社區治理：理論淵源、發展特征與創新走向
——基于我國社區治理研究文獻的分析

□王木森

（華中師范大學 政治與國際關系學院，湖北 武漢 430079）

社區治理：理論淵源、發展特征與創新走向
——基于我國社區治理研究文獻的分析

□王木森

（華中師范大學 政治與國際關系學院，湖北 武漢 430079）

在社區治理研究中，治理—善治、國家—社會、新公共管理、社會資本等四大理論作為社區治理的理論淵源，分別被賦予社區治理生成的理論基礎、治理模式的劃分依據、治理機制的操作指引、治理成效的闡釋機制；政府主導型、自治型、混合型三種社區治理的傳統形態和協商式、復合式、互嵌式三種社區治理的創新形態，是當前社區治理的兩類典型模式；治理方向上的現代化、治理模式“元治理—自治理”共治的社區治理共同體化，是當前中國社區治理創新的發展走向。

社區治理；理論淵源；發展特征；創新走向

社區是社會的基本單元和基層治理的基礎平臺，是各種社會群體的聚集區、各種利益關系的交織域、各種社會組織的落腳點、各種社會資源的承載場。中國社會經歷了從“單位制”到“街居制”再到“社區制”的歷史變遷，中國人也經受了從“單位人”“公社人”到“社區人”的轉變，社區也正經歷從建設到管理再到治理的躍升。隨著黨的十八屆三中全會把社會管理提升到社會治理，并把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，社區治理被賦予新的時代內涵和歷史價值，成為了當代中國推進國家治理和社會治理現代化的關鍵點和突破口。本文即以當前我國社區治理的主要文獻為研究內容和進路，追溯社區治理的理論淵源，審視社區治理的發展特征，探索社區治理的創新走向。

1 歷史追溯：社區治理的理論淵源與基本價值

社區治理作為國家治理和社會治理的基礎性工程［1］，其生成、評價和發展既具有知識性理論淵源，也具有歷史性戰略價值。

1.1 社區治理的理論淵源

正如張康之所說的那樣，社區治理和社會治理一樣，是人類知識積累和實踐創新的生成物［2］，社區治理中的知識即是社區治理的理論淵源。吳曉琳等在梳理國外社區治理的知識視角時指出，國家與社會關系視角、治理善治視角和社會資本視角等是社區治理研究的質性方法［3］。

1.1.1 治理—善治理論：社區治理生成的理論基礎。治理—善治理論是社區治理的理論基礎和知識之源，是社區治理生成的理論基礎和依據。向德平認為社會治理是在治理術語基礎上產生的［4］。治理源于西方，是與統治相對的概念，最早被用于國際治理之中。羅西瑙在《沒有政府的治理》中認為，治理是一種政府或非政府等多主體在共同目標和規則支持下的活動［5］。格里·斯托克從要素特性層面界定治理，認為治理具有主體多元性、主體間權力依賴性、治理責任模糊性、治理工具現代性和治理網絡自主性等五個特征［6］。俞可平認為治理是多主體的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，并運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益，滿足公眾需要的活動［7］。治理作為多元主體在互惠合作基礎上運用公共權力對公共事務進行的管理，其目標是“善治”，而善治是在治理基礎上以國家與社會的良性互動來實現公共利益最大化的過程。而社區治理就是把治理理念引入并運用于社區建設、發展和管理創新實踐的產物［8］，并借助不同于市場制度的安排，對社區某些公共資源系統成功地實現適度的開發與調試。陳炳輝認為，隨著治理理論的興起和在社區建設中的應用，社區管理轉型為社區治理［9］。因此，社區治理是社區內的政府組織、民營組織、社會組織和居民自治組織以及個人等各種網絡體系，應對社區內的公共問題，實現社區社會事務管理和公共服務的過程［10］。

1.1.2 國家—社會理論：社區治理模式的劃分依據。國家—社會理論既是研究社區治理的主要視角，也是劃分社區治理模式的主要依據。謝金林認為，國家—社會關系既決定著基層權力體系的建構，也決定著社區治理模式的構筑［11］。陳潭認為中國社區的發展本身就是國家與社會關系變革的結果，國家—社會是研究社區治理的主流分析框架［12］。王哲根據國家—社會關系，把社區治理分為自上而下的管治和自下而上的自治兩種發展路徑［13］。杜玉華在對國家—社會關系理論價值預設上的二元對立和現實實踐中二者互融互嵌的張力分析中，提出社區治理從“政社合作”向“互嵌式共治”轉型的基本邏輯［14］。由此可以看出，國家—社會理論在社區治理中發揮著基礎性知識作用?；趪摇鐣碚摰膰遗c社會的二元力量互動，尤其是國家自上而下的控制管治和社會自下而上的基層自治之間的互動，就形成了一個社區治理的耦合系統［15］。國家—社會理論堅持政治國家與公民社會兩分法，強調公民社會與政治國家相對立。根據國家與社會關系，即社區中國家力量和社會力量在社區建設和服務中的地位、作用的不同，傳統的社區治理被劃分為：行政型治理模式、合作型治理模式、自治型治理模式三種類型［16］。隨著當前社區治理的推進，國家與社會力量二者互動、互構、互嵌，實現了社區多治理主體的合作協商式治理［17］，從而形成了更多的符合不同社區實際和具有各自特色的社區治理模式。

1.1.3 新公共管理理論：社區治理機制的操作指引。陳炳輝認為新公共管理理論是對治理理論為社區治理提供的網絡化管理機制操作化的指南［18］，因此，新公共管理理論也是社區治理的知識來源。新公共管理理論是20世紀70年代在西方重塑政府運動改革中形成的一種新的公共管理模式。新公共管理理論提倡以生產者為中心的政府治理轉向以消費者為中心，即實行以公民為中心的治理［19］。以戴維奧斯本為代表的新公共管理理論，強調公共服務的供給多元化，政府只是公共服務供給多主體之一，而非唯一供給主體。同時，多元供給主體以市場化方式參與到公共服務供給量和供給效率的提高過程中。陳炳輝從新公共管理理論引領社區再造的視角，強調現有治理理論對于我國社區治理模式的變革存在著理論失靈，而新公共管理則能為社區治理理論失靈提供清晰的藥方［20］。新公共管理理論強調的“顧客”導向、引入市場機制、倡導提高績效、政府授權或分權等要求和其公共性、公平性、合法性、效能性、適應性、回應性等特點促進了社區治理的網絡化管理機制進一步的具體化、操作化和實踐化［21］。

1.1.4 社會資本理論：社區治理成效的闡釋機制。燕繼榮在探討中國社區治理創新的理論解釋中指出，闡釋社區治理問題的最貼切的理論就是社會資本理論［22］。他認為社會資本理論是揭示社區成員實現互信合作、普遍共識、集體認同、集體歸屬和集體行動，以及自我組織、自我管理的良好社區治理狀態的最佳理論。奧斯特羅姆強調，社會資本作為我們理解在社區治理中個體如何實現合作和克服集體行動而達到更高的經濟績效時，是一個非常有用的概念［23］。社會資本最早是由法國政治學家布迪厄提出，科爾曼系統論述社會資本的形成、特征、創造、保持過程。帕特南在《使民主運轉起來》一書中指出社會資本是社會組織的特征，包括可不斷復制的信任、規范、互惠網絡，這些作為社會資本既可以促進合作行為來提高社會的效率，還是解決集體行動困境的捷徑。社會資本與社區治理具有耦合勾連性，雖然社會資本關注的是人們之間的信任、規范、關系網絡等隱性資源，社區治理關注的是國家微觀構成單元中的公共權力、公共事務等顯性問題，但二者之間隱約卻存在著一種“互為因果”的良性循環關系。吳曉琳認為，社會資本的狀況決定著社區治理績效的好壞，社會資本是解釋社區治理成效和建構社區治理研究的很好節點［24］。

1.2 社區治理的基本價值

社區是國家和社會的基本單元，社區治理是社會治理和國家治理的基本內容。因此，分析社區治理的基本價值應從社區治理在國家治理和社會治理中所處的基礎性地位、發揮的基礎性作用來審視。

1.2.1 社區治理是實現國家治理現代化的基礎。社區治理是國家治理的社區實踐。從國家治理角度審視社區治理是發現社區治理基本價值的宏觀路徑，同時也是研究社區治理宏觀背景的基本視角。袁方成認為，作為國家治理重要組成部分的社區治理在國家治理中處于基礎性地位，發揮著基礎工程作用，并提出農村社區治理是農村社區發展的基本方向和推動農村治理現代化的重要抓手［25］。2016年《人民智庫報告》認為，社區治理在國家治理中的基礎性地位還體現在對國家和社會的和諧穩定具有不可替代性和推進國家治理現代化的基石性上［26］。王紅艷從社區功能角度高度概括了社區治理在國家治理中的重要性，她認為社區猶如國家的細胞，社區在國家中的基礎性地位決定了社區治理在國家治理中發揮著基礎性的戰略作用［27］。黃銳從社區的本質角度分析了社區治理在國家能力建構中的作用，他認為社區作為基層合法組織、市民空間和日常生活共同體，社區治理是國家治理的基本單元，在國家治理中具有基礎性的地位和作用［28］。社區治理現代化推動著國家治理體系和治理能力現代化發展，是實現全面深化改革總目標的關鍵和有效途徑。李潤國等認為，國家治理現代化的改革戰略為農村社區治理轉型升級提供了契機，而農村治理則為國家治理現代化創造了前進的動力［29］。

1.2.2 社區治理是推動社會治理創新的突破口。社區治理是社會治理的微觀層面和基層場域。習近平總書記提出，“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”［30］。社區治理作為社會治理的重要基石，是社會治理創新的關鍵突破口［31］。尹廣文從社區與社會、社會治理的關系視角揭示社區治理在社會治理中的關鍵作用，他認為社區作為社會的基本單元，是社會治理的基石和基層載體，由此提出社區治理是加強和創新社會治理的切入點和關鍵點［32］。城鄉社區是社會治理的主陣地，是社會治理中服務群眾的“最后一公里”。社區治理既是社會治理的重要內容又是社會治理的基礎環節。鄭杭生認為，社區治理是社會治理的前提，社會治理是社區治理的目標，二者相互促進、相輔相成［33］。社區治理既是社會治理的重要方面，也是社會治理的起點和社會治理體系轉型與完善的起點。盧學暉則把社區治理看作加強和創新社會治理的重要內容［34］。而杜玉華則認為，社區治理是社會治理的縮影，應以有效的制度供給和執行力來促進社會治理體系完善［35］。

2 現時審視：社區治理的階段特征與典型模式

無論從理論還是實踐來看，當前中國社區已處于社區治理的新階段。黨的十八大首次提出城鄉社區治理［36］，黨的十八屆三中全會進一步明確社區治理的重要性［37］，從而使中國社區進入了社區治理新時代。

2.1 階段性特征

2.1.1 社區的類型多樣化，社區治理模式多態化。隨著中國社區的發展，社區的種類越來越多，各種社區紛紛涌現。肖林把當前中國出現的社區分為：農轉居社區、城中村、城市邊緣本地—外來人口混合社區、老城傳統社區、單位售后公房社區、純商品房社區、商品房—回遷房混合社區等7種類型［38］。鄧偉志等認為單一的治理模式已經不能解決多種類型社區的治理要求，社區類型的多樣化必然要求社區治理模式多種化［39］。因此，在社區治理實踐中形成了“上海模式”“南京模式”、“青島模式”“武漢模式”等典型類型［40］。王菁從新公共管理的視角把這些眾多的社區治理模式分為：會站分離模式、社區憲章模式、績效導向模式、居民自治模式、簽約購買型模式等類型［41］。

2.1.2 社區從管理走向治理，城鄉社區治理并進。隨著社會管理上升為社會治理［42］，社區建設和管理也走向社區治理，城鄉社區建設也轉向城鄉社區治理。自黨的十八大首次將推進“城鄉社區治理”寫入黨的綱領性文件后，習近平總書記在十八屆三中全會上再次強調統籌城鄉社區建設，促進群眾在城鄉社區治理中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。城鄉社區治理齊頭并進和一體化成為社區治理的亮點，從而改變了過去城市社區治理發展，農村社區治理滯后的狀態［43］。在城鄉社區治理的研究上，也改變了以前只重視城市社區治理研究，輕視農村社區治理研究的窘態。同時，城市邊緣社區治理、城中村社區治理、城郊農村社區治理、農村社區治理等等都成為當前研究的重點領域［44］。

2.2 典型性模式

2.2.1 傳統的典型模式。在當前的國際國內社區治理中有三種傳統的代表性模式：政府主導型、自治型、混合型［45］。在國外，日本是混合型的代表、新加坡是政府主導型的代表［46］，美國是自治型的代表［47］。在國內，上述三種模式分別被稱為：黨政主導型、居民自治型和合作型。同時，袁方成教授還分析總結出新型農村社區治理的四種經典模式：浙江溫州“城鄉統籌”模式、湖北秭歸“幸福村落”模式、江蘇太倉“政社互動”模式和山東德州“兩區共建”模式［48］。（1）黨政主導型。這一類型以深圳“鹽田模式”、上海模式與武漢模式最為典型［49］。主要特點是：黨政自上而下主導與社區自下而上參與相結合，黨政主導社區建設、服務，引導不同社區主體參與社區管理。政府作為權力中心，發揮著整合社會資源、控制社區秩序、實現社區治理的作用。（2）居民自治型。這一類型以深圳南山區“月亮灣模式”和沈陽模式為典型。主要特點是：政府權力下放社區，社區是權力中心，在政府指導下，社區自主決策、實現自治，社區各多元主體建立社區治理機構，進行自主管理，社區居民在社區治理中處于中心地位、發揮核心作用。（3）合作型。這一類型以武漢江漢區模式最為典型。其主要特點是：以社區為平臺，通過民主協商和選舉的方式產生社區成員代表大會、社區協商議事會和社區居委會作為社區自治組織，構建起政府行政管治與社區自治相結合、政府行政功能與社區自治功能互補的社區治理模式［50］。

2.2.2 創新的典型模式。（1）協商式社區治理：深圳市南山區。陳家喜從社區治理中“想象的自治”與“現實的管治”的矛盾困境出發，把社區自治與政府管治相結合，提出協商式共治［51］。他認為社區既是國家實現社會控制與整合的治理單元，也是基本的公共服務單元，還是基層自治單元，社區的這種獨特性質決定了社區治理應該走自治與管治的中間道路——協商式治理，通過多元治理主體之間就社區公共事務進行表達、互動、談判與達成共同的決策實現治理［52］。協商式社區治理有三個鮮明特征：一是協商主體多元化，二是協商渠道暢通化，三是協商目標一致化。深圳市南山區的“一核多元”協商治理模式是其典型代表。南山區于2014年6月出臺了 《深化 “一核多元”社區治理模式實施方案》，建構起了“1+3+N”社區協商式治理架構。其中，“1”即社區黨委，是領導核心，領導社區各類組織和各項工作；“3”即居委會、工作站和社區服務中心，居委會是去行政化的群眾自治組織，工作站是實現黨委政府管理重心下沉的社區工作平臺，社區服務中心是以政府購買方式提供社區服務的綜合平臺；“N”即作為參與社區管理服務的各種社區組織和單位。南山區根據不同類型、層次、群體搭建起了“黨內民主共治、社區協商自治、社區虛擬參與、居民自助互助、社情民意訴求”五個了解民情、溝通民意、協商民主、促進共識的協商平臺，從而建構起了合作協商、互動協同、共建協作的社區協商式治理格局［53］。（2）復合式社區治理：北京東城區、深圳市坪山新區。鄭杭生從我國社區面臨的 “居委會困境”與“共同體困境”雙重困境出發，提出社區復合式治理。他認為社區復合式治理作為各治理主體之間為謀求合作互補關系正構建著一種多元主體合作的社區治理結構，北京市社區管理體制改革實踐建構了一種多元主體合作的社區治理結構和開放多元的社區自治體系［54］。北京市復合式社區治理以東城區的“一委三會一站、五位一體、六層聯動”模式最為典型，其以“一分（社區居委會與社區服務站的職能分開）、三定（定事定人定錢）、兩目標（建設社會主義新型社區、建設一支高素質的社區工作隊伍）”，構建社區復合治理的總體框架，以“黨建”帶“社建”的基層黨組織作為復合治理主導力量，以建立多主體互聯、互補、互動機制作為復合治理的主要內容，以“小政府、大社區，小機構、大服務”作為復合治理的目標取向［55］。這一社區復合化治理是一種與社區單中心治理相對的多中心治理，社區黨組織、居委會、專業社會組織和社會工作融入社區形成聯動，在社區建設、治理和服務輸送中實現社區功能分化與需求滿足［56］。深圳坪山新區“四社”聯動模式也是復合式社區治理中的經典。深圳坪山新區“四社”聯動復合式社區治理模式打造“社區綜合黨委、工作站、居委會、社區股份公司、社會組織和社區志愿者”等多主體聯動的“1+2+1+N”治理格局，實現社區服務模式非行政化、多元化、專業化，依托社區服務中心平臺，發揮社區、社工、社會組織和社區志愿者的“四社”互動作用，建構規范化、標準化社區服務體系和專業化、社會化社會工作“坪山樣板”［57］。（3）互嵌式社區共治：江蘇無錫社區。杜玉華從國家—社會關系在理論上此消彼長的價值預設與實踐上互嵌共生的經驗事實之間的沖突困境出發，提出互嵌式共治。她認為，國家—社會關系并非理論預設上完全二元對立，二者在實踐中也存在著彼此互嵌互構，從而實現彼此互動融合的合作共治［58］。社會治理的“系統—協同型”的共享化模式在江蘇省無錫市的社區治理實踐中形成了互嵌式社區共治模式［59］。無錫市在建立以社區黨組織為核心、社區居（村）委會為基礎、社區管理服務站（綜合服務中心）和綜治辦（“一委一居一站一辦”）為社區治理基礎組織架構基礎上，引入社工、社會組織、志愿者、駐區單位等社會力量，構建“1+x”的治理結構?！?”即“社區黨組織”，“x”即社區居民委員會、事務工作站、社工、志愿者等各類社區社會組織。無錫市嵌入式社區共治的實踐特點是國家—社會不斷互嵌，逐步形成“社會中的國家”和“國家中的社會”，社區國家化與社會化攜手共進的治理態勢［60］。

3 未來探路：社區治理的創新走向與重大意義

伴隨社區治理的不斷深入發展，既需要不斷進行社區治理實踐，更需要不斷推進社區治理的創新。社區治理創新是社區治理深入發展，實現社會治理現代化的必然趨勢和內在要求。

3.1 社區治理創新的理論走向

鄭杭生在分析我國社區治理新趨勢時，提出了社區治理的“體制復合化、方式多元化、手段藝術化、機制科學化、城鄉一體化”的五化發展趨勢［61］。周慶智提出中國社區治理的未來是從威權式治理向參與式治理轉型［62］，潘鴻雁認為建構社區共治與居民自治交融互動格局是我國社區治理創新的新方向［63］，姜方炳從社區演進的歷史維度提出，走出社區治理困境必須推進社區治理的共同體化［64］。趙守飛、謝正富認為，化解社區治理中的“三重關系”和“三個失靈”困境，合作治理是中國社區治理的發展目標［65］。理論是行動的先導，社區治理創新首先是社區治理理論的創新。綜合上述社區治理發展趨勢，當前中國社區治理創新在理論走向上應聚焦兩個方面：一是治理方向上的社區治理現代化，二是治理模式上“元治理—自治理”共治的社區治理共同體化。

3.1.1 社區治理方向上：社區治理現代化?，F代化是人類和世界的發展大勢，也是中國發展的必然要求。當代中國已經進入實現社會主義現代化的時代，處于推進和實現社會主義現代化的關鍵時期。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標，為中國社區治理指明了發展方向。所以，推進中國社區治理創新的前進方向就是實現社區治理現代化。張艷國認為，社區治理現代化作為一個全新的重大命題，為我國社區建設與治理的發展指明了方向［66］。當前把社區治理現代化作為社區治理創新的未來已成初步共識。其中，民政部和廈門市就把2014年的聯合重點課題設定為 “社區治理體系和治理能力現代化建設”研究。毛春梅等基于社會系統的現代化，提出社區治理與現代化屬于局部與整體的矛盾集合體，社區治理現代化是社區治理的現代化照射和現代化反射的相互影響、相互滲透［67］。李寒湜等認為，黨的十八屆三中、四中全會提出的社區治理規范化、法治化、市場化的要求是社區治理現代化的目標［68］。黨的十八屆五中全會提出社會治理要精細化，為社區治理體系現代化建設進一步明確了要求。而協同治理模式被認為是城市社區治理現代化的主要探索方向［69］。

3.1.2 社區治理模式上：“元治理—自治理”共治的社區治理共同體化。國家—社會關系并非根本上的二元分離和對立，在本質上二者更可以“相互合作而非對立、相互交織而非分離、相互形塑而非獨立”的互動互融互構［70］。然而即使像何艷玲認為的國家與社會具有非制度化的合作關系［71］和桂勇所說的國家與社會既非“斷裂”、也非“嵌入”，而是一種“粘連”狀態［72］，但隨著社會的扁平化，去中心化、去科層化和去行政化成為流行性認知時［73］，國家元治理被視為毒物，社會自治理被追捧為靈丹。從而使得國家元治理和社會自治理彼此分離，形同水火。但是現實中的國家—社會互動博弈確是事實和存在，“強政府—強社會”被看作理想模式［74］。而我國當前的現實情況則被高靈芝稱之為“弱國家-弱社會”。她認為，黨的十八大、十八屆三中全會關于城鄉社區治理的政策導向和各地實踐創新均已顯示出 “強國家—強社會”的中國社區治理發展趨勢［75］。“強政府—強社會”的行政化與社會化是同向而行、同行一體。吳曉琳在考察國外社區治理中發現，否定元治理的“合作治理”并非完美，一些領域確實需要國家元治理發揮作用［76］。在中國獨特的政治、經濟、文化中，社區自治理是根本和根基，而國家元治理又并非可有可無。因此，國家元治理和社會自治理是中國社區治理的一體兩面，二者協作共治是中國社區治理的邏輯取向，建構“元治理—自治理”共治的社區治理共同體是中國社區治理創新的未來走向［77］。

3.2 社區治理創新的重大意義

創新是發展的根本動力和途徑。社區治理創新是社區治理持續發展的核心，是建構國家治理和社會治理體系、增強國家治理和社會治理能力、實現國家治理和社會治理現代化的根本要求。

3.2.1 社區治理創新是推進中國社區建設發展和管理服務的根本舉措。社區治理作為一種基層的微觀治理，沒有固定不變的模式，需要而且必須根據社區發展和治理的具體情況進行調整［78］，這就需要不斷進行創新。社區治理創新，不僅可以不斷提高基層社區治理工作的效能，改善民生的基礎環節，而且是創新社會治理的關鍵步驟。當前我國社區治理的背景、形勢、要求、內容等等都發生了深刻變化。這些深刻變化意味著社區治理面臨著新形勢：即利益主體和利益訴求日趨多元導致社會矛盾日益復雜；群眾的權利意識迅速崛起導致政府公信力和權威降低；風險社會的特征日益凸顯導致社會安全感下降；信息化、網絡化時代來臨導致其雙刃劍效應的顯現［79］。對這些新變化新形勢以及出現的新情況、新問題的有效應對和化解必然要求進行社區治理創新。

3.2.2 社區治理創新是實現國家治理和社會治理現代化的必然要求。黨的十八大報告首次從“城鄉社區治理”入手對基層治理進行戰略謀劃，黨的十八屆三中全會又把城鄉社區治理納入國家治理體系和治理能力現代化的改革布局［80］。因此，推動國家治理和社會治理現代化必然要求不斷推進社區治理創新。從社區治理現代化的角度而言，由于社會結構發生變化，這就要求不斷進行社區治理創新，社區治理創新已成為社會治理創新和推動國家治理現代化面臨的新課題［81］。所以，推進國家治理現代化的重要基礎在于推進社區治理創新，推進社區治理創新有利于推進中國特色社會主義社區治理體系和治理能力現代化［82］。

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責任編輯 楊 幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.026

C916.2

A

1004-0544（2017）09-0151-07

國家社科基金規劃項目（12BKS041）。

王木森（1978-），男，陜西山陽人，華中師范大學政治與國際關系學院博士生、講師。