法律政策制定應遵循競爭政策優先原則

向立力

在理想狀態下，一項法律、政策能夠達到的目標應當是有限的，尤其在考慮立法科學性的前提下，法律政策所包含的目標越少，目標之間產生沖突的概率就越小，其制度設計才有可能越嚴謹和精確。但復雜的社會環境下，立法者（為討論的方便，暫且將法律和政策的制定者統稱為立法者）面臨的情景是，法律政策幾乎都會主動或者被動、直接或者間接的包含多重目標。例如環保法律政策通過抬高行業準入門檻和限制企業的排污行為來確保環境容量，這意味著行業內不再能夠充分、自由的經營和競爭。近來，多座大型城市先后出臺的網約車監管政策也沒能繞開這一困境，為了維護出租車市場安全、穩定，政策對經營者提出了較高的準入要求，設立了較高的運營秩序要求，網約車市場的開放性受損明顯。

為什么在法律政策中，立法者可以犧牲一種目標去實現另一種目標？其中蘊含的理論問題是：法律政策目標產生沖突時，哪一類目標應當優先得到保護？過去，不同的部門法用一些基本原則去協調部門內法律政策目標的沖突。例如，平等、意思自治、誠實信用、公序良俗等原則之于民法；整體利益最大化、效率優先兼顧公平等原則之于經濟法；罪刑一致原則之于刑法等。部門內的法律政策應當確保原則目標的優先實現，否則就會被認為違背法理而缺乏法的正當性。但在跨部門性質的法律政策中，單一部門法的價值選擇原則無法適用。一種跨越部門法界限，貫穿整個立法活動的價值選擇原則呼之欲出。當前主要市場經濟國家的實踐表明，“競爭政策優先”正在成為這樣一種通行的原則。

競爭政策優先原則的含義是，相對于其他政策，競爭政策應當具有基礎性地位，只有競爭政策優先，才能夠確保市場機制發揮作用，防止政府對經濟的過度干預。邏輯上，競爭政策優先原則貫穿整個立法活動還有一個前提，即立法活動的總目標是保護和完善市場經濟。這對于經濟類立法無疑是成立的，對經濟之外的領域是否也能成立，就要取決于我們如何看待市場經濟的地位。黨的十八大做出了全面深化改革的戰略部署。十八屆三中全會進一步指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。從這些論述可以看出，在未來相當長一段時期內，維護和發展好市場經濟體制是一項基礎性的國家戰略。經濟領域一切方針、政策、法律需要符合這一戰略自不待言，非經濟領域的一切方針、政策、法律也要兼顧好這一戰略，至少不應對這一戰略形成沖突或阻礙。實際上，在具體操作層面，早有國家于二十年前開始在立法中設立“公平競爭審查”制度，在法律政策起草階段發現可能損害市場競爭機制的情形的，即由立法者予以刪除，或者用損害程度最小的方案進行替代。

2013年新一屆中央政府成立后反復強調對市場競爭機制的維護，把市場機制的完善、政府與市場關系的規范提升到未來中國經濟轉型發展的出路的高度。2016年6月，國務院發布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，提出“建立公平競爭審查制度，確保政府相關行為符合公平競爭要求和相關法律法規，維護公平競爭秩序，保障各類市場主體平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”。目前，絕大部分省（自治區、直轄市）制定了落實國務院意見的文件，在本地區推開行政措施清理審查工作。雖然該意見未對地方立法提出具體要求，但未來地方人大立法程序、備案審查程序中引入公平競爭審查機制是大勢所趨。較早著手嘗試的地區，將在地方立法維護和促進市場經濟體制方向走在前列。

立足競爭政策優先原則再度審視網約車新政所引發的討論，政府出臺監管新政的必要性依然毋庸置疑。但是，立法過程中是否考慮過新政對競爭機制可能存在的影響？是否建立了標準化的評估制度？是否考慮過用對競爭機制損害最小的方法來達到監管目的？這些問題的答案如果在新政公布時能一并讓公眾知曉，其相關效果可能更好。