論公務員養老保險制度的公平性與效率性

□龍玉其

論公務員養老保險制度的公平性與效率性

□龍玉其

（首都師范大學 管理學院，北京 100048）

公務員養老保險制度改革是我國養老保險體系改革的重要組成部分，增強公平性、提升效率性是公務員養老保險制度改革的重要目標。公平性主要體現在維護過程公平和實現結果公平兩個方面；效率性體現在宏觀效率與微觀效率兩個方面。公平性與效率性體現在制度設計和運行的每一個環節；體現為并列、替代、互補三種關系和高公平與高效率、高公平與低效率、低公平與高效率、低公平與低效率四種狀態。不同類型公務員養老保險制度的公平性與效率性存在明顯差異，公平性與效率性的衡量需要綜合考慮各類因素，不能僅憑某一方面盲目評判。目前我國公務員養老保險制度的公平性與效率性均不太理想，應該通過改革提升其公平性與效率性。

養老保險體系改革；公務員養老保險制度；公平性；效率性

公務員養老保險制度改革是我國養老保險體系改革的重要組成部分。增強公平性、提升效率性是公務員養老保險制度改革的重要目標。對公平與效率內涵及其關系的理解是實現公務員養老保險制度公平性與效率性的重要前提。對國內外公務員養老保險制度的公平性與效率性分析，有助于我國公務員養老保險制度的完善。

1 公務員養老保險制度公平性與效率性的內涵及其關系

1.1 公務員養老保險制度的公平性

公平是一種主觀價值判斷和道德標準，是個人判斷事物合理性的一種觀念，建立在對客觀事物評價的基礎之上，但是難以用一個客觀的數量標準來衡量。公平是一個動態概念，在不同時代和發展階段，公平的內涵會有所變化。社會保障的公平是指平等地對待每一個國民并保障滿足其基本生活需求，普遍性地增進國民福利，不因身份、性別、民族、地域等差異而歧視或者排斥任何人［1］。公平包括起點公平、過程公平和結果公平等方面，公務員養老保險制度的公平性主要體現在維護過程公平、促進結果公平兩個方面。

維護過程公平是公務員養老保險制度公平性的重要體現，具體體現在公務員養老保險制度建設和運行的全過程中，包括制度模式、資金籌集、管理運營、經辦服務、制度轉軌等環節。在制度模式方面，公務員養老保險制度模式應該與其他群體相一致或接近，不能有過大的差異，否則容易導致碎片化和不公平。在資金籌集方面，應該遵循權利與義務相結合、來源多渠道和責任共擔原則進行籌資；不過，政府應該履行更大的財政責任，體現公務員職業的公共服務性；此外，繳費基數、繳費比例的設計也對公平性產生重要影響。在管理運營方面，不同公務員養老保險管理模式對公平性的影響差別較大；一般而言，公營管理模式和統一管理模式的公平性較強，私營管理模式和分散管理模式的公平性效果相對較差。在經辦服務方面，規范、統一的經辦服務有助于增強制度的公平性。制度轉軌設計的科學與否可能對不同年齡層次的公務員產生影響，也事關公務員與其他職業群體之間的公平性。

實現結果公平主要是指不同公務員之間以及公務員與其他群體之間養老保險待遇水平的公平性，要確保不同群體在平等履行繳費義務的基礎上不造成過大的待遇差別。待遇的公平性絕不是指完全統一和均等的待遇，而是體現適度差異的公平，否則同樣是不公平的。結果公平需要著眼于整個養老保險體系甚至整個社會保障體系，提高中低收入群體的相對收入水平，而不能完全寄希望于公務員養老保險制度改革。

1.2 公務員養老保險制度的效率性

一般將效率理解為資源投入與產出的比例關系。“對經濟學家來說，就像對工程師一樣，效率意味著從一個既定的投入中獲得最大的產出；一旦社會發現一種以同樣的投入可以得到更多的產品的途徑，那它便提高了效率”［2］。效率包含兩個層次：宏觀效率與微觀效率。宏觀效率是指整個經濟社會系統運行中的效率，實現整個國家政治、經濟、文化、社會、道德等方面的效率最大化。微觀效率主要是指企業、組織、團體的運行效率，實現企業或組織效用的最大化，還包括對個人的激勵及其效用最大化。亞當·斯密提出了增進社會財富的途徑：微觀的生產效率和宏觀的制度效率，生產效率就是指生產資源的有效利用，實現成本最小化、利潤最大化；制度效率也就是說在什么樣的制度下整個社會的生產效率最大［3］。

公務員養老保險制度在堅持公平優先的同時，還應該提高制度設計和運行的效率。從宏觀效率來看，公務員養老保險制度應該促進社會穩定，有利于社會成員的自由流動，調動社會成員的積極性和創造性，促進社會生產效率的提高和國民財富的快速增長，促進社會整體福利的最大化。從微觀效率來看，應該通過科學的制度設計與運行，提高組織的運行效率，增強對公務員的激勵，進而提高公務員的生活質量與福利水平。

制度設計和運行的每一個環節都會影響其效率性。在制度模式的選擇方面，公務員應該與其他群體相對統一，促進公務員與其他職業身份的順暢轉移與流動，完善勞動力市場，提高制度效率與經濟社會運行效率。同時，需要堅持普惠與差別相結合的原則，體現出一定的職業特點。在資金籌集方面，應該明確政府、單位、個人的責任劃分，籌資水平需要與經濟社會發展相適應、與個人承受能力相適應。在資金管理方面，應該通過相應的措施進行規范和約束，確保公務員養老保險資金的安全，實現基金的保值增值。在待遇設計方面，合理拉開差距，調動公務員的積極性，吸引和留住人才，提高政府行政效率與公共服務效率；但是差距不能太大，否則容易導致公務員過分的優越感，可能使公務員失去競爭意識，也可能引起攀比和社會矛盾，犧牲經濟社會的宏觀效率。在管理體制方面，需要著眼于整個養老保險制度體系和國家行政體制的現實，建立相對統一、高效運行的公務員養老保險管理體制。在經辦服務方面，一般來說，經辦服務的專業化與社會化程度越高，其效率也就越高；經辦機構的部門設置、經辦設施、經辦流程設計、經辦制度、經辦信息化程度、經辦人員的專業性與素質等因素都直接或間接影響其經辦效率。

1.3 公務員養老保險制度公平性與效率性的關系

公平與效率二者不可分割，統一于公務員養老保險制度建立、改革和完善的過程中；既要堅持公平優先，也要追求效率。公平性與效率性的關系主要包括三類：并列關系、替代關系、互補關系。并列關系是指二者“齊頭并進”，同等重要，都是促進社會財富增加和提高國民福利水平的推動力量。替代關系是指二者相互矛盾，互為替代，不能同時兼顧。互補關系是指二者相互補充、相互促進，不同的領域、不同的階段有不同的側重。公平與效率結合表現為四種狀態：高公平與高效率、高公平與低效率、低公平與高效率、低公平與低效率。

在現實中，公平性與效率性的三種關系體現在公務員養老保險制度改革與運行的過程中。（1）并列關系是指公平性與效率性同時顯著，公務員養老保險在制度設計、制度運行、管理服務等方面均較好地處理了公務員與其他職業群體之間以及不同公務員之間的關系。實現高公平與高效率的目標，需要充分考慮各類因素，實現公務員養老保險制度完全、絕對的高公平與高效率是很難的。（2）互補關系主要是指高公平與低效率、低公平與高效率兩種狀態，要么公平高一點，要么效率高一點。互補關系是公務員養老保險制度的常態，根據經濟社會發展和不同群體的利益需求，調整好公平與效率的程度。在改革過程中，為了實現公務員同其他群體以及公務員之間的平等，可能會損害部分公務員的部分利益；為了增強公務員的積極性、體現職業特點、增強社會活力，可能會保持一定的待遇差距。互補關系的維持和完善，有利于實現高公平與高效率的并列關系目標。（3）替代關系是指低公平與低效率狀態，既不公平也無效率。公平與效率目標的實現要求在公務員養老保險制度設計、改革、管理與服務的過程中把握好節奏和程度，不能走極端。在制度設計上如果公務員與其他群體完全相同，從形式上來看是完全公平，實質是既不公平也無效率。在待遇水平上如果完全相同或差距過大也會導致低公平與低效率。如果在制度轉軌的過程中統一對待不同年齡的公務員群體，也會導致不公平與無效率。

沒有絕對的公平與不公平，也沒有絕對的效率與無效率。世界各國社會保障制度改革與發展往往在公平與效率之間進行平衡［4］。處理好公務員養老保險制度公平與效率的關系，需要充分考慮各類影響因素，綜合考慮一個國家經濟社會發展的歷史、現實與未來，充分考慮一國的政治體制、政黨制度、行政管理體制、社會保障制度、經濟發展模式、經濟發展水平、文化傳統、社會制度、社會心理、國民收入等具體因素。

2 公務員養老保險制度公平性與效率性的國際比較

根據前面的理論分析，結合國外不同類型公務員養老保險制度的現狀和典型國家的實踐，對其公平性與效率性進行比較分析。

2.1 國外公務員養老保險制度公平性的單因素比較

這里主要從制度模式、籌資機制、待遇享受、管理體制等方面比較分析國外不同類型公務員養老保險制度的公平性。

從制度模式看，主要指制度的融合性，公務員與其他群體養老保險制度的融合程度直接影響其公平性。從形式上來看，融合程度越高，制度的公平性越強；相反，一般而言，獨立型制度容易導致制度分割與碎片化，公平性相對較差；部分融合型制度的公平性適中。在改革之前，德國、法國等國家實行完全獨立的公務員養老保險制度，封閉運行，公務員待遇優厚，公平性相對較差。新加坡及東南亞一些國家和地區實行完全融合的公務員養老保險制度，形式上的公平性較高，統一考慮了公務員與其他國民的養老利益。英國、美國、日本等國家實行部分融合、多層次的公務員養老保險制度，既考慮了普惠，又體現了不同群體的特點和需求，公平程度適中。

從籌資機制來看，合理的責任分擔機制是公務員養老保險制度公平性的重要體現，完全由單一主體承擔的籌資機制是很難實現公平的。德國完全由政府財政來承擔公務員的養老金支出，個人無需繳費，未能實現責任共擔，尤其是與其他群體的籌資機制差異較大，因而公平性較差。新加坡完全由個人進行繳費積累，公務員與其他國民一樣統一繳費，體現出較高的公平性，但是難以體現公務員的職業特點。英國、美國、日本等國由政府和公務員共同籌資，公平性相對適中；當然，這幾個國家的公平程度也有所不同。

待遇水平是衡量公務員養老保險制度公平性的核心指標，其差距的大小直接反應著公平程度的強弱。德國公務員的養老金待遇比較慷慨，這一點與我國相似。美國雖然體現出一定的制度融合，但是待遇水平差距較大，公務員明顯高于其他群體。根據美國聯邦人事管理局和社會保障署的有關數據，聯邦公務員和普通工人的平均月養老金相差非常大，而且差別不斷擴大，2008年，聯邦公務員的退休金達到2550美元，而普通工人為1153美元。英國公務員的養老金待遇水平與其他群體接近，甚至低于其他一些公職人員和私人部門人員。從公務員與私人部門的工資水平來看，2009年公務員的平均工資為22 850英鎊，而私人部門的平均工資為24 970英鎊，相比而言，公務員比私人部門的平均工資水平低2120英鎊［5］。日本公務員與其他群體的待遇水平也相對接近。新加坡公務員養老金待遇水平也會因為公務員較高的薪酬而高于普通勞動者。如果僅從待遇水平來看，英國公務員養老保險制度的公平性較高，日本次之，而德國、新加坡、美國公務員養老保險制度的公平性較低。

從管理體制來看，新加坡的公務員養老與普通勞動者統一對待，在管理上體現出較高的公平性，統一由中央公積金局進行管理。根據制度的多層次性，英國的公務員基本養老保險由國家統一管理，與其他群體統一對待；公務員職業養老保險由專門的機構管理，管理相對獨立；總體實行統一與分散相結合的管理模式，公平性次之。德國公務員與其他勞動者的養老保險分別由不同部門管理，體現出較強的特殊性，在這三類公務員養老保險制度中的公平性最差。

2.2 國外公務員養老保險制度效率性的單因素比較

主要從制度模式、資金籌集與管理、待遇享受、差異化需求的滿足程度、經辦機制等方面來分析國外不同類型公務員養老保險制度的效率性。

從制度模式來看，獨立型公務員養老保險制度的效率最低，阻礙公務員與其他職業人員的自由流動，不利于政府人力資源建設，也不利于整個勞動力市場建設，難以實現人力資源配置效率的最大化。融合型制度具有較大的宏觀效率，在促進不同群體和諧共處、維護社會穩定、推動國民經濟增長等方面具有較好的作用。完全融合型制度有利于勞動力市場建設和政府自身建設，但如果在待遇方面也完全等同，則不能體現出公務員職業的特殊性，不利于調動公務員的工作積極性。部分融合型制度既考慮了公務員與其他群體之間身份的差異性，也考慮了公務員作為普通國民的共同特點；但是，差異性部分不能造成過大的待遇差距，否則，公平性較差。德國屬于完全獨立的制度，既不公平，也缺乏效率；新加坡屬于完全融合型制度，沒有體現公務員的職業特點，缺乏效率；英國屬于部分融合型制度，兼顧不同群體的利益需求，效率相對較高。

從資金籌集與管理來看，可以從責任分擔與激勵機制、基金管理與投資等方面來分析。英國、美國、日本建立了責任共擔的籌資機制，有利于增強公務員的責任意識和制度效率。德國主要由國家財政負擔，資金來源單一，個人無需繳費，不利于實現制度的宏觀效率與微觀效率。新加坡完全由個人繳費，強調公務員個人的自我積累，沒有體現公務員的職業特點，不利于對公務員的激勵；但是，新加坡建立了良好的基金管理與投資體制，在這方面具有相對較高的效率。

從待遇享受來看，主要體現在待遇確定模式和待遇水平方面。德國屬于繳費確定型制度，公務員養老全部由國家財政負擔，個人無需繳費，而且待遇優厚，效率相對較低；美國公務員與其他群體的養老待遇水平差距過大，難以實現社會整體效率。新加坡屬于完全繳費確定型制度，由于公務員的收入較高，公積金繳費水平和待遇水平也較高，容易導致待遇差距較大，因而效率適中；英國屬于繳費確定與給付確定相結合的制度，權利與義務相結合，在注重公平的同時，體現出不同的職業差異，公務員的養老金水平并不特別高于其他群體，效率性較高；不過，由于公務員養老金水平與其他群體比較接近，公務員職業貢獻不突出，影響到公務員的積極性，在一定程度上影響公務員養老保險制度的效率性。

能否滿足不同收入公務員差異化的養老需求是考察其制度效率的重要因素。德國屬于單一層次、獨立的公務員養老保險制度，公務員養老的差異化滿足程度相對較低。雖然新加坡也是單一層次的制度，但由于其制度設計的靈活性，個人可以根據實際情況進行適當選擇，可以滿足不同收入公務員差異化的養老需求。英國、美國、日本實行多層次的制度，為滿足不同公務員差異化的養老需求提供了較好的制度條件。

經辦機制的社會化程度也是公務員養老保險制度效率高低的體現之一。德國的公務員養老保險制度由國家統一管理和經辦，主要由聯邦內政部和財政部具體負責，社會化程度低，效率相對較低；新加坡由中央公積金局進行統一管理，有利于提高經辦服務效率和基金運營效率；英國的公務員養老保險制度根據不同的層次由相應的機構分別進行經辦和管理，效率適中。

2.3 國外公務員養老保險制度公平性與效率性的綜合比較

總體來看，德國的公務員養老保險屬于獨立型、國家保障、單一層次、現收現付、給付確定型制度，公平性與效率性都不太理想；無論制度模式還是待遇差距都欠公平，而且完全由國家承擔公務員的養老支出也欠公平。新加坡的公務員養老保險屬于完全融合、自我積累、單一層次、基金積累定型制度，效率性相對較高，但公平性相對不足。英國、日本、美國等屬于部分融合、責任共擔、多層次、部分積累型制度，從形式上來說，較好地平衡了公平與效率的關系。

公務員養老保險制度的公平與效率相輔相成、相互促進，二者既適度分離又相互促進，而非完全、絕對的對立與分離［6］，統一于經濟社會發展的歷史進程當中［7］。全面審視一國公務員養老保險制度的公平性與效率性需要從形式與實質、絕對與相對兩對范疇來理解。

形式和實質范疇。形式上的公平與效率并不等于實質的公平與效率。就公平而言，形式公平是公平的直接體現，形式公平有助于實現實質公平。在現實中，我們一般更加看重實質公平。實質公平是公平的最終形態，是最重要的公平。公務員養老保險制度改革在追求實質公平的同時，應該實現形式公平與實質公平的有機統一。新加坡屬于融合型制度，形式上的公平性較高，但是實質公平與否，取決于公務員的報酬與養老金待遇。德國的公務員養老保險制度既無形式公平、也無實質公平。英國的公務員養老保險制度兼顧了形式公平與實質公平。就效率而言，也可以分為形式效率和實質效率，形式效率主要指制度模式、籌資機制、待遇設計、管理服務等方面是否科學，實質效率則主要是對公務員養老保險需求的差異化滿足程度、對于行政效率的提高及整個經濟社會發展的推動作用。從這些國家來看，無論是形式還是實質，新加坡公務員養老保險制度的效率最高，對于滿足不同公務員的養老需求、提高行政效率與公共服務能力、促進經濟社會發展都起到了良好的作用。英國公務員養老保險制度的形式效率較高，但實質效率適中，對公務員激勵不夠。

絕對與相對范疇。絕對與相對是考察公務員養老保險制度公平與效率的另一對重要范疇。公平與效率的區分是相對的，沒有絕對的公平與效率。公平與效率的程度更是相對的，沒有絕對的衡量標準，沒有永恒、絕對的公平與效率。同樣的制度模式和制度設計在一個國家是公平、有效的，但如果用在另外一個國家，未必體現出較好的公平與效率。英國和美國都屬于部分融合型、多層次的公務員養老保險制度，但是在公平與效率方面卻存在明顯差異，美國的公務員養老保險制度雖然形式上實現了部分融合，但待遇差距較大，并沒有體現出實質公平性。同一個制度在一個國家的一個時期內是公平、有效的，隨著時代的發展變化，未必一直具有公平與效率。國外公務員養老保險的具體制度設計和運行機制值得中國學習借鑒，但不能盲目借鑒，需要緊密結合中國的現實國情，在實現形式和實質公平的基礎上提高制度運行的效率。

公務員養老保險制度公平與效率的衡量需要綜合考慮各類因素，需要針對不同國家的經濟、政治、文化等因素綜合判斷。從經濟因素來看，公務員養老保險制度需要適應經濟體制、經濟發展模式、經濟發展水平等因素，才能實現其公平與效率的有效結合。計劃經濟與市場經濟對公務員養老保險制度的要求顯然是不相同的，自由市場主義與政府干預主義經濟模式對公務員養老保險制度的要求亦不相同；公務員養老保險制度還應該適應不同經濟發展階段的要求。從政治因素來看，集權制與分權制對公務員養老保險制度設計與管理的要求有著較大區別，前者要求統一管理，后者要求分散管理。在不同的政治體制下，公務員政治中立和強調政治色彩的國家，公務員養老保險制度也應該不同。從文化因素來看，集體主義與個人主義國家、注重平等與強調等級制的國家，對公務員養老保險制度的要求也不一樣。因此，很難從總體上對一個國家公務員養老保險制度的公平性與效率性作出定論，更不能斷定哪個國家的制度孰優孰劣。

3 中國公務員養老保險制度的公平性與效率性

結合前面的理論分析與國際比較分析，這里對我國公務員養老保險制度的公平性與效率性進行分析。

3.1 中國公務員養老保險制度的公平性

公平性不足是當前我國社會保障的共性問題［8］，也是公務員養老保險制度改革的直接動力。這里主要從制度模式、資金籌集、待遇享受、管理與經辦等方面分析我國公務員養老保險制度的公平性。

從制度模式來看，傳統的公務員養老保險制度實行的是國家保障制，與城鎮職工基本養老保險制度相獨立，出現了養老保險的“雙軌制”及諸多弊端。尤其是容易導致不同職業群體之間的相互攀比與不公平［9］。如果說這一制度模式在計劃經濟時期具有一定的合理性，隨著時代的發展變化，已經難以適應我國目前和未來經濟社會的發展，需要進行科學的改革。2015年起實施的機關事業單位養老保險制度改革在很大程度上為克服傳統的“雙軌制”問題奠定了制度基礎，為實現公務員養老保險制度的形式公平創造了條件。

從籌資機制來看，傳統的公務員養老保險全部由國家財政負責，實行現收現付，單位和個人不需要履行繳費責任，缺乏責任共擔機制，沒有體現出權利與義務的結合，而其他群體均需要繳納養老保險費，即便是收入較低的城鄉居民也需要履行繳費責任，而唯獨公務員和部分事業單位人員不需要繳費，至少從形式上來說不能較好地體現公平，容易引起其他群體的不滿。機關事業單位養老保險改革之后，引入了個人繳費責任，并且建立了個人賬戶和職業年金制度，體現了責任共擔機制，與傳統的公務員養老保險制度相比，具有明顯的進步。

從待遇享受來看，在傳統體制下，公務員不僅不需要個人繳費，而且可以獲得較為豐厚的退休待遇。如果將公務員的薪酬、福利與退休待遇整體考慮，其總體收入水平較高。近些年來，社會各界對公務員養老保險制度極為關注，其中一個重要的方面就是對其待遇水平的關注。2012年機關與企業離退休人員的養老待遇水平分別為每月2352元、1700元，企業職工僅為公務員的三分之二①數據來源：《2013年人力資源和社會保障統計年鑒》。。在當前居民收入差距較大的背景下，公務員的退休待遇水平更加難以體現社會公平。改革之后，機關事業單位基本養老金的待遇水平明顯下降，但是由于職業年金制度的強制性，實際的待遇下降空間不大，待遇差距的問題在一段時間內依然存在。當然，不同群體之間的待遇差距問題，也不宜完全依賴于某一群體的制度改革來實現，而應該統籌考慮養老保險體系設計。

從管理與經辦來看，傳統的公務員養老主要由單位負責管理，實行的是公務員與城鎮職工、城鄉居民分開管理，體現了明顯的“雙軌制”或“多軌制”色彩。盡管目前統一由人力資源和社會保障部門管理，但是并沒有真正實行實質意義上的統一管理，在其內部依然是按人群設立相應的管理部門。管理服務的分散性容易導致制度的碎片化和不公平。

3.2 中國公務員養老保險制度的效率性

下面主要從制度模式、籌資機制、待遇確定模式與待遇水平、差異化需求滿足程度、管理與經辦等方面分析我國公務員養老保險制度的效率性。

從制度模式的效率看，制度的相互獨立與分割，無論是對于政府行政效率的提升，還是對于我國市場經濟體制的完善和經濟發展都是不利的，或者說在這些方面的效率不充分。目前的制度安排不利于我國政府的人力資源建設，不利于提升政府行政效率與公共服務能力。機關事業單位養老保險制度改革增強了公務員養老保險制度的融合性與流動性，有利于加強機關事業單位人員與其他身份人員的轉移與銜接。當然，在改革的初期，轉移接續的問題并沒有得到完全解決，在實踐中還有待繼續完善。

從資金籌集的角度來看，機關事業單位養老保險制度改革之后，公務員需要按比例繳納養老保險費，包括基本養老保險和職業年金中的個人繳費部分。公務員個人繳納養老保險費有利于增強公務員個人的責任意識、競爭意識。公務員的個人繳費以及責任共擔機制的建立，將在一定程度上減輕政府財政支出壓力和稅收負擔，有利于提升國民經濟運行的宏觀效率。

從待遇享受來看，傳統的公務員養老待遇采用的是給付確定制，待遇享受與個人繳費沒有必然聯系，只與公務員的職務級別、退休前的工資水平等因素相關，缺少權義結合機制，缺乏對公務員的激勵機制。公務員的待遇水平與其他群體之間過大，影響其他群體的積極性，不利于經濟社會整體效率的提升。機關事業單位養老保險制度改革之后，公務員的養老待遇與單位、個人繳費以及投資收益直接關聯，體現了對公務員的激勵，其中職業年金制度的建立更是體現了這一點。不過，待遇差距問題的存在，影響了養老保險制度的效率。

從公務員養老保險制度對差異化需求的滿足程度來看，傳統的公務員養老保險制度由于待遇享受與個人繳費無直接關聯，不能很好地滿足公務員多樣化的養老需求；傳統的公務員養老只是單一層次的制度安排，沒有建立起多層次的制度體系，也不利于實現不同收入水平的公務員的養老需求。機關事業單位養老保險制度改革初步建立了多層次的公務員養老保險制度，職業年金制度的建立體現了公務員的職業特點和不同公務員的收入特點。但是，機關事業單位養老保險制度的靈活性和個人選擇空間依然不夠，公務員養老保險制度的效率性依然不理想。

從管理與經辦來看，目前我國的公務員養老保險主要由單位管理和經辦，與其他群體養老保險制度分開管理與經辦。獨立的、專業化的經辦服務體系尚未完全建立。這種狀況一方面不利于減輕單位的管理負擔，另一方面也不利于養老保險管理的專業化和管理效率的提高，尤其是對于資金的安全存在隱患，危及公務員的養老權益，制約著制度效率的提升。

3.3 增強我國公務員養老保險制度公平性與效率性的思考

2015年1月，國務院發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發［2015］2號）（以下簡稱《決定》），基于機關事業單位養老保障制度的弊病，尤其是公平性與效率性不足的問題，提出了“社會統籌與個人賬戶相結合”的機關事業單位基本養老保險制度模式，并提出了社會化的改革方向和具體的制度設計，對于提升公務員養老保險制度的公平性與效率性具有重要意義。但是，我國公務員養老保險制度的公平性與效率性依然不夠理想，有待進一步提升。國外公務員養老保險制度的公平性與效率性分析為改進和提升我國公務員養老保險的公平性與效率性提供了參考。但是，需要緊密結合我國國情和養老保險體系的實際，綜合考慮政治、經濟、文化、社會等諸多方面的因素，積極推進公務員養老保險制度改革。

我國公務員養老保險制度的完善，實際上就是要通過各種有效舉措提升公務員養老保險制度的公平性與效率性，實現公平與效率的內在統一［10］。我國公務員養老保險制度的改革應該堅持公平優先與兼顧效率相結合；既不過度追求公平而損害效率，更不能因為追求效率而損害公平；應該將公平與效率統一于制度設計與實施的全過程之中，不僅要實現形式上的公平與效率，更重要的是要實現實質上的公平與效率。公務員養老保險制度改革任重道遠，需要隨著經濟社會發展環境的變革而不斷調整和完善，需要在目前的基礎上從以下幾個方面進一步努力：

一是要進一步明確不同主體在公務員養老保險制度中的責任。政府是公務員養老保險制度中最重要的責任主體，相比其他養老保險制度而言，政府在公務員養老保險制度中的財政責任更大，需要體現國家對公務員作為普通國民和公職人員的雙重責任。需要明確政府在公務員基本養老保險和職業年金中的支出責任，明確中央政府和地方政府的支出責任。適度引入個人繳費責任，但是，需要基于公務員總報酬的范疇適當增加公務員（尤其是地方基層公務員）的工資。

二是加強制度轉軌成本的核算與分解。針對城鎮職工基本養老保險制度改革中轉軌成本不明確問題及其教訓，應該準確核算公務員養老保險制度改革的轉軌成本。公務員的養老保險改革雖然以政府責任為主，但不要過度依賴于財政支出，應該采取多元化的籌資方式，拓展籌資渠道，比如可以通過國有企業利潤轉移、專項彩票收益、發行認可債券等多渠道加以解決。

三是要科學設計和運營公務員的職業年金制度。職業年金制度的科學與否直接關系到公務員養老保險制度改革的成敗。應該充分發揮職業年金制度在多層次養老保險體系、體現公務員職業特點、加強公務員激勵、滿足不同公務員差異化的養老需求等方面的作用。《決定》明確提出了建立職業年金制度的任務，并且提出了職業年金的初步設想：“單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費”，但是，公務員職業年金制度的其它細節尚未明確，有待于進一步完善，比如職業年金制度可能導致新的不公平、轉移接續辦法欠具體、轉軌債務問題的處理辦法缺乏明確規定、全額撥款單位繳費的名義賬戶制不利于制度發展、稅收政策不太完善。

四是要完善公務員養老保險基金管理與投資體制，促進基金安全與保值增值。這主要是針對公務員基本養老保險制度中的個人賬戶和職業年金而言的。需要以公務員養老保險制度改革為契機，加強整個養老保險個人賬戶的管理與投資，建立科學的基金投資體制，遵循獨立性、專業化、法制化原則，實現基金的科學、高效管理與運營，進而實現基金的保值增值。

五是完善公務員養老保險的管理與經辦服務體制。三分靠政策，七分靠管理。公務員養老保險的改革不僅是制度的完善，更加需要管理服務體系的完善。管理服務體系的科學、完善與否直接影響到公務員養老保險制度的公平與效率。加強公務員與其他群體養老保險管理的整合，建議根據養老保險制度的多層次性特征改革養老保險管理體制，比如在社會保障行政部門內分別設立基本養老保險、職業年金以及其它養老保險層次管理的相關機構。經辦服務體系也應該遵循統一性、獨立性原則，并可考慮探索引入商業保險公司或社會組織開展經辦服務，提高經辦效率。

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責任編輯 楊 幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.024

F840.61

A

1004-0544（2017）09-0137-07

國家社會科學基金項目（16CSHS024）。

龍玉其（1982－），男，湖南新寧人，管理學博士，首都師范大學管理學院副教授、碩士生導師，首都師范大學社會保障研究中心主任。