財權與事權劃分應當充分發揮人大作用

喬新生

國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，是1993年國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》之后，我國財政稅收體制改革的又一重要文件。

國務院在系統總結20世紀90年代財稅體制改革經驗基礎上，為中央政府與地方政府財權事權劃分提出框架性的解決方案。按照國務院公布的指導意見，中央政府事權有所增加，地方政府的事權有所減少，中央政府財權有所減少，而地方政府財權有所增加。這樣的改革有利于充分調動地方政府的積極性，激發改革的活力，同時又有利于中央政府集中力量辦大事，從而使全面深化改革取得顯著成效。

國務院財權事權劃分改革指導意見，明確了我國財政稅收體制改革的方向。但是必須看到，每一項改革都涉及國家現行的法律制度修改問題，因此，我國財政稅收體制改革要想貫徹落實，必須由全國人大常委會制定和修改相關法律，因為只有這樣改革才能在法制的軌道上推進。全國人大常委會應當考慮盡快制定中華人民共和國稅收基本法，對我國財稅體制改革以及中央政府與地方政府分稅制改革執行權進行法律規范，從而使我國的財政稅收體制改革以及財權與事權劃分體制改革有明確的法律依據。

財政體制改革既涉及中央政府和地方政府的財權與事權劃分問題，同時也涉及地方政府的權力約束問題。擴大地方政府的財權，減少地方政府的事權，有助于充分調動地方政府的積極性。但是，在具體貫徹落實過程中，如果地方政府沒有依法行使自己的財權，或者在國家財政預算管理體制之外，通過設立金融機構或者國有企業等方式籌措資金，增加地方政府的債務，那么，有可能會導致地方經濟發展出現失控的現象。中央政府既要充分發揮審計監督作用，通過財政預算專項審計，防止地方政府濫用財權，同時又要鼓勵地方人大加強財政預算監督，切實督促地方政府嚴格執行財政預算決議，防止地方政府通過設立國有企業或者金融機構等方式增加地方債務。中央政府有必要向全國人大常委會提交專門的改革法案，針對我國財權事權劃分之后地方財政財權增加可能導致的資金濫用現象制定專門的法律規范，要求地方人大及時監督地方政府的大額資金使用行為，防止地方政府鋪張浪費，人為地造成債務危機。

部分學者主張，應當把財政決策權收歸人大及其常委會，地方政府只有財政的執行權。事實上，我國預算法對財政收入與支出管理已經作出非常明確的規定，除非經過人大批準，政府不得在批準預算之外使用財政資金。只要嚴格貫徹落實我國預算法基本原則，就一定能有效遏止地方政府權力濫用問題。筆者建議在各級人大財政預算委員會基礎上，適當增加財政預算委員會的審計小組和監督小組中人大代表的比重，鼓勵財政預算委員會及時監督政府的財政行為。如果地方政府財政預算收入明顯增加，那么，人大財政預算委員會應當要求地方政府作出說明。如果地方政府財政預算支出發生改變，那么，地方政府應當向財政預算委員會提出專項報告，財政預算委員會審議之后提交人大常委會表決通過。

總而言之，中央政府與地方政府財權事權劃分屬于人民代表大會的議事范疇，各級人大與各級政府之間的財政預算關系不是簡單的監督與被監督的關系，而是權力和權力來源的關系，各級政府財權和事權來自于各級人大的授權。因此，除了理順中央政府與地方政府財權事權關系之外，還應當采取切實有效的措施，徹底理順地方人大與政府之間財權事權關系，真正發揮地方人大的作用，建立更加科學完善的財政預算審查體制，從而使我國財政預算管理步入法制軌道。

國務院關于中央政府與地方政府財權事權劃分的指導意見非常明確，只要堅決貫徹落實國務院改革方針政策，由全國人大常委會制定具有可操作性的法律規范，我國財政稅收體制改革就一定能達到預期的目的。需要特別說明的是，國務院提出“指導意見”而不是發布“決定”，說明我國全面依法治國的偉大方略正在貫徹落實。相信不遠的將來，全國人大常委會一定會審議國務院提出的財政稅收管理體制以及中央與地方政府財權事權劃分改革意見并作出重大決定，從而使我國財政稅收管理體制以及中央與地方政府財權事權劃分改革真正做到有法可依。

（作者系中南財經政法大學教授）