完善財政投入保障機制 著力提高氣象服務水平

財政部預算司、農業司聯合調研組

摘要：近日，財政部預算司、農業司與中國氣象局計財司組成聯合調研組，赴青海、西藏基層氣象臺站進行了專題調研，就青海省海西州、西寧市湟中縣氣象局和瓦里關大氣本底站、海北草地生態監測站，西藏山南市浪卡子縣、日喀則市拉孜縣氣象局和部分自動觀測站實地調研。

關鍵詞：財政；氣象；調研

近日，財政部預算司、農業司與中國氣象局計財司組成聯合調研組，赴青海、西藏基層氣象臺站進行了專題調研。期間，調研組分別與青海省氣象局、西藏自治區氣象局有關同志開展了座談，并赴青海省海西州、西寧市湟中縣氣象局和瓦里關大氣本底站、海北草地生態監測站，西藏山南市浪卡子縣、日喀則市拉孜縣氣象局和部分自動觀測站實地調研。

一、兩省（區）氣象工作開展卓有成效

青藏高原是我國重要的國家安全和生態安全屏障，是我國天氣系統上游和策源地，也是我國天氣氣候復雜、氣象災害和次生衍生災害易發、多發、重發的區域，有效獲取高原各種氣象、生態等探測資料，對全國防御氣象災害和保護人民生命財產安全具有很強的先導性保障作用。

青海省氣象局下設12個直屬事業單位，9個市（州）氣象局、45個縣氣象局。編制1633人，在編職工1435人，其中：參公人員329人，事業人員1106人。全省各類氣象臺站55個，全部是艱苦臺站。其中：一類艱苦臺站20個，二類艱苦臺站20個，三類艱苦臺站10個，四類艱苦臺站5個。海拔3000米以上臺站31個，海拔4000米以上臺站9個。五道梁氣象站海拔4612米，是全國第二高氣象站；沱沱河氣象站海拔4533米，是全國最高的探空站；瓦里關大氣本底基準觀象臺為歐亞大陸腹地唯一的大氣本底觀測站。西藏氣象局下設9個直屬事業單位，7個地（市）氣象局，34個縣氣象局。編制1038人，在編職工1003人，其中：參公人員264人，事業人員739人。少數民族職工731人（藏族701人），占職工總數的72.9%。全區氣象臺站41個，全部是艱苦臺站。其中，一類艱苦臺站34個，二類艱苦臺站7個。

青海、西藏兩省（區）氣象局及其所屬臺站多數處于高寒缺氧地區，自然環境惡劣、工作條件艱苦。雖地處高海拔艱苦地區，但當地氣象部門始終堅持“缺氧氣不缺志氣”的精神，以“高海拔高標準”的要求，不斷提升財政保障水平和氣象現代化服務能力，臺站面貌顯著改善，計財管理工作不斷規范，取得了一定成績，在維護國家安全、加強民族團結、促進經濟發展等方面發揮了重要作用。

（一）財政投入力度穩步加大。

2012—2016年，青海、西藏兩省（區）氣象局中央、地方財政共計投入42.65億元，其中：中央財政投入37.16億元，年均增長2.51%；地方財政投入5.49億元，年均增長8.59%。地方安排投入主要用于人工增雨、農業區防雹工程建設、基層農牧業氣象防災減災能力建設、山洪防治氣象保障工程及氣象防災減災體系建設等專項。近年來，中央財政增量重點保障了參公人員及地市和縣級基層事業人員津貼補貼，離退休人員離退休費及其他福利待遇，維穩等日常公用、業務維持支出。中央財政投入的增加，極大地緩解了兩省（區）艱苦邊遠地區的經費緊張局面，解決了職工工資不能及時兌現等問題，真正把國家對艱苦邊遠地區在職、離退休干部的關懷落實到了實處，確保了高原地區各項氣象業務服務工作穩步開展。

（二）基礎臺站面貌明顯改善。

青海省氣象局原臺站的辦公業務生活用房均是60、70年代的土房子，潮濕、昏暗，冬不防寒夏不防暑，嚴重影響職工的身心健康。在中央財政的支持下，青海省氣象局“十二五”期間完成全省51%臺站改造任務，基層臺站辦公業務生活用房基本建設成樓房，職工工作、生活環境得到顯著改善。西藏自治區氣象局“十二五”期間完成20個縣氣象局和6個地（市）氣象局的基礎設施改造，基層臺站累計新建業務用房面積17817.91平方米，重點對老舊工作、生活用房進行了改造，新建玻璃暖棚彌補供暖不足，改善供水系統解決艱苦臺站水質不達標問題。新建業務用房建筑結構均為框架結構，設防裂度8度及以上，明顯提高了抗震能力，較好地改善了職工的工作生活條件。

（三）氣象服務能力顯著提升。

青海、西藏氣象部門除開展天氣氣候及災害的監測與評估、天氣預報警報、氣候預測預估信息發布等常規工作外，還不斷拓展工作領域。一是開展生態監測與評估以及應對氣候變化工作。建立了面向生態修復和保護的氣象監測預警和評估服務體系，開展了青藏高原積雪、湖泊、草場遙感動態監測，發布了三江源等主要生態功能區氣候變化評估報告、極端天氣氣候事件演變事實及其影響與適應對策等專題報告；提出了合理利用氣候資源對主要特色農作物（牧草）進行適宜種植度區劃的對策建議。二是支持國際氣象科學研究，服務國家氣候變化談判。瓦里關大氣本底站是世界氣象組織全球大氣監測網（GAW）的第一個大陸型大氣本底站，其觀測數據具有重要的國際地位。自開展觀測以來，嚴格按照世界氣象組織WMO/GAW《全球大氣監測指南》和中國氣象局《大氣成分觀測規范》要求開展觀測，積累了大量大氣本底歷史資料，在氣象科學研究、業務服務、國際交流，特別是國際大氣科學、氣候變化談判等領域發揮了重要作用。三是推動人工影響天氣為生態建設服務。在羌塘草原、藏東南林區及三江源、環青海湖等生態功能區開展生態保護型人工增雨雪作業，使該區域植被覆蓋度、水源涵養功能、江河徑流量、水土保持功能等生態狀況明顯好轉，三江源地區再次呈現出“水草豐茂、千湖再現”的美好景象。四是推進氣象現代化建設。在氣象基礎能力建設專項支持下，青藏高原氣候變化監測服務系統、自動化綜合氣象觀測系統、氣象災害防災減災能力建設、西藏農牧業等特色產業氣象服務系統投入使用，極大地提升了氣象現代化服務能力。

二、基層氣象部門仍然面臨一定困難

從調研情況看，近年來，青海、西藏氣象部門在各級財政的支持下，在服務民生和生態文明建設方面取得了較好成效，同時也存在著一些問題和困難。

（一）氣象服務事權和支出責任劃分不明晰。

目前氣象部門各基層臺站除承擔全國統一布局的天氣與氣候站網觀測、預測、服務等業務外，還承擔著本區域內氣象災害監測預警和突發公共事件氣象保障服務等業務。但由于中央和地方氣象事權及其相應的支出責任劃分不清晰，西部地區特別是基層市縣普遍存在地方事權保障不到位，支出責任無法落實等問題。如西藏山南市浪卡子縣氣象局，除國家基準氣候站觀測、預測業務外，還承擔該縣縣域內8022平方公里的農業氣象情報、牧草生態環境監測、湖泊水域監測公報、羊湖生態旅游、道路交通安全、人工影響天氣增雨防雹、雷電災害防護、氣象災害調查評估等任務。但浪卡子縣由于財力緊張，每年只安排8萬元補助經費，嚴重影響了正常工作開展。青海省圍繞地方經濟社會發展和生態保護，由地方政府投資所建成的各類氣象觀測設施和業務系統，也存在運行維護經費缺乏穩定來源等問題。基層氣象服務事權和支出責任劃分不明晰，已經成為制約基層氣象部門發展的瓶頸。

（二）行政審批制度改革缺乏后續保障。

根據國務院有關規定，氣象部門在開展防雷裝置設計審核以及新建、改建、擴建建（構）筑物防雷裝置檢測時，不再要求申請人提供相應的報告，改由審批部門委托有關機構開展相應的技術性服務，并采取誰委托誰付費的方式，由氣象部門承擔技術服務費用。據測算，氣象局取消中介服務事項后減收40多億元，不僅原彌補事業經費不足部分的收入失去了來源和保障，還需要承擔防雷減災技術服務等費用。2016年，中央財政安排了地市和縣級氣象部門非參公管理人員津補貼資金8.8億元，但原渠道收入用于防雷業務成本、彌補公用經費及職工其他福利待遇部分的缺口仍然存在。調研時了解到，2015年僅青海省氣象部門防雷裝置檢測一項就減收1400萬元，導致青海省級氣象局開展防雷減災工作、職工津補貼及醫療保險繳費等經費至今無法落實，防雷減災業務被迫暫停，直接影響了氣象部門依法履職和防雷減災安全責任體系建設。

（三）基層臺站設施配備標準和維持費用較高。

由于青海、西藏等西部省份普遍地域廣袤，臺站之間相距甚遠，路況較差，交通不便，受高寒冰凍、缺氧降雪等影響，普通車輛配置和運行維護標準遠遠不能滿足這些地區的實際需求。珠峰大本營自動觀測站位于珠穆朗瑪峰腳下，距離最近的定日縣城120多公里。由于山路崎嶇，部分地區還不通公路，要從石灘、土路上通過，往返一次需要18小時，需要專門的車輛負責該站的設備運輸、更換及巡檢。在青海、西藏兩省（區）類似觀測站點近600個，導致車輛配置標準和維持費用遠高于內地其他地區。同時，由于高寒缺氧，臺站的供暖維護、設備消耗也較內地普遍偏高，目前公用經費、業務維持定額標準無法滿足實際支出需求，基層配置和維持標準不足問題影響了基層氣象業務服務工作的有效開展。

（四）基層氣象職工待遇低于所在地水平。

近年來，地方政府頻繁出臺提高職工收入待遇政策，如青海省各級地方政府出臺了在青津貼、冬季取暖補貼、補充住房補貼、精神文明獎、目標考核獎及民族團結進步獎等津補貼政策，按照“同城同待遇”的原則，氣象部門職工應當享受與地方單位同樣的待遇，但上述政策系由地方政府自行出臺，未經中央批準，中央單位無法執行，導致職工收入低于地方水平。此外，各地方政府確定的醫療等社會保障繳費標準和基數都高于中央補助水平。青海省氣象局在職人員和各市州氣象部門離退休人員按照年工資總額的16%—21%的比率繳納職工醫保，而西寧市離退休人員按6%的比率繳納。上述津補貼、社保繳費政策等均存在中央、地方標準不統一的情況，造成職工待遇無法兌現，降低了氣象部門職工的工作積極性，影響了職工隊伍的穩定。加之臺站多處于邊遠、艱苦、落后的少數民族地區，受地方社會經濟環境影響人才待遇與東部存在的差距，長期存在新人難引進、骨干難穩定等問題。

三、關于完善氣象投入保障機制的建議

青海、西藏同屬我國天氣、氣候系統上游區，兩省（區）基層氣象臺站又是各項氣象業務服務工作的基礎和支撐。針對調研情況和地方氣象部門反映的問題和困難，對今后青藏高原及西部地區氣象工作經費保障提出如下建議：

（一）研究推進氣象事權和支出責任劃分工作。

目前，全國氣象部門實行統一領導，分級管理，氣象部門與地方人民政府雙重領導，以氣象部門為主的領導管理體制。在財務管理上也實行與現行管理體制相適應的雙重氣象財務體制和經費渠道。針對目前現狀，急需在理順氣象工作職能和發展方向基礎上，盡快研究氣象領域的中央與地方事權與支出責任，出臺中央和地方事權及其相應的支出責任清單，明確經費保障機制，落實相應支出責任，提升各級政府對氣象工作的重視程度，解決氣象工作面臨的財政保障問題，確保基層氣象機構職能的發揮。

（二）加大艱苦邊遠地區氣象部門投入。

對青海、西藏等西部地區，應按照高海拔高保障的原則，充分考慮轄區面積、實際路況、海拔降效等因素，有針對性地制定日常公用經費、車輛配置及運行維護及業務運行維持支出標準，避免因支出標準“一刀切”造成不平衡因素，確保艱苦地區氣象服務工作水平不受當地經濟環境影響。一是結合西部艱苦邊遠地區實際支出水平，考慮中央財政承受能力，適時調整氣象部門公用經費定額標準。二是調整和優化支出結構，加大對西部艱苦邊遠地區支持力度，彌補西部艱苦邊遠地區業務維持、臺站維護及維穩等經費不足。三是針對西部地區實際用車條件和消耗情況，制定西部地區車輛購置、維護標準。

（三）做好氣象行政審批制度改革后續保障。

按照國務院近期印發的《關于優化建筑工程防雷許可的決定》，氣象部門繼續負責易燃易爆等建設工程的防雷監管責任，并要加強雷電監測、預報預警等公共服務。但“雷評”等防雷中介服務收費取消后，開展上述業務工作已無經費來源。同時，原中介服務收費用于彌補氣象部門國家和省級事業單位人員津補貼、氣象局系統人員醫療費及醫保繳費等經費，隨著服務收費取消、事業基金逐年消耗，也將面臨無經費來源的情況。建議：一是結合事業單位工資制度改革，統籌研究國家和省級非參公管理單位人員津補貼經費問題。二是結合機關和事業單位醫療保險改革，一并研究氣象局系統人員醫保繳費缺口問題。三是考慮到防雷監管、雷電監測、預報預警等公共服務具有明顯的地方性區域性特征，建議進一步明確中央和地方支出責任，研究解決易燃易爆等建設工程的防雷監管業務經費問題。

（四）保障基層氣象部門職工待遇。

對各地方政府出臺的職工福利待遇政策進行梳理，摸底掌握各地符合規定的津貼補貼標準及其他福利待遇規模，結合規范津貼補貼工作，統籌解決中央駐地方單位職工（特別是中西部及艱苦邊遠地區職工）待遇問題，保障中央駐地方職工合法合規權益。

（五）激發事業單位自身創收活力。

結合事業單位分類改革的推進，氣象部門應在落實職能的基礎上，充分挖掘市場需求，繼續深化專業氣象服務工作，努力提供更能滿足社會、市場需求的氣象服務產品的同時，解決自身資金困難問題。各級政府和部門應鼓勵和支持氣象事業單位開展面向社會、市場的服務產品研發，創造多元化投入模式，引導社會資本進入公共氣象服務領域，解決自身經費保障困難，為社會提供更多、更好的氣象服務。