“城市的土地屬于國家所有”的規范解釋

張保紅

“城市的土地屬于國家所有”的規范解釋

張保紅*

目 次

一、問題的由來

二、“城市的土地屬于國家所有”現有解釋之檢討

三、《八二憲法》及歷次修正案的制憲原意與后來的立法曲解

四、“城市的土地屬于國家所有”的規范解釋和相關立法的修訂

五、結語

立法與實踐對憲法規定的“城市的土地屬于國家所有”的曲解損害了土地權益人利益并嚴重違背法理。目前學者的種種解釋或不能適應市場經濟的發展，或存在與歷史事實不符的問題。制憲原意是在允許原土地權益人繼續使用的情況下將城市土地國有化，這與當時的計劃經濟體制相適應。然而，經過歷次修正案和土地市場的開放，條文意義改變為在土地權益人保留了土地使用權的情況下將城市土地國有化。原土地上的權益人的權益雖經歷了從所有、使用到使用權的轉變，但并未發生實質改變。該解釋可以通過《憲法》第13條公益征收條款之規定反向推出。《土地管理法》和《城市房地產管理法》應當根據新解釋予以重新修訂。

憲法 土地 非公益征收 解釋 國家所有

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《全面深化改革決定》）就土地問題提出了許多戰略決策，例如“建立城鄉統一的建設用地市場”“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”。 2016年1月27日發布的《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》（以下簡稱《2016年中央1號文件》）再次確認要“推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。……