甘肅在解決照抄重復上位法問題上發揮人大主導作用的探索

鄒通祥

地方立法中的照抄重復上位法的問題，是我國地方立法三十多年來長期存在的頑疾。

據不完全統計，甘肅的地方立法，照抄重復上位法的內容一般都在30%～60%。對照抄重復上位法的弊端，理論界和實務界多有詬病：降低上位法的位階，曲解、肢解上位法規定，地方人大越權審議上位法條款，給執法、司法、學法、用法造成障礙，混亂法律體系，等等。為此，甘肅在解決這個問題上，進行了有效探索。2016年制定和重新制定的8部省級地方性法規，比較徹底地解決了照抄重復上位法的問題。對政府等提案機關提出的法規草案，進入省人大常委會的立法程序后，凡是照抄重復上位法的內容，都被人大常委會作了刪除，有的法規由章節式被改成了條款式，刪幅達到50%。

對此也有不同看法，認為人大常委會對提案機關的提案權尊重不夠。我們認為，人大常委會審議立法議案與審議其他議案相比，既有相同的一面，但更有不同的一面：一者，作為立法計劃內的立法任務，提案機關與審議機關主要是任務的分工，一個負責起草法規文本，一個負責審議修改法規文本，而絕對不是對立法權力的分配，立法權是人大的，這是憲法原則，這個權力是不能分享的；二者，提案機關提出的立法議案，主要是提出立法項目，至于法規草案文本內容，只是其立法項目的建議，不能把草案文本內容看成是提案機關的權力，更不能把人大常委會的審議權簡單化為只能說“是”或者“不”。對提案機關提出的法規草案的審議和修改，人大常委會是享有主導權的。這種主導權，有利于人大常委會在提高立法質量上把握主動。事實證明，只有在照抄重復上位法的問題上做好了“減法”，才能在解決實際問題上做好加法。刪除了重復的條款，才能逼著起草單位去認真研究問題，從問題導向出發，拿出解決問題的辦法和措施。

有了成功的實踐經驗后，就有了通過立法將其上升到制度化的基礎。2017年1月通過的《甘肅省地方立法條例》中，甘肅省把不重復作為立法的一個重要原則，在總則中與“不抵觸、有特色、可操作”等重要原則并列進行了規定，并在后面的專章中，又設專條對不重復的要求作出了具體規定：除因立法技術等原因個別款或者個別項必須重復外，不得有整條重復上位法的內容，也不得通過變換表述方式變相重復上位法的內容。這個規定既嚴格又具體，量化到了“款”和“項”。同時規定，起草法規草案，應當把創制性立法的內容、解決本地實際問題的內容和貫徹保障上位法的具體落實措施作為法條設計的重點；為執行法律、行政法規而制定的地方性法規，一般采用條款式結構，不采用章節式結構；與上位法或者與本行政區域的同位法有相同內容需要作銜接性規定的，可以采取援引或者參照的辦法，進行準用性規范。這就從立法的重點、法規文本結構、法條銜接技術等方面，為解決照抄重復上位法的問題作了規范，既堵了“門”，又開了“門”。更為重要的是，通過立法賦予了人大常委會法制工作機構和其他相關工作機構“尚方寶劍”：在審查和修改法規草案時，應當指導、幫助起草單位刪除與上位法重復的條款和內容。這就為人大常委會的法制和其他工作機構對起草單位的法規文本進行刪減和修改掃除了制度障礙。

我們認為，解決照抄重復上位法的問題，是落實習近平總書記和黨的十八屆四中全會決定關于抓住提高立法質量這個關鍵，健全人大主導立法的體制機制、發揮人大立法主導作用的突破口。通過這關鍵一招，破除了政府部門長期以來把地方立法當成編制“工作手冊”“法律法規匯編”的思想。

（作者系甘肅省人大常委會委員、省人大法制委員會主任委員、省人大常委會法工委主任）