論國有企業廉政監督制度建設的三個層次

杜 波,李紅楓

(華北電力大學 人文與社會科學學院,北京 102206)

●法學前沿

論國有企業廉政監督制度建設的三個層次

杜 波,李紅楓

(華北電力大學 人文與社會科學學院,北京 102206)

在理論界和實踐中,對國有企業廉政建設的關注程度低于對政府部門的廉政監督的關注程度,國有企業廉政監督亟待加強。廉政監督制度建設的第一個層次從制度的原則入手進行。原則充分反映國有企業廉政監督制度目標與國有企業發展目標的一致性的要求。在國有企業運營中實施國有企業廉政監督,在反腐倡廉的同時,促進國有企業健康發展。第二個層次是具體的廉政監督制度建設,從內部監督和外部監督制度建設著手,通過制度創新從源頭預防腐敗發生。強調廉政監督制度與國有企業經營管理制度的高度結合。第三層次的對國有企業高管行為的廉政監督制度建設,從規范、處理、預防方面入手,不僅通過黨紀,還應當通過法律制度對國有企業高管的行為進行約束。對高管的行為規范與對國有企業管理人員廉政教育、自律結合。國有企業廉政監督制度建設的三個層次是有機聯系的整體。

國有企業腐敗特殊性;目標一致性;專業性;高管行為

“腐敗與對腐敗的治理是當今人類社會無法回避的共同話題?！备瘮〖礄嗔λ交?、為政不廉、腐化墮落。對腐敗問題,研究者們從以下方面進行探討。腐敗的主體;腐敗的目的,為私人和親朋,為團體,還是為政黨;腐敗的對象,損害的是社會公共利益,還是也包括特定的個人利益、群體利益;腐敗的程度等。相關研究及各國反腐實踐表明治理腐敗的有效方法之一是廉政。廉政建設是國家政權建設的一項重要內容,反腐倡廉是當前備受關注的熱點話題。社會學、政治學、法學領域的專家從各自專業的角度出發,研究和探討腐敗和廉政問題。研究主要集中在廉政制度與政府的關系、廉政制度與腐敗的關系、廉政制度與權力的關系、廉政制度與法律的關系等方面。從已有的研究看,人們更多的是把目光投向政府部門的腐敗;殊不知企業也產生類似問題,同樣值得關注。

“廉者,政之本也”,“政者,正也”?！傲迸c“政”就廉政。“廉政”,在《現代漢語詞典》的解釋是“使政治廉潔”;有學者認為廉政是“廉潔執政、廉潔從政”。廉政可以分為三個層次:“廣義的廉政要求參與公共事務及政治生活的政治黨派和組織依法參政,不結黨營私,致力于公平正義。中義的廉政要求政府及其部門以民為本、依法治理、廉潔高效、不鋪張浪費、不濫用民力、不巧取豪奪。”當前人們探討廉政更多地的是使用狹義的廉政:即“政府公務員在履行其職責權限時不得實施以權謀私等侵損職務廉潔性的行為”。

近年來國有企業高層管理者貪腐案件頻發,“從2013年12月1日開始,截至2014年11月30日,國有企業家犯罪案件109例,占同類案件總數的16.59%,犯罪國有企業家共122人,占犯罪企業家總人數的15.27%?！必澑瘮殿~令人觸目驚心。貪腐不僅使國家財產遭受巨大損失,貪腐事件的曝光帶給社會極其惡劣的社會影響,使人們對政府的信任度降低。國有企業管理人員貪腐事件曝光的是國有企業腐敗的表象,國有企業腐敗的實質是國有企業管理人員利用公權謀私利。治理國有企業腐敗,從國有企業高級管理人員這一特殊的主體的作風和行為的角度提出構筑思想道德防線,加強廉政教育;要求國有企業高管廉潔自律,但這些方案未能很好解決國有企業管理人員利用公權謀私利問題。國有企業廉政監督亟待在制度層面進行建設。結合廉政建設的三個層次,本文擬對國有企業廉政監督制度從制度的目標、原則、具體制度對國有企業高級管理人員行為規范三個層面進行建設。

一、國有企業腐敗問題的特點分析

當前的中國在經歷了30多年的經濟發展之后,進入經濟社會轉型期。原有的經濟發展目標、原有的制度、價值體系、規則、規范不再適應新的經濟發展形勢的需要,新的適應符合社會發展的制度、規則、價值體系尚未完全建立起來,新舊要素混雜,這樣的大環境下給貪腐提供了可乘之機;隨著我國市場經濟體制的逐步建立,改革進入制度化的階段。社會環境、人們的思想觀念、價值判斷標準也發生著很大的變化。“道德的多元化,心理不平衡和更加嚴格的科層結構,使得腐敗呈現出很多新發類型?！鄙鐣D型時期諸多影響國有企業腐敗的因素疊加,使得國有企業腐敗問題更具復雜性。

我國的國有企業通常被稱為國營企業,(全民所有制企業)它是由國家出資建立并由國家直接經營的企業。顧功耘等認為國有企業具有行政性(指企業具有并追求行政級別)、政治性(企業實行的是黨委領導下的廠長經理負責制)、社會性(企業承擔了許多本該由社會承擔的職能)、計劃性的特征(國有企業很大程度上是計劃經濟的產物,還不能自主地按市場經濟規律有效運行)。從國有企業設立的過程明顯可以看出,經過發起、籌建、報批、登記直到企業成立,政府的意志和利益決定了國有企業的行為。因此,可以說國有企業不僅被賦予經濟意義,而且被賦予了更多的政治意義。國有企業是支撐社會主義經濟制度的基石,國有企業受政府的影響比較大,政府的意志和利益往往在一定程度上決定了國有企業的行為。政府職能與企業管理交錯,政府在干預企業的同時無法執行監督企業的責任,政治權力與企業的關系糾纏不清是引發國有企業腐敗的重要原因之一。

從國有企業高級管理人員的產生看,我國《全民所有制國有企業法》規定:企業實行廠長(經理)負責制。在第四十四條規定了廠長的產生方式:(一)政府主管部門委任或者招聘;(二)企業職工代表大會選舉。企業職工代表大會選舉的廠長,須報政府主管部門批準。政府主管部門委任或者招聘的廠長,由政府主管部門免職或者解聘,并須征求職工代表的意見;企業職工代表大會選舉的廠長,由職工代表大會罷免,并須報政府主管部門批準。從相關法律規定也可以看出國有企業高級管理人員與政府的關系密切。按照政治學的原理,權力由誰產生就要對誰負責,國有企業廠長對上級主管部門負責,而無需對企業負責?！皣衅髽I領導體制的最大弊端就是企業負責人對企業的人財物、產供銷擁有絕對的權力,并貫穿于從決策到執行的全過程,缺乏有效的監督制約機制?！痹谶@樣的領導體制下,國有企業高管容易滋生腐敗。

傳統觀點傾向于從經濟利益角度分析國有企業腐敗的危害,國有企業的腐敗導致國有資產流失,國有資產流失大多是國有企業高管貪腐導致的。1993年,美國斯坦福大學的斯蒂格里茨教授來中國考察時就指出,中國一部分國有企業的廠長、經理通過關聯交易或合資等方式,將國有企業的資產轉出變成自己的私有資產。他將這種現象稱為“自發的或非正式的私有化”。

我們認為,國有企業腐敗具有復雜性和特殊性。復雜性表現在:國有企業腐敗是受大環境的影響;存在制度的漏洞,適應市場經濟體制要求的企業管理制度不完善;權力運作不透明,國有企業的組織管理制度使一些國有企業領導將權力集于一身,在涉及企業重大問題上,如在物資、設備采購、產品銷售、工程發包中搞 “暗箱操作、權錢交易”;個別企業高管不注意個人修養等多種因素單一或疊加發生作用,導致腐敗的產生。國有企業腐敗復雜性還表現為在一定的時期,國有企業腐敗也許是受大環境因素的影響更多,或許更多地是受制度的因素影響,還可能完全是由自身的因素導致的。國有企業與其他類型的企業相比具有特殊性,國有企業腐敗特殊性表現之一是“政府主導經濟和企業的路徑選擇使得國有企業與政府之間從一開始就形成了相互滲透的復雜關系”。國有企業腐敗的特點不僅增加了國有企業反腐倡廉的難度。也決定了對國有企業的廉政制度建設不能夠簡單地采取哪里有問題就解決哪里的思路,而需要根據國有企業腐敗的特點,通過制度規范合理界定公共權力邊界,對主體權力配置合理劃分,使主體在合法的范圍內活動,對容易產生腐敗的關鍵環節進行有效控制,提出綜合治理的方案。

二、國有企業廉政監督制度建設的目標與經濟發展目標一致

我們不認為國有企業廉政監督制度(體系)是一個全新的制度,而是認為它是與國有企業管理制度并存的制度。國有企業廉政監督制度也不是一個孤立存在的制度。國有企業腐敗發生在當前的社會經濟轉型時期,發生在國有企業改革過程中。因此,國有企業廉政監督的建設,首先是確定制度原則,界定公共權力范圍。通過制度創新,從源頭上防治腐敗。

(一)注重與經濟社會發展目標相協調

國有企業廉政監督制度的建設目標有兩個。一是有效治理國有企業腐敗問題,二是在治理腐敗的同時保持與促進國有企業健康發展,促進社會經濟的發展。企業國有資產屬于國家所有。公有產權的所有者虛化,是國有企業運行和管理的難點,“腐敗的本質是以公共權力為資本,背離公共利益目標,為個人或小集團謀取私利?！蔽覈鴩衅髽I改革經歷了三個階段,概括為“國家所有、授權經營”、“統一所有、分級監督”、“國家所有、分級代表”這三大理論和制度變遷的階段。從國有企業改革的歷程可以看出,健全國有企業發展的相關制度體系,國有企業腐敗就會失去環境和土壤。因此,在某種意義上說,國有企業改革歷程也應是國有企業治理腐敗的過程。只有國有企業廉政監督體系建設目標與經濟發展目標相適應,與市場經濟發展相適應,才可能從根本上有效預防腐敗。

(二)綜合治理

在市場經濟中,多種企業類型(包括國有企業)并存,彼此之間有著千絲萬縷的聯系。但他們在市場經濟中的地位、競爭優勢、適用的規則不盡相同。國有企業廉政監督制度需要建立在與其他類型企業有差別的基礎上,形成合力。雖然國有企業在國民經濟發展中具有很重要的地位,但其重要性并不必然地表現為占國民經濟比重的大小上,國有企業維持市場機制正常運行及經濟穩定發展等方面所發揮的調節功能是國有企業存在的意義。國有企業改革需要適應市場競爭的需要,“采用國家參與制度,精選國有經濟的產業分布,加強國有企業管理,增強企業素質等辦法來提高國有經濟控制力?！薄皣匈Y產監督管理機構根據授權,依法履行出資人職責,依法對企業國有資產進行監督管理”,國有資產監督管理機構可以制定企業國有資產監督管理的規章、制度。但國有資產監督管理機構不能制定其他類型企業的制度。只有國有企業制度規范與其他類型企業的制度規范彼此之間協調、配套、形成體系,才能有效防止腐敗。

三、應對國有企業廉政監督挑戰的制度設計

十八大以來,黨中央對反腐倡廉工作做出了一系列的部署和行動,國有企業廉政監督目標有兩個,即一手抓生產經營管理,一手抓反腐倡廉。隨著科技快速發展、信息時代的到來,國有企業發展遇到前所未有的新問題,國有企業腐敗也以新的面貌出現,對國有企業廉政監督提出挑戰。廉政監督機構不僅需要具備專業反腐敗經驗,同時還需要具備企業經濟管理的相關知識,才能應對復雜的國有企業廉政監督的挑戰。國有企業廉政監督制度建設需要與經濟管理制度相結合。

(一)制度設計順應社會經濟發展需求

國有企業的根本任務①《中華人民共和國全民所有制工業企業法》第三條是:根據國家計劃和市場需求,發展商品生產……隨著我國社會主義市場經濟改革目標的確立,國有企業的改革應出于調節國民經濟的考慮,以滿足國家調節國民經濟的需要,有利于整個社會經濟協調、穩定和發展為準則。國有經濟在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域占支配地位,涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業;支柱行業和高新技術產業中的重要骨干企業是國有經濟需要控制的行業和領域。采取多元化的企業組織形式和經營方式以滿足提高國有經濟控制力、增強國有企業活力的客觀需要。這些行業與領域也可能成為國有企業腐敗廉政監督的重點環節。也是制度建設的基礎。

(二)在制度設計上,立足規范權力運行

“腐敗是濫用受委托的權力謀取私利的行為?！睂χ黧w權力配置合理劃分、規范權力的運行在一定程度上可以遏制利用公共權力謀取私利?！镀髽I國有資產監督管理暫行條例》(以下簡稱《條例》)規定國家實行由國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益,對國有資產的管理權做出規定,是權利、義務和責任相統一的體現。依法享有管理資產和管理人員、管理事項的國有資產管理體制在一定程度上可以抑制腐敗的產生?！爱a權清晰,權責明確,政企分開,管理科學”的現代企業制度有利于實現國有企業所有權和經營權分開,國有企業自主經營,自負盈虧。國家不再直接經營企業。完善以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度,實行廠務公開制度。國有企業內部這些廉政監督制度建設對提升國有企業的競爭力具有積極的影響,也使國有企業腐敗喪失了土壤。

《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》中指出,成立紀律檢查委員會的目的是“為了更好地執行黨的政治路線及各項具體政策,保證黨的一切決議的正確實施”。國有企業內部廉政監督主體是紀檢監察機構,是黨內監督與行政監察機構和專門的反腐敗機構。依據《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》及相關法律規定:對國有企業高級管理人員的考察需要經營管理能力及廉政一起考察。國有企業腐敗的產生是在國有企業經營管理過程中,利用公權力謀取的可能是企業的利益,也可能是個人的私利。紀檢監察部門若具備一定的企業經營管理專業知識和能力,就可以更好地發現國有企業腐敗的環節和關鍵點,對權力主體和對權力行使的范圍進行監督,不留死角,對國有企業領導人員行為違紀違法依相關規定予以處理。這也是監督高效的表現。我們正處在信息時代,國有企業廉政監督主體需要參與到利用大數據等科技手段,確立相關指標,合理界定國有企業相關權力邊界的活動中。通過規章制度的建立,明確國有企業主體權力的范圍,縮小“灰色地帶”的范圍,對于“游離于”制度之外的行為或“打擦邊球”的行為及時糾偏,使腐敗無可乘之機。

(三)建立與完善嚴格的責任追究制

用責任予以保障。落實主體責任。做到有責必問、有錯必究,提高國有企業廉政監督的有效性。

(四)建立相應的預防制度

懲治腐敗,是事后的措施。預防腐敗的發生,可以減少國有企業腐敗造成的各種危害和不利影響。預防制度也是監督制度高效的體現。

(五)建立制度的評估機制與預警機制

利用相關的指標對現有的制度進行評估,發現制度漏洞,及時修補;對國有企業廉政監督制度施行后,通過預警機制發現制度本身存在缺陷,以及制度不能滿足對新的問題規制的需要,或可能發生的危害及時發出警報,便于及時調整。

(六)完善制度的監督機制

從監督主體看,我國權力監督體系中的監督形式多種多樣。國有企業外部廉政監督需要檢察機關為主,主要對國有企業在維護市場競爭秩序,參與公平的市場競爭的行為進行監督。國有企業外部監督需要建立信息反饋制度,結合全國范圍內的國有企業腐敗案件,對國有企業廉政監督制度建設提出建設意見。建立相應的制度,暢通群眾監督、社會監督、輿論監督方式等其他外部監督方式,對國有企業廉政實行有效監督。

四、對國有企業高級管理人員行為規范的制度建設

十八屆一中全會以來,習近平總書記先后多次對反腐倡廉工作提出明確要求,告誡全黨“必須警醒起來”,“腐敗問題越演越烈,最終必然會亡黨亡國”。人們對廉政建設的重點在強化政府工作人員的責任意識,對瀆職、貪污、尋租的行為進行懲戒和道德教育等問題已形成共識。針對國有企業高級管理人員行為規范的制度建設是國有企業廉政監督建設的重要內容。在“教育,懲治,預防”并重的反腐敗戰略方針指導下,國有企業廉政監督制度微觀層次建設可以從規范、處理、預防方面入手。

(一)規范制度建設

明確的規范不僅是行為的指南,還是懲罰的依據。廉潔在《楚辭·招魂》中:“朕幼清以廉潔兮,身服義爾未沫?！睎|漢著名學者王逸在《楚辭·章句》中注釋:“不受曰廉,不污曰潔?！绷疂嵤菄衅髽I高級管理人員的行為基本準則?！秶衅髽I領導人員廉潔從業若干規定》對國有企業高管的行為做出了規定,“國有企業應當依據本規定制定規章制度或者將本規定的要求納入公司章程,建立健全監督制約機制?！敝試衅髽I高管腐敗問題嚴重,“公權力”違法成本低是一個重要原因。對某些國有企業高級管理人員存在貪腐行為,置國家利益于不顧,以權謀私的現象給國家、企業造成損害的行為除了依規定處理外,還需要引入法律規范。加強法律制度建設,對國有企業高級管理人員行使“公權力”的群體,由法律明確規定違法的成本。不受監督的權力必然導致腐敗,“絕對權力導致絕對腐敗”,能否有效預防腐敗,要“把權力關進制度的籠子里”,加強對權力運行的制約和監督,讓權力在陽光下運行。

(二)處理制度建設

完善行為約束規范。對國有企業高級管理人員違反相關規定,除了受到警示談話、調離崗位、降職、免職處理,還應當減發或者全部扣發當年的績效薪金、獎金。完善相關法律制度,對國有企業管理人員給國有企業造成經濟損失的,依據法律規定承擔經濟賠償責任,完善與刑法、行政法規定的銜接。建立懲罰與獎勵結合的制度。根據實際情況,完善國有企業領導人員的薪酬管理制度,履行國有資產出資人職責的機構和人事主管部門的激勵機制,以提高監督的效率。

(三)預防制度建設

預防是指預先做好事物發展過程中可能出現的偏離主觀預期軌道或客觀普遍規律的應對措施。國有企業廉政監督機構對國有企業工作人員進行廉政教育;編制預防腐敗行為發生的控制規范,對腐敗容易發生的關鍵過程、關鍵崗位設計制度規范。

國有企業廉政監督制度建設從國有企業廉政制度入手,確定國有企業廉政制度建設的目標,原則。在具體國有企業廉政監督制度建設時不僅考慮構建制度本身,還要考慮制度的實施。著重體現國有企業廉政監督目標的原則要求與具體規定的結合。高效的國有企業廉政監督是經營管理制度與廉政監督制度的高度統一。要求廉政監督部門具備專業的反腐倡廉的專業知識和國有企業經營管理專業知識,特別是經營管理知識的掌握與應用。對國有企業高級管理人員的行為規范制度應體現懲罰規定與防范措施并重。在重視道德導向的同時需要考慮建立相應的法律規范與之結合。

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(責任編輯:李瀟雨)

On the Three Levels of the Supervision of the Clean State-owned Enterprises

DU Bo,LI Hong-feng
(School of Humanities and Social Sciences,North China Electric Power University,Beijing 102206,China)

In theory and in practice,less attention has been paid to the supervision of the clean government compare to the construction of clean State-owned enterprises,therefore the supervision of State-owned enterprises should be strengthened.The first level of the construction is to start from the principles of the system.The principles fully reflect the accordance between the goal of the supervision system of State-owned enterprise and the goal of the development of State-owned enterprises.In the State-owned enterprises,the implementation concerning the supervision of clean State-owned enterprises can not only fight against corruption but also promote the healthy development of State-owned enterprises.The second level is the specific supervision system construction of the clean government,which starts from the construction of the internal and external supervision and can prevent corruption from the source through the system innovation.And a highly close combination of the supervision and the management of State-owned enterprise system needs to be emphasized.The third level is the supervision system construction of the executivebehaviors.Considering the norm,treatment and prevention,we should constrain the behaviors of State-owned enterprise executives not only through the party discipline but also the legal system.It's suggested that the code of conduct for executives,the education of State-owned enterprise personnel and discipline should be combined.The three levels of the supervision system construction of the clean State-owned enterprises are closely related and are regarded as an organic whole.

particularity of corruption of State owned enterprises;goal consistency;professionalism;executive behavior

F271

A

1008-2603(2017)04-0031-06

2017-05-26

杜波,女,華北電力大學人文與社會科學學院教授;李紅楓,女,華北電力大學人文與社會科學學院副教授,法學博士。