行政訴訟立案登記制度的立法缺陷及其解決

摘 要 我國的行政訴訟法最新修訂中引入了立案登記制度，改變了之前的實體性審查制度，該制度在一定程度上有助于減緩行政訴訟立案難的問題，但是其中依然存在著較多的不足和問題，需要加以研究分析。從立法的角度來看，現存行政訴訟立案登記制度中對于立案的基本條件和要求并不明確，缺乏有效的內部監督設計，以及在配套制度中存在缺乏。進一步加以彌補和解決，是完善我國行政訴訟立案登記制度的重要內容。

關鍵詞 行政訴訟 立案登記 立法

作者簡介：付納偉，電子科技大學政治與公共管理學院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.014

行政訴訟是有關于行政機關具體行政行為的訴訟活動，作為“民告官”的主要體現，旨在維護公民基本權益，約束政府的行政行為和權力濫用。作為限權的重要內容和體現，行政訴訟在法治國家中占據著極為關鍵的地位。自從行政訴訟在我國法律體系中確立之后，象征著程序性的政府權力限制得以實現，公民可以利用行政訴訟來維護自身的權益，進而約束行政機關的權力濫用。毋庸置疑的是，政府機關及其工作人員在實際的訴訟活動中較公民而言具有較大的優勢，二者并不處于平等地位，因此為實際的行政訴訟活動帶來較多的困境和難題。行政訴訟活動的對象是利用司法途徑來審視政府權力行使，但是其在現實中依然存在著較多的困境，尤其是行政訴訟立案登記制度中，雖然能夠有助于提高行政訴訟的立案難提供了一種借鑒，但是從實際而言，其依然受到諸多缺陷的限制，需要進一步加以研究和分析。

一、我國行政訴訟立案登記制立法規定

行政訴訟與一般的民事訴訟和刑事訴訟活動不同，在行政訴訟之中因為原告與被告之間的地位并不平等，因此在進行訴訟的活動之中會存在著諸多困境，其中一項就是有關行政訴訟的立案比較困境。因此，在建設法治國家的過程中，黨和國家對于行政訴訟的立案難問題加以關注。從黨的十八大四中全會中就提出了有關行政訴訟的立案登記制度，“改革法院案件受理制度，變原來的立案審查制為立案登記制”。最終在新的行政訴訟法律規范中得到了體現，其具體體現在其中的法律條文之中，“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案”。可見，黨和國家的意志最終在我國的新行政訴訟法中得到了體現，因此，我國有關行政訴訟的起訴開始了立案登記時代。

毋庸置疑的是，立案登記制度作為一項比較成熟的機制，已經在西方的訴訟活動中得到了加大的貫徹和實踐。在西方的發達國家中，訴訟活動尤其是行政訴訟活動都能夠進入司法審判的環節，在立案上并不是適用實體性審查。與此相對應的是立案登記制度，是與實體審查制度對應的概念，其來源于西方的訴訟實踐。作為我國行政訴訟活動的一種新型受理方式，在一定程度上與西方的立案登記制度依然存在著一定的差異，具有中國的個性和特點。與此同時，人們關注到了我國的行政訴訟活動與西方法治發展之間的不同的差異，尤其是在起訴條件上的規定，有如下幾點：原告資格審查，分析其是否符合適格當事人；被告是否明確，也就是是否具有明確的行政機關；有關訴訟的具體要求和訴求是否是明確的；最后是有關訴訟的活動是否屬于該法院的管轄范圍。這些內容體現在第49條，第25條，第51、52條等。由此可見，我國的立案登記制度中依然存在著實體性審查，其與西方的訴訟立案登記制度之間存在著距離。基于中國的具體國情，該制度雖然在一定程度上能夠緩解有關行政訴訟的立案難問題，但是其效果有限，僅僅是“準立案登記主義”。

二、我國行政訴訟立案登記制存在著的立法缺陷

誠如上文所言，在行政訴訟的立案登記制度之中，存在著一定積極因素，能夠有助于實現行政訴訟的立案，保護公民在與行政機關和權力的糾紛解決上采用訴訟的方式實現救濟。但是就目前而言，其在立法上僅僅是準立案登記，其與西方的完全化的立案登記制度之間存在著差異，在解決行政訴訟糾紛結合和限制行政機關權力、保護公民的基本權益上依然存著諸多不足之處。

（一）對起訴條件的定位不清

就司法機關的基本職能和改革的要求來看，盡可能實現有案必立，有訴必理的基本要求。作為法治建設的一項重要內容，司法改革和司法公信力的提升需要法院在解決社會糾紛與限制政府權力濫用上發揮更加重要的作用，其基本的前提便是能夠付之于司法訴訟途徑。與行政機關的地位相比，我國的司法機關存在著不獨立、受限制的基本境地，因此在有關行政訴訟上有所拘束，難以真正發揮公正立案與公正審理，其風險是客觀存在著的。雖然改革向著好的方向發展，但是依然留有較大的自由裁量權和空間，使得行政訴訟的案例登記和受理難以發揮作用，存在著模糊之處。例如對于案件受理上的四個基本條件之中，包括了是否與案件具有利害關系，案件的被告和原告是否明確具體，是否提出了具有可訴性的要求或者請求等問題上，就會存在著較多的不確定性。不同的立案庭法官和人員在不同的案件中可能會得到不同的理解和認識，繼而會影響到案件是否應當登記立案。

在起訴條件上的模糊不清，必然會使得案件的登記與受理遭遇到不明確或者不清晰的狀況，其與加強行政訴訟的立案與審理之間存在著偏差，一定程度上難以將該制度的基本目的追求和價值充分體現和實現。在有關行政訴訟的活動之中，有關的問題是需要加以認真考量的，尤其是在登記立案的條件上，現存的行政訴訟法并沒有給予明確具體的說明和規定。

（二）立案中上級法院監督不明

在立案登記上，也是一項職權行為，其只作為法院的立案庭所具有的一項基本職權和責任所在。權力的存在就需要加以限制和約束，其中較為關鍵的一項內容便是內部監督。作為法院系統的一項重要機關和職能部門，立案與否也應當受到來自法院本身的監督。法院自身的監督來自不同的方面，尤其是法院院長和監督部門的有效監督和審查是一方面，另一方面比較重要的內容是來自上級法院的監督。法院系統之中，上下級法院沒有領導關系，而是一種監督和被監督的關系，在具體的事物監督和管理中，上級法院擁有監督下級法院的職能和要求。毋庸置疑的是，在立案環節上的監督是必須的，也是不容忽視的內容。

但是在我國的行政訴訟立案登記之中，沒有將上級法院的監督職責予以明確，進而使得該項制度成為了一項缺少必要限制的內容和制度設計。例如在具體的實際生活和工作中，如果基層法院在受理案件的過程中，并沒有將應當立案的行政訴訟加以立案登記，或者通過不同的方式來規避立案受理和審理，這樣就將原本應當進入司法程序的訴訟失去或者司法救濟的路徑。這樣的結果，必然會對于公民的行政訴訟權利保護背道而馳，因此需要相關的法院，尤其是上級的法院切實履行監督職責，實現立案登記的有效性和實質性推進。立案登記制度如果缺少應當具有的監督，那么便會成為一項停滯不前的制度，成為形式化的制度設計。這也是我國當前行政訴訟立法中對于立案登記制度中存在著一項極為重要的缺陷所在，需要加以關注。

（三）缺乏配套制度保障

一項制度的成立和運行勢必需要一些與此相關的配套設計和制度模式來加以保障，在我國的行政訴訟立案登記制度之中，顯然在這方面做得不夠，尤其是在立法中僅僅說明了與行政訴訟本身的立案登記內容，但是如何來有效的加以保障依然是一項極為艱巨的內容和任務。雖然在立案登記上能夠有助于實現行政訴訟的受理與審理，但是在具體的實體性審查之中，如何來保障應當受理的案件卻沒有受理，這樣的風險是客觀存在的。甚至還存在著一些已經受理的案件，但是因為各種原因，導致了原告撤回訴訟或者審判監督程序下導致的駁回起訴，應當通過普通程序審理的，但是卻采取簡易程序等等。

立案登記制度在行政訴訟活動之中僅僅是發揮立案的作用，與其保護公民的行政訴訟權利，進而實現與公共權力之間的監督和較量，最終實現限制國家與政府的行政權力行使與運用。這一立法目的在缺少相應的保障措施或者配套措施之下必然會應當到我國的行政訴訟活動的開展和效果。其作為一項重要的立法缺陷是客觀存在的，在不斷深化和推進行政訴訟活動立案與審理的過程中，需要進一步建設與完善與此相關的行政訴訟活動機制與制度的配套設計和運用，最終為實現我國的行政訴訟活動有效性與法治化提供堅實的基礎和保證。

三、行政訴訟立案登記制度立法缺陷解決路徑

針對上文中已經提到的有關行政訴訟的登記制度在立法上存在著的不足和缺陷，有必要進一步加以彌補，最終實現我國的行政訴訟活動有效化與規范化，真正發揮保障公民基本權力與規范行政權力行使的重要作用。以下幾個方面是至關重要的，可以為其提供可資借鑒的路徑。

（一）明確起訴條件和審查制度

進一步明確起訴的基本條件與要素，在其中限縮立案庭法官的主觀裁量和實體性審查，進而為具體的案件做好歸類，使得每一起行政訴訟案件能夠得到公正合理的登記與立案。在其中的一項重要內容便是如何在現有的制度之中，針對立案環節中的與具體行政行為之間的利害關系、有關訴求和訴訟參與人的明確性要求，將這些要求進一步明確化，繼而將案件登記作為一項科學性與規范性的活動。立案登記制度本身成為具有標準化的內容，將審查的具體方式和要素明確化和具體化，盡可能排除不當因素的干預和影響，將案件的登記和受理成為一項基本原則，在不違背該制度基本目標與價值追求的前提下都應當進行立案登記。

（二）細化司法內部監督

監督是為了更好地實現立案登記效果的必然要求，面對現實中的行政訴訟立案登記中的監督補足的問題，應當從司法機關的內部來進一步細化，其中就包括了上級司法機關的監督和制約，法院自身的監督等方面。司法發揮自身作用，需要一個更加具有自由空間的范圍來進行司法活動，盡可能減少來自行政機關的制約和限制。從司法機關的內部，進一步明確有關監督的內容、形式和要求，以便能夠在每一起行政訴訟活動之中都能夠得到司法機關的內部監督和制約，使得案件的登記和受理更加具有規范性和科學性。

（三）補足起訴登記的實體制度

正如上文中已經提到的那樣，在是否符合立案登記的要求，相關的立案庭法官或者法院工作人員需要進行實體性的審查，在其中就會存在著一些爭議和不足。作為一項重要的配套性制度支撐，將起訴過程中的登記活動進一步從實體上進行審查是必要的，但是應當更加規范和實際，從具體的被告人與原告人之間的關系和實際情況進行審查和分析，進而能夠為行政訴訟的實體問題形成一定的認識和界定。其中比較重要的內容是合理運用行政訴訟中的先例制度和判例、借鑒外國的先進做法和內容要求，以及在程序上進行必要的設計和規范，最終為實體性的起訴條件審查提供規范性要求。在我國的行政訴訟立案登記制度中形成一個完整的制度性規范和要求，最終實現這一制度的基本追求和價值。

四、結語

行政訴訟法中的立案登記制度是一項重要的內容和制度規范，其對于結合現實中的行政訴訟立案難具有一定的積極作用。但是其與西方的立案登記制度不同，僅僅是“準立案登記”的內容。從我國的現有立法模式和制度中，對于該問題的適用和規范中依然存在較多問題和缺陷。為了進一步適應我國司法改革和司法公信力的要求，也為了實現針對行政機關的訴訟救濟和權力限制，進一步完善行政訴訟法中有關立案登記制度的配套制度和監督是必要的。

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