史上最嚴土地儲備新規下包頭市土地儲備工作探究

田豐

【摘 要】2016年初，財政部、國土資源部、人民銀行、銀監會等四部委聯合下發了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號），出臺了史上最為嚴格的土地儲備制度改革措施。《通知》中明確規定自2016年1月1日起，各地土地儲備機構不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，該項政策的出臺對于各地土地儲備工作產生了深遠的影響。本文將對該政策影響進行分析，并結合包頭市土地儲備工作實際探究相應的工作措施。

【關鍵詞】土地儲備；政策；土地儲備貸款

一、新規出臺的背景

土地儲備制度是嚴格土地管理，落實國家宏觀調控土地政策的重要舉措，在房地產市場穩定、民生用地保障、經濟社會發展等方面發揮了積極而重大的作用。然而，隨著近年來我國經濟快速發展，土地管理形勢發生了較大變化，土地儲備制度運行中的一些新的情況和問題也日漸凸顯，主要表現為以下幾方面：一是由有關企業或融資平臺公司成立的土地儲備機構，對規范的土地儲備機構造成一定的不利影響，土地儲備機構亟待規范管理；二是土地儲備機構貸款融資難度和風險日趨增大，土地儲備貸款政策有待調整完善；三是部分地區土地儲備工作不規范。有的地方儲備土地入庫的標準低，土地產權關系不夠清晰。個別地方土地儲備資金使用不規范，資金監管不到位，存在地方政府挪用土地儲備資金問題。

為進一步規范土地儲備機構、加強土地儲備業務和資金管理，理清土地儲備業務與融資的關系，切實防范可能出現的金融風險，保障土地儲備工作規范健康運行，國土資源部、財政部、中國人民銀行和中國銀行業監督管理委員會聯合下發了史上最為嚴格的政策——《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號，以下簡稱《通知》）。

二、新規對土地儲備工作的影響

（一）土地儲備融資受限

對土地儲備籌資方式，《通知》規定，土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，這也是《通知》中最具影響力、變化最大的內容。

對于存量土地儲備債務的處置，《通知》要求，對清理甄別后認定為地方政府債務的截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款，應納入政府性基金預算管理，償債資金通過政府性基金預算統籌安排，并逐步發行地方政府債券予以置換。

土地儲備機構在收購和儲備的過程中均有資金需求，而《通知》直接切斷了向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款這一重要的融資渠道。此外，包頭市土地儲備中心現有貸款余額中，能夠納入2014年地方債務甄別系統、可通過發行地方政府債務置換的額度為93.01億元，但目前，部分銀行因此舉損失利潤過多，大多積極性不高；剩余2015年后發放的大量貸款未納入債務系統，尚無還款來源。加之以上貸款每月還需支付貸款利息，面對當前土地市場低迷的不利形勢，僅依靠土地供應回籠資金，難以滿足還本付息要求。

（二）土地儲備資金來源及使用范圍進一步規范

《通知》要求，從2016年1月1日起，土地儲備資金僅可以從規定的5種渠道籌集。土地儲備資金主要用于征收、收購、優先購買、收回土地以及儲備土地供應前的前期開發等土地儲備開支，不得用于土地儲備機構日常經費開支。土地儲備機構所需的日常經費，應當與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。

在實際工作中，全國許多地區為支持各旗縣區建設發展，都存在將部分土地儲備資金出借給各旗縣區政府的現象，這些資金拖欠少則一年，多至三五年。

（三）土地儲備規模控制

《通知》要求，各地土地儲備總體規模，應當根據當地經濟發展水平、財力狀況、年度土地供應量、年度地方政府債務限額、地方政府還款能力等因素確定。現有土地儲備規模偏大的，要加快已儲備土地的前期開發和供應進度，相應減少或停止新增以后年度土地儲備規模，避免由于土地儲備規模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務壓力。

實踐中，地方土地儲備規模過大的問題不同程度地存在，有的地方儲備的土地甚至未來幾年都用不完，土地儲備在給自身增加資金負擔或給地方增加財務負擔的同時，也一定程度上造成了資源閑置與房地產庫存積壓。而庫存壓力過大地方必然減少供地，這也成為收儲資金回籠更加困難的主要原因之一。

三、新規出臺后土地儲備工作開展的建議

綜上，新規出臺后，土地儲備工作開展主要面臨現有貸款如何償還和未來土儲工作如何開展兩大難題。基于此，筆者結合土地收儲工作實際進行了深入的思考并提出如下建議：

（一）針對現有貸款如何償還的建議

1.研究探索發行地方政府債券進行置換。

按照《通知》有關內容，對清理甄別后認定為地方政府債務的截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款，應納入政府性基金預算管理，償債資金通過政府性基金預算統籌安排，并逐步發行地方政府債券予以置換。但是按照《關于加強地方政府性債務管理的意見》及《預算法》的有關規定，發行債券是有限額和審批的，并非地方政府想發行多少就發行多少，想何時發行就何時發行。為了維護政府的良好信譽，因此，應由政府督促財政部門盡快深入研究債券置換政策，在規模和速度上予以傾斜，確保銀行貸款足額按期歸還；同時，政府應加強同金融機構溝通協調，共同推動儲備債務置換工作順利進行，預防違約現象發生。

2.加快土地供應進度，及時回籠收儲資金。

按照《通知》中“現有土地儲備規模偏大的，要加快已儲備土地的前期開發和供應進度”的要求，要在縮減土地收儲規模的同時，一方面應積極借助“外腦”努力提升儲備土地項目策劃水平，強化土地包裝和推介，推進庫存儲備土地供應，盡快回籠收儲資金；另一方面政府應進一步推進使用土地儲備資金實施的項目區的征拆進程，盡快形成可出讓的“凈地”，及時回籠收儲資金。

3.加大拖欠、占壓資金的追回、追繳力度。

儲備資金長期拖欠和占壓，無法及時回籠，對于背負巨大還本付息壓力的儲備中心無疑是雪上加霜。以新都市區收儲項目為例，自2006年始，儲備中心在該項目已投入收儲資金共約70億元，僅回籠約10億元，尚有60億元資金缺口，而用于該項目的收儲資金均為銀行貸款，均須還本付息。土地儲備機構是地方政府實現宏觀調控土地市場的重要部門，在城市建設中發揮了非常重要的作用。因此，應由政府責成已占用儲備土地的單位盡快足額繳納土地價款，回籠收儲資金。

（二）針對未來土地收儲工作如何開展的建議

《通知》第七條明確“地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。”鑒于此，筆者認為，針對公益性項目，應當采取公私合營模式（PPP模式）實施，以提高效率，降低風險，減輕政府初期建設投資負擔和風險。以包頭市新都市區為例，在該區域內規劃建設的國際醫院、博物館、城市展覽館、文化藝術中心等公益性項目，可研究探索PPP模式實施；針對經營性項目，應當采取土地一級開發模式實施。由政府加大對經營性項目土地開發的招商引資力度，吸引社會資金投入，鼓勵土地一級開發與二級開發聯動，最終通過政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務，推動項目落地。