商方式和協商議題。具體而言，浙江溫嶺“民主懇談會”是針對澤國鎮存在的拆遷問題而展開的實際問題型議題協商治理方式，而河北“鄉鎮議事會”則是針對鄉鎮基層重大項目、重點問題而展開的公共政策型議題協商治理方式。因此，成功的基層協商治理需要在堅持協商治理基本操作環節的基礎上綜合考慮協商治理議題的性質、內容和能夠支配的活動經費、技術手段等一系列約束性條件，形成操作性和目的性較強的協商治理方案應用于基層協商治理實踐，提高基層協商治理的精準性。

三是加強基層協商過程技術指導，提升基層協商治理品質。協商過程中的技術指導是推動基層協商治理順利進行和提升協商治理品質的 “外力和抽打技巧”。“民主的陀螺正常運轉除了民主運轉的機制和程序外，還要強調使陀螺旋轉起來的外力和抽打技巧，推進民主政治也同樣需要技巧，借助時勢，循序漸進”［14］。在基層協商治理參與中，其主體主要是來自不同階層的社會基層群眾。囿于文化水平和政治素養的參差不齊等因素的影響，基層群眾在協商治理過程中參與程度也不盡相同，經常致使部分參與者因不熟悉或不適應協商治理程序、環節、氛圍而導致溝通交流受阻、協商進程中斷等狀況的出現。為此，必須重視在基層協商治理前和協商治理過程中對協商主體進行技術培訓與指導，使其熟悉協商流程和掌握基本協商民主參與技能，以保障其在協商治理過程中充分表達自身利益訴求和提出建設性的治理意見，提升基層協商治理的民主品質。

3.4 完善基層協商治理電子網絡機制

以網絡論壇、網絡問政和網絡社區為代表的協商民主新形式“繞過層層行政壁壘和人為障礙成為一個成本最低、速度最快、最為直接的民情官意的互動站”［15］，已經成為基層群眾參與地方公共事務協商治理的重要方式。但是，網絡協商在為基層協商治理提供快速、便捷、暢通的方式同時，也暴露出一系列嚴重的問題，如網絡信息傳播失實、網民觀點極端化、網絡民意無序爆發以及“數字鴻溝”造成的協商治理不均衡等非常規政治因素的出現，擾亂了原有的穩定有序的基層民主秩序，更無法發揮協商民主在基層社會中的協商治理效能。解決上述問題依賴于基層網絡協商治理機制的進一步完善。

一方面，推進基層協商網絡信息對話平臺建設。首先，加快黨政機關網站和官方微信、微博等公共信息平臺建設，充分利用網絡信息傳播速度快、覆蓋面廣等特點，及時向基層群眾發布公告和其他相關政務信息，使基層群眾及時了解黨政機關社會治理動向。其次，針對基層群眾普遍關注的社會問題和其他政策問題，黨政機關相關部門應通過網絡留言、網上圖文直播等方式予以及時答復。尤其在基層黨政機關決策前，應充分發揮網絡協商平臺作用積極主動向基層群眾進行介紹、說明，避免信息在網絡傳播過程中失實而引發民憤。最后，基層黨政機關在基層治理過程中應認真貫徹落實中共中央提出的在“重大決策前和決策中”廣泛協商的精神，鼓勵基層群眾通過網絡展開參政議政活動，并搜集匯總網民提出的各種意見和建議作為決策的重要參考依據，從而匯集多方力量實現基層社會的“善治”目標。

另一方面，完善網絡協商法律法規保障體系。法治是民主的保障，網絡協商賦予基層治理的自由空間并非毫無限制的法外之地。無序化和非理性政治參與從根本上背離了網絡協商民主作為基層群眾通過協商對話方式參與國家基層治理的本質。目前，我國網絡協商的規范主要依賴于國務院和國家信息產業部頒布的《關于維護互聯網安全的決定》《信息網絡傳播權保護條例》《即時通信工具公共信息服務發展管理暫行規定》和《互聯網站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規范》等少數條例和辦法，尚未形成系統的保障網絡協商規范有序運行的法律法規體系，因此，“國家非常有必要制定一部有關互聯網的專門法，以規范明確公民的基本權利，保證政府快速有效地處理信息反饋和提供服務，以促進政府和公眾在互聯網公共論壇上的互動”［16］。與此同時，還需進一步提高基層群眾網絡道德建設，提高基層群眾自律意識和守法意識，為網絡協商在基層社會治理中的順利實施提供一個理性文明的網絡環境。

［1］習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話［N］.光明日報，2014-09-22（1）.

［2］韓福國，張開平.社會治理的“協商”領域與“民主”機制［J］.浙江社會科學，2015（10）.

［3］中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見［N］.人民日報，2015-2-10（1）.

［4］習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-9-5.

［5］詹姆斯·博曼.公共協商:多元主義、復雜性與民主［M］.黃相懷，譯.北京:中央編譯局，2006:37.

［6］弗朗西斯·福山.社會資本、公民社會與發展［J］.曹義，譯.馬克思主義與現實，2003（2）.

［7］徐維功.協商民主:實現村莊善治的有效模式［J］.中國黨政干部論壇，2011（4）.

［8］詹姆斯·菲什金，彼得·拉斯萊特.協商民主爭論［M］.張曉敏，譯.北京:中央編譯出版社，2009:145.

［9］何包鋼.協商民主:理論、方法和實踐［M］.北京:中國社會科學出版社，2008:137.

［10］托克維爾.論美國民主［M］.董國良，譯.北京:商務印書館，1997:71.

［11］王浦劬.政治學基礎［M］.北京:北京大學出版社，2001:307.

［12］林尚立.中國共產黨與國家建設［M］.天津:天津人民出版社，2009:291.

［13］習近平.之江新語［M］.杭州:浙江人民出版社，2007:226.

［14］俞可平.民主與陀螺［M］.北京:北京大學出版社，2006:24.

［15］陳譚.網絡時代的民主意象［J］.人民論壇，2010（11）.

［16］陳勝勇，杜潔.互聯網公共論壇與協商民主:現狀、問題和對策［J］.學術界，2005（5）.

責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.018

D046

A

1004-0544（2017）09-0103-07

國家社會科學基金重大項目（16ZZD042）。

李建（1985-），男，河北衡水人，法學博士，廈門大學馬克思主義學院講師、助理教授。