進一步完善財政支農工作的實踐與思考

陳嬌暖

摘要：近年來，財政支農工作對推進城鄉統籌發展，促進農業增效、農民增收、農村繁榮起到了重要的作用，取得了較好的成效。但在實際支農管理工作中，仍存在著財政支農資金效益不高，監管力度有待加強等問題。本文對浙江省杭州市財政支農基本情況和存在問題進行分析，結合財政體制改革新形勢，就如何進一步完善財政支農工作提出建議。

關鍵詞：財政支農；體制改革

2016年初，中共中央、國務院發布了《關于落實發展新理念 加快農業現代化 實現全面小康目標的若干意見》，這是進入新世紀以來，黨中央連續發出的第十三個指導“三農”工作的“一號文件”，突顯了近十幾年來中央對“三農”問題的高度重視。財政政策作為保障、協調和引導“三農”發展必不可少的推動要素，在農業農村發展的進程中理應發揮積極的作用。特別在新一輪的財稅體制改革背景下，如何將財政支農資金使用好、管理好，真正發揮財政支農政策的最大效益，是財政部門面臨的一項重大課題。從浙江省杭州市的情況看，做好財政支農工作既有很強的緊迫性，又有很大的現實意義。

一、財政支農工作的意義及要求

（一）財政收支矛盾擴大要求進一步優化支農投入

受國內經濟下行壓力、國家稅收制度等因素影響，財政收入壓力日趨增大。與此同時，財政支出剛性增長趨勢沒有改變，穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險等增支需求仍然較大。特別是杭州肩負承辦G20峰會、籌備2022年亞運會、推進“兩區”建設等重任，大批城市功能提升、環境改善項目開工建設，民生保障等剛性支出增加，財政收支矛盾日益突出，地方財政可持續性將受到考驗。基于杭州市“省管縣”的財政體制，在財政收支“緊平衡”的新常態下，繼續保持市本級財政支農投入大幅度增加已不現實。經過前幾年財政支農投入的增長，杭州支農投入資金規模已經較大，目前存在的分散安排、效益不高等問題，表明進行支農結構優化的潛力很大。因此，有必要對現有的支農存量資金進行優化管理，著力發揮更大的資金效益。

（二）財政支持方式變化要求進一步完善支農政策

中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》深化財稅體制改革內容中指出，“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。”從2015年起，浙江省財政廳取消“公共財政預算資金用于‘三農增長率”的考核指標。這意味著，財政支農投入要更注重保障長期投入的可持續性。這種形勢倒逼財政支持方式必須變革，政策工具的使用需要更加靈活，要由以財政補助為主向以獎代補、貼息、基金等政策工具綜合應用轉變，財政資金要逐步從競爭性領域退出。這些都對進一步完善財政支農政策提出了更高的要求。

（三）財政績效理念深化要求進一步加強支農資金管理

推進預算績效管理是深化財稅體制改革的重要內容，特別是新《預算法》發布后，對績效管理進行了法律層面的明確，更是將預算績效管理提到了新的高度，更加強調預算支出的責任和效率。這對進一步強化支農資金管理提出了新的要求，要求在預算編制、執行、監督的全過程中，更加關注支農資金的產出和結果。每項資金的設立都要事先設定績效目標，根據目標進行績效評價，將評價結果在預算控制上進行應用。要堅持以“績效”為導向，以考評結果為依據，以績效目標完成情況為準繩，通過預算績效管理，將“要錢問績、花錢問效、用錢有責”的理念貫徹到支農資金管理、分配、使用的每個環節。

二、杭州市財政支農工作的基本情況及成效

（一）加大財政支農投入，城鄉統籌發展取得可喜成績

“十二五”期間，杭州市貫徹落實中央和省委決策部署，積極推進城鄉區域規劃建設、產業發展、要素配置、生態保護、公共服務、民生保障“六個一體化”，以工促農、以城帶鄉、城鄉聯動發展的機制基本建立，縣域經濟取得快速發展。“十二五”期間，杭州市本級財政突破“省管縣”財政體制框架，堅持“大杭州”發展理念，投入近155億元用于農業農村發展，其中120億元用于支持西部五縣（市、區）發展。據統計，2015年，西部五縣（市、區）經濟總量達到1976.02億元，比2010年提高了767.63億元；全市農村居民人均可支配收入達到25719元，年均增長11.7%，五年接近翻一番；城鄉居民收入比與2010年的2.28∶1對照，縮小0.4個百分點；低收入農戶家庭人均純收入達到9354元。

（二）推進財政支農體制機制改革，取得階段性成果

1.推進支農分配方式改革。

2015年以來，杭州市著手啟動支農體制機制改革，按照“兩個一般不”的要求，全面推動涉農資金分配方式改革。經過改革，涉農資金分配已普遍采取因素法或競爭性分配方式，市級資金一般不直接補助到企業和區、縣（市）具體項目。對因素法分配方式，規定項目數量、項目實施條件等客觀因素占比60%左右，上年度項目資金使用情況、績效評價情況和當地政策扶持情況等主觀因素占比40%左右，分配因素一般不得少于3個；對競爭性分配方式，通過實施項目績效評價、項目評審、答辯等工作，根據項目績效評價、評審結果，結合資金需求確定市級補助資金分配情況。通過分配方式的改革，有效加快了財政預算執行進度，促使財政資金盡快發揮效益，同時也增加了縣級財政的統籌能力。

2.推進支農扶持方式改革。

按照深化財政體制改革，逐步取消競爭性專項、減少行政性分配的要求，杭州市從2015年起，著手嘗試引入農業產業基金這一市場運作模式。產業基金以公司制為載體，建立基金的運作平臺，授權杭州財政出資的公司作為政府產業基金出資人，由該公司作為產業基金的實際運營主體。通過農業產業基金扶持模式，改變以往政府對農業企業單純采取補貼補助等“一次投入、一次使用”的形式，轉為以股權投資形式對企業進行支持，并建立退出機制，使有效的財政資金滾動使用，發揮循環示范效應，引導帶動更多社會資本投向農業領域，促進農業企業轉型升級。

（三）完善財政支農政策管理，制度體系逐步健全

1.建立系統的制度操作體系。

為進一步加強涉農資金管理，杭州市建立了三層級資金管理體系，明確各層級資金管理要求及職能，抓大放小。一是總則指導。出臺專項資金管理辦法，對涉農資金管理提出總體指導意見，涵蓋資金設立、調整和撤銷、資金分配、撥付和使用、項目管理、監督檢查等方面。二是實施意見細化。按照一個部門一個實施意見的做法，市財政部門會同市級農口主管部門出臺資金管理實施意見，明確補助資金用途、補助標準、因素法分配因素及權重、競爭性分配程序等。三是實施方案落實。由市級農口主管部門會商市財政部門單獨出臺實施方案，對各個項目的具體實施提出要求，明確項目建設目標、驗收標準，監督縣級項目管理工作，指導縣級分配好市級補助資金。

2.完善政策管理機制。

從“三嚴一定”入手，加強涉農政策管理，規范政策準入、退出機制，集中有限財力辦大事。一是嚴控新政出臺。根據資金整合的要求，進一步嚴格控制新增政策的出臺，杜絕出臺內容相近或者容易產生交叉的扶持政策。二是嚴格政策定位。新增政策必須符合公共財政投入方向，市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項資金。正確處理好政府與市場、政府與社會的關系，避免政府“越位”與“缺位”的現象。三是嚴把政策期限。除法律、法規、規章規定外，專項資金存續期限一般不得超過3年。四是定期開展政策清理整合。對已扶持多年且在新形勢下需要賦予新內涵的項目，實行“騰籠換鳥”，進行清理整合；對與市委市政府工作目標有偏離、設立依據不足、實施時間過長且績效不明顯的項目，取消立項；對支持方向、支持對象和用途相同或相近的政策進行歸并重新認定。

三、杭州市財政支農工作存在的問題及原因

（一）政策碎片化導致政策效率降低

政策碎片化是指政策系統的零散狀態，具體表現為政策目標、執行的內部碎片化以及不同部門政策、前后政策的關系碎片化。這一現象在支農政策領域也普遍存在，盡管從2014年起，杭州市著手支農政策清理整合工作，取得了一定成效，但仍存在政策分散、管理分散、資金分散、項目分散等問題。究其根源，有體制不順、部門職責分工、利益追求、政策協調機制缺乏等多方面原因。以美麗鄉村相關資金為例，2016年市本級相關政策至少包括村莊生態環境修復、美麗鄉村建設、農村精品線路與區塊、歷史文化村落保護利用、杭派民居示范村創建、農村生活垃圾分類和減量化資源化處理、農村能源生態建設、農村生活污水治理等八項政策，這些政策盡管已實行因素法分配方式，但均是按照各專項政策、任務下達資金，要求專款專用，資金、政策均孤立、分散。如果能整合成美麗鄉村一項政策，在提高政策含金量、節約管理成本的同時，將賦予縣級政府更大的資金和項目統籌權，縣級政府可以根據當地發展的需要在項目安排上有所側重，在資金使用上也更靈活。

（二）政策過度介入模糊了政府與市場的邊界

農業是弱質產業，加大對農業的支持是應該的，但擴大公共財政覆蓋范疇，推進公共服務均等化，不意味著大包大攬。反思現行的支農政策，政府對微觀經濟生活直接干預過多，在競爭性領域設立了不少專項資金，造成財政支農責任隨意擴大，一些本該由市場機制發揮調節作用的領域，如民宿業發展、農業科技推廣、智慧農業等，仍由政府連續多年扶持，在政策設計、政策執行方面，存在著過度介入、包攬過多的傾向。以民宿業為例，目前的政策補助對象涉及企業業主，盡管政策補助的前提是要利用農房等設施改造民宿，一定程度上提高了農民、村集體的收入，但對于民宿這一產業發展項目而言，政府政策介入點應偏重于通過扶持村級組織，搭建好民宿發展平臺，致力于支持公共基礎設施建設及公共服務提供，引導產業走上正軌后，適時退出。

（三）支農資金執行進度總體偏慢影響資金效益發揮

針對預算執行進度偏慢的問題，財政部于2016年5月下發了《關于采取有效措施進一步加強地方財政庫款管理工作的通知》，再次重申預算執行問題，要求加快預算執行進度，壓減庫款規模，充分發揮財政資金的使用效益。目前，杭州市支農資金執行進度也普遍達不到按序時進度控制支出的要求，如表所示，2014—2016年期間，市本級及西部五縣（市、區）3月、6月的“農林水支出”執行進度均未達到序時要求。以比較具代表性的6月份的執行進度為例分析，西部五縣（市、區）的執行進度遠慢于時間進度，而市本級的執行進度從2015年開始逐步提升，到2016年已接近序時進度，這是自2015年開始市本級財政大力推行因素法分配方法改革取得的一個新變化。但市本級3月份的執行進度偏慢，仍存在進度不均衡的問題。

（四）項目庫建設推進緩慢制約資金運行效率

浙江省財政專項資金改革后，2015年起普遍采用因素法或競爭性分配方式進行資金分配，一般不得進行項目的事先審批或備案審批。特別是因素法分配模式下實行專項性一般轉移支付改革后，省、市財政把具體項目的分配權下放給縣級。而在實際執行中，縣級在承接上級財政下放的分配權時存在“接不住”的現象，出現了“最后一公里”不順暢的問題。從表中的數據可見一斑，2014—2016年期間6月份的數據，西部五縣（市、區）“農林水支出”執行進度從41.92%降到了29.34%，不升反降的指標差異一定程度上反映出了存在“錢等項目”、資金使用不流暢的現象。按照原先的下達模式，資金往往是跟著項目“戴帽”下達，縣級只需將上級資金撥付至具體項目即可，而下放項目分配權后，縣級需要自行確定補助項目，將資金匹配到具體的項目，進行項目對接后將資金統籌使用。項目的滯后造成了資金滯留，不能盡早地發揮效益。

（五）監督制衡機制不健全暴露監管短板

完善監督制衡機制是加強財政資金使用監督管理，提高財政資金使用規范性、安全性和有效性的重要抓手。杭州市高度重視支農資金監管，充分依靠人大、政協、審計、財政監督、社會中介機構力量，開展支農資金專項檢查，取得了一些成效。但這些檢查都是相對滯后的檢查，并且僅針對一定時期特定的專項進行督查，無法涵蓋大部分的支農資金。從目前的財政補助主體分析，除去競爭性領域的農業產業類項目，支農資金絕大部分最終的使用主體為鄉鎮、村。因此，加強對基層財政資金的監管尤為重要。除了強化基層財政財務管理、完善內控、規范資金使用外，還要充分借助于外力的民主監督。近年來，市級部門接待的村民反映村建設項目虛報、未實際開工的問題，也從另一側面暴露了目前基層政府民主監督缺乏暢通溝通渠道的問題。

四、改進財政支農工作的建議

（一）進一步完善財政支農政策管理機制

1.定期開展政策清理。

政策清理工作仍是一項長期、持續的工作。要繼續堅持公共財政原則，定期開展政策清理，建立“自動撤銷”和“主動撤銷”兩種政策調節機制。一是以政策時限為節點，對任務已完成，執行期已到的政策實行“自動撤銷”。二是以財政資金績效、執行效率為節點，對預算執行率低、績效達不到目標、管理存在重大問題的政策實行“主動撤銷”。通過兩大機制，控制政策存量，并杜絕“大項套小項”，變相安排專項，著力提高財政資金配置效率。

2.建立支農政策整合協調機制。

由于業務主管部門之間，部門內部不同業務處室之間的利益博弈及分管職責的不同，導致現行的支農政策數量多、金額小、項目分散，不利于集中財力辦大事，也加大了縣（市、區）資金統籌的難度。因此，有必要通過建立統一的協調機制，借助綜合平臺“由內及外”著手政策整合。要在已建立市級支農管理協調小組的基礎上，推進建立分業務主管部門的政策協調小組，加重相關職能部門綜合處室的政策整合職責。一是加大主管部門內部的政策整合，短期應從部門內部各處室政策整合出發，按照一個處室一項政策的原則進行整合，實現從“項”到“類”的跨越，從而逐步達到一個主管部門、一項綜合政策、一個專項資金的長期目標。二是加大部門外部的政策協調。切實發揮好財政部門的協調議事作用，按照職責分工明晰的要求，對不同主管部門間的交叉政策進行界定清理，確定一個政策制定源頭，避免政策重復補助。

（二）進一步加強基層財政支農項目管理

1.加強項目立項管理。

針對目前縣級財政普遍存在的“資金等項目”的情況，要抓緊做好基層項目儲備及項目庫建設基礎性工作。一是從源頭上抓好項目庫建設，加強項目申報管理。由當地業務主管部門負責項目入庫工作，按照政府信息公開和建立公開透明預算的要求，將項目申報通知在當地各主管部門門戶網站等公開媒體上公開。事先設定入庫的條件和標準，要求入庫項目需經過前期調研、科學論證及可行性研究。二是加強項目入庫的審核工作，對申報項目根據項目大小和性質實行專家評審制度或相關業務部門聯審制度，對擬入庫項目進行公示，接受社會監督。公示無異議后方可納入項目庫，確保項目庫的質量與申報信息的真實合理性。

2.做好項目庫日常管理工作。

要建立由縣級財政部門集中管理、各業務主管部門分庫負責的項目庫系統。各業務主管部門分頭負責本部門項目庫的日常管理、審核工作。根據當地農業、農村發展需要，結合上級文件精神、發展導向，定期征集支農項目，按照立項原則審核納入項目庫。對入庫項目按照輕重緩急擇優排序，根據項目實施進度實行分級管理，按進度分庫存放，并及時更新、補充、清理。同時，建立信息化比對系統，避免同一申報主體重復申報現象，加重懲戒力度，實行黑名單警示制度。

3.加強項目指導監管工作。

項目立項權的下放，加大縣級統籌能力的同時，也強化縣級主體責任，增加監管壓力。要切實按照“分工負責、各司其職”的原則，落實縣級各職責部門主體監管責任。縣級業務主管部門要著重加強對項目實施過程的監管，督促項目主體按照入庫時的目標任務組織實施，對發現的問題及時要求整改，要認真做好項目的驗收工作，按照項目管理方案、申報目標等進行驗收。縣級財政部門要算好資金總賬，將上級補助資金與本級安排資金結合統籌使用，按照項目進度加快資金撥付，使上級補助資金盡快形成實際支出，同時作好各級資金的支出明細賬，督促業務主管部門做好對應資金的項目備案工作，迎接上級部門項目資金使用檢查。

（三）進一步改進財政資金扶持方式

1.完善轉移支付制度。

按照新《預算法》、《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》等法律文件精神，進一步加大一般性轉移支付規模和比例，結合杭州市本級實際，科學設置，保持合理的轉移支付結構。在政策整合的基礎上進一步加大一般轉移支付力度，實現既能體現市級政府政策意圖，推動各項農業、農村民生事業有序發展，又能擴大縣級政府資金統籌決策空間。要結合目前廣泛實行的因素法分配方式，將原來的專項轉移支付逐步改為“政策性”一般轉移支付，將政策內容相關的專項轉移支付項目整合納入一般性轉移支付，擴大目前支農政策的資金用途，允許下級政府在不改變資金用途的基礎上，發揮基層管理優勢，結合本級安排的專項資金情況，將支持方向相同、扶持領域相關的轉移支付資金整合使用。

2.改進財政資金扶持方式。

要在市財政資金已普遍實行因素法或競爭性分配方式的基礎上，進一步優化資金扶持方式，推進財政直接補貼向間接引導轉變，提高農業產業項目間接扶持比例。按照新《預算法》的要求，根據“無償改有償、資金改基金”的原則，逐步取消原有的產業化直接補助項目，實行基金管理市場化運作模式，與金融資本相結合，充分發揮財政資金引導和撬動社會資本的杠桿作用。對產業類項目主要采取基金管理模式，在基金公司市場化運作、主管部門不介入具體投資項目的基礎上，切實發揮有關部門的業務優勢，建立決策參考議事機構，根據農業產業發展導向及規劃，確立基金投資原則、方向和重點，為專業團隊提供投資決策參考。對基金的規模應設定上限，達到上限時，根據政策評估及基金運作情況決定是否進一步增資，以避免資金另一種形式的沉淀。對少數不適合實行基金管理模式的產業化項目，應推廣實行保險保費補貼、貸款貼息、以獎代補等補助方式。

（四）進一步健全支農監管模式

1.強化市級職能部門管理職能。

隨著政策性一般轉移支付的逐步推開，市級業務主管部門要切實擺脫以往“定項目、分資金”的慣性思維，把精力真正放在完善各項支農政策引領、制度設計、資金監管上。從微觀的具體項目管理中抽身出來，做好政策的規劃指南設計，制定農業和農村發展規劃，指導縣級政府按照可持續發展的長遠目標，結合當地實際，因地制宜推進“三農”發展。要進一步加強支農政策研究，特別是財政部門要提前主動介入政策的前期調研，及時掌握農業農村發展動態信息，增強財政部門話語權和決策權。

2.建立“立體化”監督網絡。

加大支農監管力度，繼續開展日常的項目和資金監督檢查。各級職能部門要進一步樹立“誰使用、誰監管”的責任意識，利用各自業務、地理監管優勢，著力形成全方位、高效率的立體監督網絡。發揮業務主管部門業務優勢，開展定期 、不定期的項目督查，財政部門特別是縣級財政部門要改變什么都管、什么都管不精的現狀，以更超脫的地位切實做好資金的績效評價、財政監督工作。要充分利用人大、政協、審計、監察、社會中介機構力量，加強對支農項目績效目標、項目運行、財政資金使用、效益結果評價等各環節的監管。要廣泛利用社會監督力量，確立農民作為監督主體的地位，利用鄉鎮、村公開平臺，建立農民監督反饋的暢通渠道，強化鄉鎮、村之間的互相監督制衡機制，發揮社會化預防網絡作用，由側重事后懲治向事前預防轉變。要加強監督成果的運用，做到事前“預警”、事中“糾偏”、事后“糾錯”有機結合，將監督結果作為部門績效考核、財政資金分配的重要因素，形成監督的良性循環。