使鄉鎮人大有效運轉起來

于玉宏

按照憲法和人民代表大會制度的規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會， 但是人們往往專注于如何在全國人民代表大會行使國家權力，而忽略了在地方各級人民代表大會如何行使國家權力，人們往往要求全國人民代表大會如何改革，如何更好地有效運轉，如何更好地保證人大代表行使國家權力，而忽視了地方人民代表大會也是人民行使國家權力的地方。這里存在著兩個誤解，一是對國家權力劃分的誤解，認為國家權力就是中央權力，其實國家權力是一個體系，從縱向角度看分為中央權力和地方權力。二是對憲法規定和人民代表大會制度的誤解，認為全國人民代表大會是各級人民代表大會的最高領導者，其實全國人民代表大會和地方各級人民代表大會之間沒有領導關系和隸屬關系，是平等的關系，都必須接受黨的領導。正因為這兩個誤解的存在，致使我國地方各級人大特別是鄉鎮人大沒有較好地運轉起來。從近年來出現的使鄉鎮人大發揮作用的“溫嶺模式”“平涼經驗”等使我們看到，正是當地黨委、政府、人大、群眾在消除這兩個誤解的基礎上對鄉鎮人大有效運轉的探索，這些實踐取得的成功表明，人民代表大會制度是一個好的制度，需要在實踐中以創新的思想運用。本文就是對使鄉鎮人大有效運轉的甘肅“平涼經驗”進行分析，以此說明使鄉鎮人大有效運轉的重要意義。

一、“平涼經驗”的基本內容

（一）人大陣地標準化建設

人大陣地標準化建設主要是指按照統一的標準建立鄉鎮人大辦公室、建立“人大代表之家”、建立人大工作網站、配備專職人大干部、經費保障五個方面。

平涼市全市有111個鄉鎮（街道）按照有牌子、有房子、有專人、有印章、有設備、有制度的“六有”要求，全部建成人大辦公室，作為本鄉鎮內各級人大代表的聯絡機構和人大工作的日常辦事機構，負責承辦代表聯絡、組織代表開展活動、督辦代表建議和鄉鎮人大日常工作等具體事宜。建立“人大代表之家”，在鄉鎮（街道）和中心村按照有場所、有牌子、有制度、有計劃、有記載的“五有”標準建成“人大代表之家”464個 [1]，每一個“人大代表之家”設若干“人大代表小組”，做到“人大代表小組”覆蓋鄉鎮所轄的所有選區，使“人大代表之家”成為人大代表日常活動的平臺。配備專職人大干部，全市111個鄉鎮（街道）按正科級配備了專職人大主席，并全部兼任黨委委員，提名選舉為縣區人大代表，17個人口3萬人以上的鄉鎮同時配備了副主席，按3萬人以下鄉鎮1～2名、3萬人以上鄉鎮2～3名的標準配備了工作人員。建成鄉鎮人大網站，全市大部分鄉鎮統一建成鄉鎮人大網站，開設了法律法規、人大文件、工作制度、代表資料等板塊，通過代表留言、在線交流等方式，實現了代表與選民網上互動。經費保障，各縣（區）政府對鄉鎮人代會經費、代表活動經費、工作經費、培訓經費、誤工補貼等明確標準，全部列入同級財政預算予以重點保障，并建立逐年增長機制。縣（區）政府按照鄉鎮人大代表每人每年不低于500元的標準列支人大代表活動經費；按照人代會每次1萬元、工作經費每年5000元的標準，落實鄉鎮（街道）人大經費，2015年全市鄉鎮（街道）人大經費預算總額達到720萬元，鄉均6.5萬元，較2015年增長了20%[2]。

（二）人大運行制度化

鄉鎮人大運行需要合法合理有用的制度保障，在平涼市委的領導下，平涼市縣兩級人大的指導下，鄉鎮人大的努力下，嚴格根據憲法和法律的規定，建立完善了人大會議制度和人大日常工作制度，使人大運行和履職制度化、規范化、法制化。

人大會議制度主要指鄉鎮人民代表大會會議制度和主席團會議制度，人民代表大會會議制度主要包括會議的會次、會期、議程和日程的規定，主席團會議制度主要指主席團在人民代表大會閉會期間召開會議的計劃、次數、議程、主題、開會的時間地點、列席會議的人員決定等。

日常工作制度主要包括：鄉鎮人大年度工作計劃、人大主席職責、人大代表小組職責、代表小組活動制度、人大代表活動制度、人大代表視察和調研制度、人大代表接待選民日制度、人大主席聯系代表制度和人大代表聯系選民制度、人大代表學習制度、代表視察調研檢查制度、重要工作和重大事項向人大代表通報制度、代表向選民述職制度、鄉人大辦公室工作人員職責、受理人大代表和選民來信來訪制度、人代會議案和代表意見制度、建議督辦制度。

（三）人大代表工作經常化

人大代表工作經常化是指在鄉鎮人民代表大會閉會期間，鄉鎮人大代表正常履職的情況。平涼市鄉鎮人大以人大代表活動經常化為抓手，搭建代表日常活動、閉會期間履職、聯系服務群眾、履職監督“四個平臺”，使鄉鎮人大代表工作經常化。

以“人大代表之家”為日常活動平臺，將代表照片、活動制度、聯系方式公開公示，在農貿集日、節假期間，人大代表輪流坐班聽取選民意見。以代表小組為平臺，人大代表參加代表小組開展的各項活動，履行閉會期間的職責，主要活動包括學習人大工作的法律、法規，代表履職知識和黨的路線、方針、政策，對政府工作進行評議，提出意見和建議，圍繞黨委政府中心工作及人民群眾關心的熱點難點問題進行視察、調研和檢查，并提出意見和建議，走訪聯系選民，反映選民的意見和要求。切實執行人大主席聯系人大代表和人大代表聯系選民制度，人大主席在廣泛聯系本鄉人大代表和駐本鄉區人大代表的基礎上，固定聯系本鄉人大代表10名以上，聽取代表的意見、建議，幫助其解決實際困難及問題。人大代表應與本選區選民保持經常性的聯系，在此基礎上，每名人大代表固定聯系選民10人以上，傾聽并反映選民的建議及要求；組織人大代表向選民述職，使選民對人大代表進行監督。每年組織20%的人大代表，到原選區向選民述職，人大代表在任期內至少要向本選區選民進行1次書面述職，通過現場述職、接受質詢、民主評議、投票測評四個環節，主動接受選民監督。

二、平涼經驗取得的成效

（一）有力地促進了鄉鎮黨委和政府對鄉鎮的有效治理

在平涼市委的領導下，在全市范圍內展開了支持鄉鎮人大建設工作和建設的實踐，即通過人大自身標準化建設、建立健全人大運行制度、使人大工作經常化三個方面的建設，為鄉鎮人大運行奠定了基礎，同時把鄉鎮人大推到鄉鎮治理的一線，發揮在鄉鎮治理特別是鄉鎮緩解黨委和政府同群眾之間矛盾沖突的作用。平涼市委書記陳偉說：“實踐使我們深切體會到，鄉鎮一級與人民群眾聯系最緊密、最直接，通過發揮鄉鎮人大作用，踐行了群眾路線，密切了黨群干群關系；通過（人大）豐富的履職實踐，通過（人大）經常性活動，架起了群眾與黨委政府的‘連心橋，擴大了有序政治參與，鞏固了基層政權基礎。” “黨委從支持人大的工作中得到了實惠。這幾年平涼市黨委抓了人大工作之后，全市信訪件、群體性事件直線下降。以信訪走訪為例，全市信訪總量2013年是10600多件，到了2014年下降到了8800多件，2015年下降到了5600多件，到市委、市政府集體訪、赴省集體訪的情況逐年下降，全市信訪形勢呈現出持續平穩向好的態勢。”平涼市安國鎮人大主席李竹奎說：“通過鎮人大代表將百姓的意見準確真實地反映上來，再通過代表將問題解決落實，反而有利于黨委政府開展工作。我們現在基本沒有上訪的事情了。” 通過鄉鎮人大的經常性活動，架起了群眾與黨委政府的“連心橋”，密切了黨委政府同人民群眾的關系，保證了黨委和政府的決策反應人民群眾的實際利益與要求，也使人民群眾更好地理解黨委和政府的決策決議，有力地促進了鄉鎮黨委和政府對鄉鎮的有效治理。

（二）人民群眾得到了實惠

平涼市地處偏遠西北，屬于貧困地區，大多數鄉鎮經濟社會發展水平低下，人民群眾生活水平較低，貧困問題很突出，生活困難的問題很多，人民群眾在吃、穿、住、行、就業、收入等方面的困難問題都比較大，因此，平涼市各鄉鎮人大從人民群眾面臨的這些基本困難問題著手，積極幫助人民群眾解決生活中的實際困難問題。鄉鎮人大主要是通過建立“人大代表之家”，集中組織人大代表履職，督促人大代表深入到群眾中去，發現并解決人民群眾的困難問題。

以平涼市安國鎮人大工作為例，可以清晰看到人大解決人民群眾生活中的實際困難問題的情況。安國鎮通過建立“人大代表之家”，切實貫徹落實人大主席聯系人大代表和人大代表聯系選民的“兩聯系”制度，切實幫助解決人民群眾生活中的實際困難和問題。

平涼市安國鎮地處崆峒區西部，全鎮轄20個行政村，有3608戶16058人。共有人大代表52名，其中區級人大代表6名，鎮級人大代表51名，設有人大代表活動小組8個，在油坊、土橋、大莊建成三個村級和鎮機關“人大代表之家”，實現了人大代表之家全覆蓋。

安國鄉油坊“人大代表之家”建成后，區鄉人大代表劉學智帶頭種植蔬菜大棚12座，幫助周圍群眾搭建拱棚350座；鄉人大代表張存娃在安國、東溝村大力發展中藥材種植，帶動周邊群眾種植柴胡、蒲公英、桔梗、當歸、黃芪、黨參等優質中藥材300畝； 20名代表聯手與上級部門協調，實施油坊村新村建設，現已建成小康屋64戶；維修拱棚20座，新修農村文化博覽室一處，建成油坊村農產品電子交易平臺一個。

土橋村人大代表之家創建以來，區鄉人大代表積極與上級部門銜接，新建小康屋54戶，共實施“五改三建”危舊房改造153戶；硬化設施蔬菜點內道路2.4公里，北大路8.4公里，埋設了14.4公里的輸水管道，新建一座長40米、寬5米的便民橋；實施頡河河堤治理工程12公里；社區服務中心、文體廣場、村衛生室等配套設施全面建成。在土橋—上李共建成拱棚1615座，其中連體拱棚67座，日光溫室40座；對1000畝“貴妃”杏園實施了樹形改造等科學管理措施；對雄風肉牛繁育基地實施改擴建工程，建成單列式牛棚20棟8000平方米；實施“312”及北大路沿線“五改三建”200戶，新建大門24座，改造大門66座，新修圍墻2364米，改造圍墻851米，新建小花園2680平方米，栽植綠化苗木45000余株。同時，舉辦各類技能培訓班6期，培訓勞動力210多人（次），向新疆、寧夏、廣東等省份輸出勞動力100多人。

大莊村人大代表之家創建以來，區鄉人大代表帶動群眾大力發展旱作農業，種植、養殖等產業，實現幫扶項目、幫扶措施與農村基礎設施建設、公益事業發展、增收產業培育高度融合。幫助16戶困難群眾發展肉牛飼養產業，扶持11戶困難群眾發展多胎羊飼養產業，種植優質牧草410畝；積極推廣旱作農業1100畝，實施北部山區土地復墾項目，改造農田2000畝；實施大莊、黨莊等4村整村推進項目，整修、拓寬村內道路5.5公里，極大地方便了群眾的出行。

（三）民意得到了表達

作為群眾利益的表達者，平涼市鄉鎮人大把代表好維護好群眾的利益作為工作的立足點，以解決群眾生活中遇到的具體困難和問題為抓手，盡力發揮人大（代表）為民辦實事的作用。以下幾個實例可以清楚地看到平涼市鄉鎮人大在作為群眾利益代表中所發揮的作用。

事例1：“公交車延長最后一公里”。以前平涼市4 路公交車終點站距離平涼市安國鎮油坊村還有1.2 公里。油坊村及北部山區10個村沒有通公交車，村民出行要趟過一條河才能乘坐公交車，這種出行方式延續了很多年。鄉人大代表劉學智通過多次實地調研、收集民意，建議區公交公司應該把線路延長到村中心。2014 年6 月，他的建議提交到鎮人大，李竹奎主席立刻把建議提交到區人大……20 天后，困擾村民多年的出行問題得到解決，不僅“最后一公里”通車， 公交公司還更換了新的大型公交車。

事例2：老大娘故事。平涼市安國鎮崔家廟村一位60 多歲的大娘，家里耕地被鎮里修路占了一點，向村里反映沒有得到解決，大娘沒有辦法，步行15多公里的山路來到鎮人大，找到鎮人大主席李竹奎幫忙解決，李竹奎聽老人家講完事情原因，立刻找到相關部門進行協調，很快崆峒區水土保持局給大娘家增補整修了一塊地，大娘問題得到解決。

事例3：2012年，李竹奎開始負責聯系黨莊村和吊川村。村里通往外界的唯一一條道路三板線，道路狹窄，坑洼不平，村民多有怨言。李竹奎了解情況后說：“我一定把大家的要求向上反映，盡自己最大努力把路盡快修好。”他很快把群眾的要求向鎮黨委反映，多次到崆峒區交通局等部門進行聯系溝通，爭取資金，并發動村干部和百姓多渠道籌措資金。經過他的呼吁和多方協調，黨莊、吊川、大莊等4村終于被列為2014年整村推進項目，在2014年年初開工改善百姓住房120戶、硬化道路12公里，并于年底全部竣工。眼看著從坑洼泥濘的黃泥路變成了寬敞平坦的硬化路，村民們都稱贊這條路修得真好，給村民出行帶來了方便。

綜上所述，可以清晰地看到，平涼市鄉鎮人大在表達民意方面發揮了積極的作用。

（四）人大代表的履職能力得到了提高：以平涼市安國鎮人大工作為例

一是開展學習培訓活動，提高人大代表的理論水平。平涼市安國鎮人大每年第一季度第一個月為人大代表集中學習培訓時間，學習地點設在鎮人大辦公室，由鎮人大主席主持，全鎮52名人大代表參加集中學習。學習內容主要包括三個方面，一方面是人大代表履職的法律法規制度，主要包括：關于《憲法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《人民代表大會議案和代表意見、建議督辦制度》《甘肅省鄉鎮人民代表大會工作條例》《平涼市鄉鎮人民代表大會議事規則》；第二個方面是組織代表學習中央、省、市、區委主要領導同志的講話精神，學習黨的方針政策；第三個方面是集體討論學習人大代表如何結合實際履行代表職務、如何開展工作。通過集中培訓，使人大代表學懂弄通了基本的法律法規和人民代表大會制度及人大代表的履職的基本知識，提升了代表的理論素養。

二是開展選民接待、走訪調研活動，鍛煉提高人大代表實際履職能力。第一，以“人大代表之家”為平臺，確定每逢安國集日為選民接待日，由“人大代表之家”負責人安排2名人大代表專門接待選民，全天服務，聽取選民的意見建議，對選民提出的意見建議進行記載、歸納整理，能當場處理的當場處理，不能當場處理的提交給鎮人大交相關部門處理，及時向選民回復處理意見。第二，以代表小組為單位，以“四個在一線”（工作在一線開展，建議在一線收集，作用在一線發揮，素質在一線提升）和“三帶三訪（帶著感情訪民心，帶著問題訪民情，帶著責任訪民意）為基本要求，由代表小組組長負責，組織本小組人大代表深入村社、田間地頭、選民家里，收集選民意見建議，聽取選民的意見建議。據不完全統計，2014年安國鎮8個人大代表小組通過走訪共征求到意見建議149條，歸納梳理18條。其中涉及產業發展方面8條，基礎設施建設方面6條，其他方面4條，全部按照規定程序及時提交鎮政府及相關部門辦理落實。第三，開展走訪調研活動。由鎮人大主席組織一定數額的人大代表開展專題調研活動。主要圍繞本鄉經濟社會事業發展的重大事項、群眾普遍關心的熱點難點問題開展專題調研活動。以2014年為例，7月中旬，鄉人大組織14名區鄉人大代表赴柳湖鄉新李村設施蔬菜基地、崆峒鎮西溝村核桃種植園、白水鎮永樂村新農村建設示范點、打虎村設施蔬菜基地就人大代表引領農業特色產業發展進行了專門調研，并召開了專題座談會，為全鄉產業發展制訂規劃4份，形成了有建設性意見的調研報告1份。同時，對本鄉土橋—上李設施蔬菜示范點、余莊村整村推進項目、油坊村新農村建設項目等鄉政府重點工作進行了督查。7月底，組織8名區鄉人大代表就“挖掘鄉土文化內涵、豐富農村文化生活”活動開展了農耕文化專題調研，分別赴中國農耕博覽館慶陽分館、南泥灣農耕文化館、陜西禮泉袁家村進行學習調研。

三、結語

人民代表大會制度是我國根本的政治制度，是保證人民當家作主的政治制度，人民代表大會制度在設計上具有很大的靈活性，制度本身具有很大的張力，特別是各級人民代表大會之間的互不隸屬關系，為地方各級人民代表大會制度的創新留了足夠的空間，也就是說，只要在憲法和法律規定的范圍內，地方人大制度的完善和發展路徑就十分廣闊，這是人民代表大會制度主要的特色之一。“平涼經驗”就是在憲法和法律范圍內，鄉鎮人大探索有效運轉的一次重要的創新實踐，“平涼經驗”的核心是人大陣地標準化建設、人大運行制度化、人大代表工作經常化為主要內容的鄉鎮人大建設，使鄉鎮人大運作有了平臺、有了制度，有了人大代表發揮主體作用的機制，通過人大代表經常性的代表活動，架起了群眾與黨委政府的“連心橋”，使鄉鎮人大有效地運轉起來。

“政治制度是人的勞作，它們的根源和全部存在均有賴于人的意志，政治機器并不自行運動，正如最初政治機器是由人制成的，同樣還需由人甚至普通的人去操作”[3]。鄉鎮人大的有效運轉關鍵在地方黨委、政府、人大、群眾共同協作，在憲法和法律規定的范圍內，在實踐中探索新的路徑。喬萬尼·薩托利指出：“威脅民主的不是理想主義，而是‘劣等的理想主義，是‘至善論。”[4]“平涼經驗”表明，使鄉鎮人大有效運轉的不是理想主義的“頂層設計”和對鄉鎮人大運轉不好的批評，而是在實踐中探索促進鄉鎮人大有效運轉的理論、方式、方法。

參考文獻：

[1]陳偉：《黨委重視支持，人大依法履職，全力推動基層人大工作創新發展——在中共甘肅省委人大工作會議上的發言》。

[2]趙景山：《平涼市人民代表大會常務委員會工作報告》（2016年1月11日平涼市第三屆人民代表大會第六次會議）。

[3]【英】J.S.密爾：《代議制政府》，商務印書館1982年版，第7頁。

[4]喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社2015年版，第98頁。

（作者系甘肅政治學院副教授、武漢大學政治與公共管理學院博士生。本文基金項目：教育部哲學社會科學重大攻關項目“當代中國政治制度的實踐發展與理論創新研究”〔13JZD022〕）