關(guān)于咨詢(xún)專(zhuān)家在提升常委會(huì)履職水平中作用的調(diào)查研究

閔行區(qū)人大工作研究會(huì)第二研究小組

一、課題研究背景

（一）常委會(huì)履職借力專(zhuān)家的目的和意義

人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督。只有不斷加大對(duì)“一府兩院”監(jiān)督力度，切實(shí)督促“一府兩院”依法行政、公正司法，才能發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面建成小康社會(huì)。

而“一府兩院”的工作內(nèi)容涉及社會(huì)生活的方方面面，數(shù)量眾多，所依據(jù)的法律法規(guī)浩繁，要對(duì)紛繁復(fù)雜的“一府兩院”工作開(kāi)展科學(xué)的監(jiān)督，就必須借助于外腦，綜合運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)方法和專(zhuān)業(yè)的知識(shí)理論。為此，區(qū)人大常委會(huì)研究室于2014年成立了區(qū)人大常委會(huì)專(zhuān)家?guī)欤瑫r(shí)起草并出臺(tái)了《閔行區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)辦法》（閔會(huì)[2014]5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），《辦法》首次明確了區(qū)人大常委會(huì)咨詢(xún)和管理專(zhuān)家的方式以及專(zhuān)家的權(quán)利和義務(wù)，旨在進(jìn)一步明確并規(guī)范專(zhuān)家咨詢(xún)工作，更好地提高咨詢(xún)專(zhuān)家在常委會(huì)履職中所發(fā)揮的作用。

（二）咨詢(xún)專(zhuān)家基本情況

截止2015年底，區(qū)人大常委會(huì)共累計(jì)咨詢(xún)專(zhuān)家40人次。其中咨詢(xún)庫(kù)內(nèi)專(zhuān)家11人次，占比27.5%，咨詢(xún)庫(kù)外專(zhuān)家29人次，占比72.5%。

從庫(kù)內(nèi)專(zhuān)家咨詢(xún)情況看，《辦法》確定庫(kù)內(nèi)咨詢(xún)專(zhuān)家23人，截止2015年底邀請(qǐng)咨詢(xún)專(zhuān)家11人次，涉及專(zhuān)家8人，占專(zhuān)家總數(shù)的35%，邀請(qǐng)庫(kù)內(nèi)專(zhuān)家的機(jī)構(gòu)主要集中在常委會(huì)內(nèi)司工委、城建環(huán)保工委、預(yù)算工委和研究會(huì)。

庫(kù)內(nèi)咨詢(xún)專(zhuān)家來(lái)源情況如下：來(lái)自高校和科研院所的咨詢(xún)專(zhuān)家占53%、來(lái)自政府部門(mén)的專(zhuān)家占26%、來(lái)自企業(yè)的專(zhuān)家占22%。僅有17%的咨詢(xún)專(zhuān)家為“40、50后”，48%的咨詢(xún)專(zhuān)家為“60后”，35%的咨詢(xún)專(zhuān)家為“70后”。目前，庫(kù)內(nèi)專(zhuān)家咨詢(xún)比例僅占專(zhuān)家總數(shù)的38%，庫(kù)內(nèi)專(zhuān)家的咨詢(xún)較為集中，目前有15位專(zhuān)家在辦法實(shí)施后未被邀請(qǐng)。從庫(kù)內(nèi)庫(kù)外專(zhuān)家咨詢(xún)?nèi)舜慰矗?qǐng)庫(kù)外專(zhuān)家比例高達(dá)72.5%，庫(kù)內(nèi)外專(zhuān)家咨詢(xún)比例約為1：3。此外，由于預(yù)算監(jiān)督工作專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，預(yù)算工委目前已成立獨(dú)立專(zhuān)家?guī)欤瑤?kù)內(nèi)擁有專(zhuān)家25名，基本均來(lái)自專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)崗位。

二、存在的問(wèn)題

（一）工作職責(zé)與定位不清

一是常委會(huì)對(duì)咨詢(xún)專(zhuān)家的定位尚不夠清晰。常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)對(duì)專(zhuān)家多為“一次性咨詢(xún)”，缺乏對(duì)我區(qū)相關(guān)工作長(zhǎng)期的跟蹤和深度的參與，對(duì)具體情況掌握不夠全面、真實(shí)，因而對(duì)其專(zhuān)家作用的發(fā)揮產(chǎn)生了不小的影響。

二是專(zhuān)家對(duì)人大監(jiān)督工作的相關(guān)要求和我區(qū)實(shí)際情況了解不深、不透，僅僅根據(jù)自身理論與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，未能結(jié)合閔行實(shí)際，為常委會(huì)的監(jiān)督工作提供切實(shí)有效的意見(jiàn)和建議。

（二）專(zhuān)家整體結(jié)構(gòu)不夠均衡

區(qū)級(jí)人大常委會(huì)人員結(jié)構(gòu)不合理，首先是區(qū)人大常委會(huì)兼職委員比例過(guò)高，從時(shí)間和精力上難以保證對(duì)常委會(huì)工作的投入；其次是常委會(huì)委員知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，專(zhuān)家型委員較少；再次是常委會(huì)所聘專(zhuān)家大多來(lái)自高校與科研院所，具有較高的科學(xué)理論水平，所提出的專(zhuān)業(yè)性意見(jiàn)立意較高、覆蓋面較廣，但缺乏具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，部分建議難以為具體工作中遇到的問(wèn)題提供有效的幫助和解答，故而導(dǎo)致庫(kù)內(nèi)專(zhuān)家咨詢(xún)率偏低。

而與之相對(duì)的是，區(qū)人大常委會(huì)預(yù)算工委所聘請(qǐng)的專(zhuān)家，大多來(lái)自長(zhǎng)期從事財(cái)政相關(guān)具體工作的崗位，對(duì)具體問(wèn)題有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此對(duì)有些問(wèn)題的建議可以起到立竿見(jiàn)影的效果，但同時(shí)因?yàn)殚L(zhǎng)期忙于從事具體工作，缺乏對(duì)于新理論的研究和宏觀層面的思考，導(dǎo)致思維固化，對(duì)部分問(wèn)題的認(rèn)識(shí)缺乏創(chuàng)新性和前瞻性的思考。這就導(dǎo)致監(jiān)督工作出現(xiàn)調(diào)查問(wèn)題不深不透、問(wèn)題查找不疼不癢、意見(jiàn)建議浮于表面的現(xiàn)象，監(jiān)督工作對(duì)常委會(huì)的要求與常委會(huì)本身的履職能力出現(xiàn)差距，制約了區(qū)人大常委會(huì)監(jiān)督的實(shí)效。

（三）本職工作與專(zhuān)家工作的矛盾

常委會(huì)所聘專(zhuān)家作為行業(yè)內(nèi)優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和高水平的知識(shí)技能型人才，本身工作很忙，業(yè)余時(shí)間有限。而其對(duì)人大相關(guān)議題的研究需涉及方方面面，需要投入大量的時(shí)間與精力，而這又與其有限的時(shí)間形成了很大的矛盾。此外，部分專(zhuān)家雖已退休，卻大多需要投入大量的時(shí)間與精力于家事，導(dǎo)致其缺乏足夠的時(shí)間對(duì)新知識(shí)進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)充和對(duì)相關(guān)問(wèn)題開(kāi)展深入的研究。因此，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專(zhuān)家的時(shí)間與人大咨詢(xún)工作的時(shí)間，充分利用好專(zhuān)家資源，是目前常委會(huì)在咨詢(xún)專(zhuān)家過(guò)程中遇到的一大難題。

（四）人大服務(wù)保障缺乏

1、區(qū)人大常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)日常與相關(guān)專(zhuān)家的溝通聯(lián)系較少，多為有需要時(shí)臨時(shí)邀請(qǐng)專(zhuān)家，給專(zhuān)家準(zhǔn)備的時(shí)間較為倉(cāng)促，缺少計(jì)劃性。同時(shí)由于自身或其它方面原因，專(zhuān)家參與各工作機(jī)構(gòu)相關(guān)議題調(diào)研、視察或執(zhí)法檢查的機(jī)會(huì)較少，相關(guān)信息了解不足，自身又難以直接獲得此類(lèi)信息，因此基礎(chǔ)資料掌握不扎實(shí)，難以在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性的意見(jiàn)建議。

2、由于專(zhuān)家多為臨時(shí)性咨詢(xún)，缺乏統(tǒng)一培訓(xùn)、交流等日常管理機(jī)制，因此其對(duì)于人大監(jiān)督工作的理解與認(rèn)識(shí)不深，對(duì)我區(qū)面上基本情況也不夠了解，因此很少站在人大這一特定角度提出意見(jiàn)和建議，未能完全滿(mǎn)足常委會(huì)監(jiān)督工作的相關(guān)要求。

3、根據(jù)《辦法》，咨詢(xún)專(zhuān)家的相關(guān)經(jīng)費(fèi)保障目前僅有一次性咨詢(xún)費(fèi)，缺乏一定獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，不利于提高專(zhuān)家積極性，不利于其對(duì)相關(guān)議題等開(kāi)展長(zhǎng)期深入的研究和跟蹤，因此對(duì)常委會(huì)履職水平的提高產(chǎn)生了一定的影響。

三、建議

（一）完善專(zhuān)家選聘制度，把好專(zhuān)家的入口關(guān)

就選聘標(biāo)準(zhǔn)而言，能夠參與咨詢(xún)的專(zhuān)家不僅要具備淵博的專(zhuān)業(yè)知識(shí)及豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且要具有很強(qiáng)的分析判斷能力。不僅要看專(zhuān)家在行業(yè)內(nèi)的地位，而且要考察專(zhuān)家的社會(huì)責(zé)任感。此外，還要考慮專(zhuān)家的合理結(jié)構(gòu)。一是合理的年齡結(jié)構(gòu)，確保有經(jīng)驗(yàn)豐富的老專(zhuān)家，也有開(kāi)拓創(chuàng)新的青年專(zhuān)家，還要有年富力強(qiáng)的中年專(zhuān)家，保證各個(gè)年齡段的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。二是合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)，如法學(xué)學(xué)科中就有憲法學(xué)、行政法學(xué)、刑法學(xué)等很多專(zhuān)業(yè)，在選聘專(zhuān)家時(shí)，要考慮專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，避免專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的單一性，形成專(zhuān)家的知識(shí)互補(bǔ)。三是要有明確規(guī)范的選聘程序，可成立專(zhuān)家選聘小組進(jìn)行集體評(píng)定，既要考察專(zhuān)家的知識(shí)結(jié)構(gòu)，又要考察專(zhuān)家參與人大工作的積極性，避免專(zhuān)家選聘的隨意性和暗箱操作。四是要確保專(zhuān)家能處理好本職工作與專(zhuān)家工作的關(guān)系。讓專(zhuān)家真正發(fā)揮參謀助手和智力支持的作用。確保專(zhuān)家有時(shí)間有精力參加各工委組織的議題調(diào)研、視察和執(zhí)法檢查。五是建立庫(kù)內(nèi)專(zhuān)家動(dòng)態(tài)變動(dòng)機(jī)制。要適時(shí)對(duì)專(zhuān)家?guī)爝M(jìn)行調(diào)整增減，將庫(kù)外優(yōu)質(zhì)的專(zhuān)家吸納進(jìn)庫(kù)內(nèi)，對(duì)不適合的不再聘任，既提高庫(kù)內(nèi)專(zhuān)家的咨詢(xún)效率，又確保專(zhuān)家隊(duì)伍的穩(wěn)定、長(zhǎng)效。六是建立庫(kù)內(nèi)專(zhuān)家事后備案、庫(kù)外專(zhuān)家事前備案制度，幫助專(zhuān)家?guī)旃芾頇C(jī)構(gòu)及時(shí)、全面掌握專(zhuān)家咨詢(xún)情況，強(qiáng)化對(duì)庫(kù)內(nèi)外專(zhuān)家的統(tǒng)籌。七是盡可能多配備專(zhuān)家型委員，進(jìn)一步提高常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”相關(guān)工作的實(shí)效。

（二）做好溝通與準(zhǔn)備，提高專(zhuān)家咨詢(xún)效率

所聘專(zhuān)家往往是其所在行業(yè)甚至行業(yè)外的相關(guān)單位的兼職專(zhuān)家，因此，專(zhuān)家能夠抽出的工作時(shí)間非常有限。這就需要科學(xué)合理地安排專(zhuān)家的咨詢(xún)工作，幫助其提高咨詢(xún)工作的效率。應(yīng)事先與專(zhuān)家充分溝通，了解專(zhuān)家的時(shí)間安排，充分尊重專(zhuān)家的工作特質(zhì)，將專(zhuān)家的“碎片時(shí)間”充分利用起來(lái)，在專(zhuān)家有限的工作時(shí)間內(nèi)，給專(zhuān)家提供充分的材料和任務(wù)。一些時(shí)間較為緊迫的咨詢(xún)事務(wù)，也一定要事先通過(guò)郵件、電話等形式溝通好前期工作，將相關(guān)情況及時(shí)整理好并予以告知，使專(zhuān)家在有限的時(shí)間內(nèi)發(fā)揮最大的作用。

（三）強(qiáng)化服務(wù)保障機(jī)制，為專(zhuān)家發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的環(huán)境

人大機(jī)關(guān)要強(qiáng)化服務(wù)保障機(jī)制，做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作，可以為專(zhuān)家作用的發(fā)揮創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。一是密切與專(zhuān)家的聯(lián)系。通過(guò)建立有效的聯(lián)系制度，及時(shí)向?qū)＜彝▓?bào)相關(guān)活動(dòng)的基本情況，確保專(zhuān)家了解第一手情況，同時(shí)通過(guò)情況通報(bào)、座談會(huì)等形式，讓專(zhuān)家充分了解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和人大工作動(dòng)態(tài)，不斷提高專(zhuān)家參與監(jiān)督工作的積極性和實(shí)效性。二是在調(diào)研視察中發(fā)揮專(zhuān)家作用。要根據(jù)專(zhuān)家行業(yè)特點(diǎn)和人才智力優(yōu)勢(shì)，結(jié)合常委會(huì)主要工作，安排專(zhuān)家參與到相關(guān)學(xué)習(xí)、調(diào)研、視察、考察、座談等活動(dòng)，使專(zhuān)家更多地參與人大的相關(guān)監(jiān)督工作，讓咨詢(xún)專(zhuān)家能從全局上、整體上和具體工作中更直觀、真實(shí)地了解和把握各項(xiàng)工作進(jìn)程。同時(shí)有選擇地開(kāi)展一些有前瞻性、戰(zhàn)略性的調(diào)查研究、研討論證和咨詢(xún)服務(wù)工作，進(jìn)一步發(fā)揮專(zhuān)家的“外腦”作用，使專(zhuān)家融入人大工作中。三是加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)家人大工作知識(shí)的培訓(xùn)。可集中組織學(xué)習(xí)組織法、監(jiān)督法、代表法等與人大工作密切相關(guān)的法律，使其對(duì)人大工作相關(guān)的程序、制度和方法有所了解和熟悉，并結(jié)合所長(zhǎng)，提高參政議政、服務(wù)大局的能力。四是通過(guò)設(shè)置專(zhuān)家小組促進(jìn)思想碰撞。將不同行業(yè)的專(zhuān)家，按照工作性質(zhì)相似、專(zhuān)業(yè)相近的編組原則，編入同一專(zhuān)家小組，為專(zhuān)家建言獻(xiàn)策提供較好的交流環(huán)境。要根據(jù)專(zhuān)家特點(diǎn)，經(jīng)常組織專(zhuān)家開(kāi)展小組活動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)專(zhuān)家的積極性，使各組專(zhuān)家的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。五是建立專(zhuān)家咨詢(xún)的激勵(lì)機(jī)制。可以根據(jù)常委會(huì)對(duì)專(zhuān)家建議的采納情況酌情考慮設(shè)立各類(lèi)獎(jiǎng)項(xiàng)，以此來(lái)激發(fā)專(zhuān)家參與咨詢(xún)活動(dòng)的自豪感和榮譽(yù)感，更好地發(fā)揮其參與作用。除了設(shè)立獎(jiǎng)項(xiàng)之外，還可以根據(jù)實(shí)際需要以及專(zhuān)家自身的貢獻(xiàn)和要求，為其提供赴外交流、考察、學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，從多角度多方位來(lái)滿(mǎn)足專(zhuān)家需求的實(shí)現(xiàn)，更好地激勵(lì)專(zhuān)家參與到為人大監(jiān)督工作建言獻(xiàn)策中來(lái)。