地方人大常委會特定問題調查制度研究（上）

譚曉林+++李昆

開展特定問題調查是《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（下稱《監督法》）賦予各級人大常委會的法定職責，但與人大行使的其他監督方式相比，特定問題調查這一監督的“重型武器”幾乎處于“沉睡狀態”[1]。近年來，雖時有地方人大常委會開展特定問題調查的新聞見諸報端，但該制度的運用仍屬鳳毛麟角之態，且縣、市、省各級人大對該制度的運用呈現出層級越高、運用越少的現狀。2016年6月，江西省人大常委會對食品生產加工小作坊和食品攤販啟動的特定問題調查應屬省級人大常委會的創新之舉。本研究將以此次特定問題調查為例，闡述地方人大常委會實施特定問題調查制度的特征和機理。

一、什么是特定問題調查：本質和特征

特定問題調查是國家權力機關為履行其監督職能而對有關國家和地方的重大事宜展開的調查，它區別于行政機關和司法機關進行的一般調查。通常認為，特定問題調查是國家權力機關“國政調查權”的行使結果，近現代的立憲國家無論憲法有無明文規定，均普遍承認國會擁有國政調查權。從世界范圍來看，國會擁有國政調查權起源于英國，其主要針對兩類事項展開調查：一類是公職人員的不當行為，如1936年對泄露預算秘密的調查，1948年對宣稱大臣和文官收受賄賂的調查，1957年對泄露銀行提高利率消息的調查；另一類是難以啟動普通訴訟程序而受到公眾關注的重大事件，如1966年的煤礦災難事件，1972年北愛爾蘭的倫登德里星期日血案。各法治發達國家要么在其《憲法》中明確規定調查制度——如德國、日本、比利時等，要么在憲法實踐中發展出調查制度——如美國等。總之，在西方資本主義制度國家，特定問題調查制度如今已是國會監督政府的主要方法之一。

我國的特定問題調查制度起源于1954年《憲法》，在1975年《憲法》和1978年《憲法》時期一度被廢除，1982年《憲法》重新確立該制度后，經由《監督法》《全國人民代表大會議事規則》《全國人民代表大會常務委員會議事規則》《全國人民代表大會組織法》《各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《預算法》等法律逐步得以完善。與法律規定的不斷完善形成鮮明對比的是，特定問題調查制度的實際運用卻并不頻繁。之所以出現這樣的狀況，蓋由以下原因所致：對特定問題調查制度的認識存在偏差，特定問題調查中的權力配置存在缺陷，相關的程序機制不完善，臨時性、補充性的憲法職能定位影響了特定問題調查的運用，啟動門檻較高。

對于我國的特定問題調查制度，應從以下幾個特征加以把握。第一，主體的權威性。特定問題調查需要提請人大常委會成立專門的特定問題調查委員會，作為實施特定問題調查的主體。該特定問題調查委員會一經成立，則以自身名義獨立開展調查工作。第二，權力的法定性。特定問題調查委員會雖由國家權力機關組建，但其在調查過程中的職權范圍與行使方式仍需符合法定原則。第三，調查對象的重大性和復雜性。作為人大監督方式中的“重型武器”，特定問題調查不宜輕易使用，只有當涉及重大、復雜問題，且行政機關、司法機關乃至人大的專門委員會、工作機構都不適宜進行調查時，才需啟動特定問題調查制度。第四，存在的臨時性。特定問題調查委員會是為調查某一特定問題而臨時設立的組織，是一問題一設立，此問題調查結束后即自行解散，它不同于人大的常設性組織。第五，工作程序的特殊性。調查委員會的工作在于通過調查權的運用得出調查報告，并向人大常委會提交，常委會對此報告進行審議后作出相應的決議、決定，調查委員會本身不具有決議權。

二、特定問題調查的啟動事由

啟動事由是特定問題調查制度開展的實質性門檻，它決定了特定問題調查制度的開啟條件。我國目前的相關法律對啟動特定問題調查的程序性要求規定明確，對啟動事由的規定則較為原則，總結而言，主要有“對于職權范圍內的事項，需要作出決定、決議，但有關重大事實不清的”“認為必要的”兩大規范模式。《監督法》《預算法》明確規定的可啟動特定問題調查的事由為撤職案、罷免案、預算草案、決算草案重大事實不清，各省《〈監督法〉實施辦法》在此基礎上增加了“執法檢查中發現的重大典型違法問題”事由[2]，各地方人大常委會制定的《特定問題調查暫行辦法》對啟動事由有較具體的規定，多規定為“國家憲法、法律、行政法規和地方性法規的貫徹執行中出現的重大問題；事關改革發展穩定大局、群眾切身利益和社會普遍關注的重大問題；人民群眾普遍反映和關心的重大民生、民心等熱點問題”[3]。上述法律、法規、辦法等對啟動事由的逐步明確固然有助于我們對特定問題調查制度的實質啟動條件的把握，但任何法律規定都不可能對特定問題調查制度的啟動事由作出周延的列舉。就操作層面而言，最核心或關鍵的是如何把握“特定”二字。這里以江西省食品生產加工小作坊和食品攤販特定問題調查為例，梳理構成啟動事由的要件體系，闡述其所具有的區別于一般的“特定性”[4]。

首先，調查對象應當具備重要性。在《監督法》賦予人大常委會的七大監督方式中，特定問題調查屬于一種較為剛性和嚴厲的監督方式，特定問題調查權的行使應當慎重，它需針對國家和地方上的相關重大事項展開。需要指出的是，某一事項是否具有重大性、重要性應根據當地、當時的特定情形進行個案的綜合判斷，不存在放之四海而皆準的重大性標準。就本次江西省人大常委會開展的食品生產加工小作坊和食品攤販特定問題調查而言，其調查對象就具有充分的重要性。食品安全是民生領域的重大問題，它關系到所有人的飲食健康和切身利益，食品安全已連續四年登上全國人民“最受關注的十大焦點問題”的榜首，可謂社會關注度高，輿論燃點低。多年來，省人大常委會一直將關注食品安全作為工作的重要內容。與食品生產企業相比，小作坊和食品攤販的食品安全問題又更具特性，它除了須面對通常的安全問題外，還須處理與城鄉居民生產、就業、發展地方經濟等的相互關系。也就是說，它必須有效解決“安全”與“發展”這一對突出矛盾。因此，小作坊和食品攤販的監管就不僅是個重要的民生問題，還同時是重要的經濟問題乃至政治問題。

其次，調查過程應具有復雜性。特定問題調查作為監督中的“重型武器”，只有在不得不“出場”時才須“出場”。也就是說，只有當事態復雜，單一的行政機關、司法機關無法進行有效的調查，乃至人大專門委員會、常委會工作機構單獨進行調查都較為困難時，才需要由常委會成立專門的特定問題調查委員會進行調查。本次食品生產加工小作坊和食品攤販特定問題調查涉及的問題眾多、部門眾多，情況異常復雜。既有小作坊和食品攤販自身存在的問題，也有監管體制機制上的問題；既有社會綜合治理層面的因素，也有法律法規不夠完善的因素。調查范圍覆蓋全省所有縣市區，涉及各級政府食藥監、工商、質監、農業、衛生計生、教育、城管、公安、住建等多個部門。可以說，本次調查對象特殊，牽涉面廣，內容繁雜，單獨由政府及其相關部門或者人大專門委員會、常委會工作機構來承擔都難以完成。

再次，調查事項需存在重大事實不清的情形。該要件由法律明確規定，特定問題調查的目的即在于通過調查摸清事實，為常委會作出相應的決定、決議提供事實依據。本次調查基于多種考慮，但其中有兩個方面則必須以摸清事實為依據。一是落實新《食品安全法》第三十六條關于授權立法的規定，省人大常委會將《江西省食品生產加工小作坊和食品攤販監督管理條例》列入2016年立法計劃。二是配合做好全國人大2016年4月啟動的《食品安全法》執法檢查。小作坊和食品攤販的突出特點是“多、小、散、亂、差”，加上涉及的監管部門多，長期以來一直是政府想管又難以管好的事情，是一根“難啃的骨頭”，也一直比較難以統計其基本數據、理清其基本狀況。無論是立法還是執法檢查，都必須把以下諸多情況搞清楚：江西省小作坊、食品攤販的數量、種類、分布、生產經營范圍、從業人員情形等；省小作坊、食品攤販在生產、經營、流通等各環節存在的主要問題及原因；省政府及相關部門對小作坊、食品攤販監管的體制、履職情況及隊伍建設等方面存在的問題及原因；民眾和小作坊、食品攤販從業者對其市場準入門檻、食品安全要求等的預期等。因此，亟待權威部門統合各個部門協作，以摸清事實、把準脈搏，為科學決策創造條件。

最后，調查的目的與落腳點在于監督。特定問題調查在本質上是人大常委會監督職能的行使，其落腳點必須在于實現對政府及其部門、司法機關的監督。本次小作坊和食品攤販特定問題調查對政府的監督主要體現在三個方面。第一，調查過程本身是對政府監管行為的一種工作監督。通過調查能夠理清政府及其相關部門對小作坊和食品攤販的規劃和管理機制、管理方法和手段、監督力度和效果，以及面臨的問題和困難。第二，本次調查還表現為一種立法監督。地方立法中的通行做法是由與監管事項相關的監管部門提供立法草案，再由地方人大及其常委會對草案進行審議、修改直至通過。由監管部門提供的立法草案可能體現的主要是該部門的部門利益，通過特定問題調查能夠使人大常委會摸清該領域的事實狀況、規范基礎、規范漏洞，從而有的放矢，客觀、全面地把握立法草案，防止其被部門利益主導。第三，本次特定問題調查有助于人大常委會對今后相關立法的實施與執法狀況進行監督。法律的生命在于實施，法律的實施成效又與其生成與適用語境密切相關，本次特定問題調查對相關事實的摸排、查擺，為今后的執法監督打下了堅實的基礎。

為進一步明晰特定問題調查的啟動事由，本文將本次小作坊和食品攤販特定問題調查與此前各地開展的具有典型意義的特定問題調查進行對比，以例證闡釋啟動事由的各要件。

關于本次小作坊和食品攤販特定問題調查的啟動，尚有以下兩個問題需著重闡述。

第一，本次特定問題調查的開展，并不意味著江西省小作坊和食品攤販的食品安全已經出了大問題。與此相反，總體來看，江西省食品安全形勢穩中向好，在2015年全國食品藥品安全工作考核中，江西省等次為“優”。之所以啟動本次特定問題調查，是為了盡可能避免“1%的食品安全風險轉化為消費者的100%的不安全”，何況作為食品安全的監管難點并且與老百姓日常生活密切聯系的領域，小作坊和食品攤販存在的重大食品安全隱患是毋庸置疑的，不出事不等于不會出事，加強對小作坊和食品攤販的監管須臾不可放松。長期以來，人們對特定問題調查的理解存在偏差，由于特定問題調查制度的臨時性、補充性的監督職能定位，社會大眾潛意識地將組建調查組織、啟動調查理解為“出事”，談調查色變，這在一定程度上影響了該制度的運用[5]，為人大常委會啟動特定問題調查設置了工作障礙和壓力。今后應當通過法制宣傳和更多的特定問題調查實踐矯正這種誤解。

第二，特定問題調查的有效開展須找準切入點，即其啟動事由應當恰當，如此才能著力得當、事半功倍。特定問題調查作為一種針對“一府兩院”的監督方式，如何化解調查中的阻力、盡力尋求調查對象的配合與協作，對調查的成效至關重要。已有的地方人大常委會開展的特定問題調查已清晰地顯示了這一規律，如引發全國人大調研“取經”的云和縣財政存量資金特定問題調查之所以成效顯著，一個重要因素就在于它找到了一個很好的切入點：政府要發展經濟本身就需要摸清狀況，盤活資金，但僅靠政府的力量無法完成這項工作，而由人大推動更為適合，這就為政府積極配合特定問題調查委員會的調查提供了極好的契機。

本次小作坊和食品攤販特定問題調查同樣具備這樣的契機。一是推動解決食品安全重點難點問題，保障食品安全的需要。小作坊和食品攤販中存在的問題，是食品生產經營領域“多、小、散、亂、差”問題最突出的方面，是影響公眾食品安全的重要隱患，也是多年來省人大希望推動解決的問題。二是理順監管體制機制的需要。小作坊和食品攤販的監管涉及多個政府部門，信息難統計、難共享，成為影響政府監管決策的老大難問題，有必要通過調查進一步厘清責權利。三是回應民生關切的需要。小作坊和食品攤販與保障食品安全、方便群眾生活、創造就業機會息息相關，有必要通過調查，切實了解各方訴求，并為各方利益關系找到平衡點。四是完善食品安全法律體系的需要。《食品安全法》第三十六條授權規定“食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定”，省人大常委會已將《江西省食品生產加工小作坊和食品攤販監督管理條例》列入2016年立法計劃，并擬于9月份提請審議。這項立法中的重點難點問題多，立法難度大，通過開展這方面的特定問題調查，為立法決策提供參考依據。可見，無論是政府還是人大，都期望并迫切需要摸清小作坊和食品攤販的行業信息和監管信息，在事實清楚的基礎上進行科學立法，從而實現有序監管。

注釋：

[1]田必耀：《“云和經驗”和“廣東實踐”》，載《人民之友》2016年第2期。

[2]參見《河北省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》《甘肅省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》《河南省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》《四川省〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉實施辦法》《重慶市實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》。

[3]參見《磁縣人大常委會特定問題調查暫行辦法》《寧陽縣人大常委會特定問題調查暫行辦法》等。

[4]以下所述要件均為肯定性要件，即需滿足何種情形才能啟動特定問題調查。國外立法也存在一些否定性要件的規定，如韓國《憲法》規定，國會行使國政調查權時不得干涉審判和進行中的犯罪搜查及追緝。

[5]溫澤彬：《人大特定問題調查制度之改革》，載《法學》2015年第1期。

（作者單位：江西財經大學法學院，江西省人大科教文衛委員會，江西省人大科教文衛委員會。本文系北京市政治文明建設研究中心課題“人大立法專家論證公開制度研究”〔16zzwm004〕階段性成果）