關于人大開展對政府部門工作評議的思考和探討

開展對政府部門的工作評議，是地方人大及其常委會履行監督職能的一種方式，是地方人大在監督實踐中的一項創新。圍繞人大對政府部門的工作評議，今年黃浦區人大工作研究會城建組拜訪約談了常委會分管領導，參與工作評議的有關部門負責同志，召開了部分人大代表座談會，走訪聽取了接受評議的區民政局領導的意見，就開展工作評議在認識上的統一、實踐上的定位、操作上的規范、工作上的把握進行了調研和探討。

一、黃浦區人大常委會組織開展對區政府部門工作評議的有關情況

2015年，黃浦區人大常委會在區委的支持和區政府的配合下，選擇區民政局，首次啟動了對政府部門的工作評議。常委會制訂了關于開展工作評議的試行辦法、通過了關于對區民政局開展工作評議的實施意見，分準備、調研、評議、整改四個階段，歷時數月開展了工作評議。

在調研階段，黃浦區人大常委會的評議工作班子分幾個組梳理了89件民政工作適用的專業法律法規，訪談了區民政干部、市和區相關部門、有關事業單位、部分困難群眾，組織開展了各街道代表組的專題活動，組織區民政局干部進行了法律知識考試。在評議會議上，區人大常委會聽取民政局的工作報告、評議工作組的調查報告，開展了評議，并由常委會全體組成人員對民政局的工作情況進行了書面測評。在評議會議以后，常委會將調查和評議中提出的具體意見形成20個問題，用書面項目化清單的形式交給區民政局進行整改，并抓好督促、落實整改。事后區民政局領導談到，評議是對民政局工作全方位的宣傳和推動，是在理解基礎上的監督，評議使民政局干部的依法行政意識、人大意識得到了進一步的加強。一些參加了評議活動的代表們反映，對民政工作的評議涉及面廣，相比常委會一般的工作審議力度更大、更接地氣。也有的代表提出要有好的機制與其配套，要加大代表參與的廣泛性。2016年黃浦區人大常委會又組織開展了對區房管局的工作評議。

二、人大開展對政府部門的工作評議需要思考和理順的幾個問題

一是要不要開展人大對政府部門的工作評議？黃浦區人大常委會兩年來開展的工作評議取得了較好成效，不少地方市縣人大也有許多成功的實踐。但是目前各地人大對開展這一工作的看法依然不一，對政府部門的工作評議還沒有成為地方人大及其常委會開展監督的剛性的常規性動作，上海各區縣在實踐中運用的也還很少。而從政府部門來看，總體上能夠理解、支持，并認真對待，但也有不少的人把它作為外加的任務、額外的負擔，被動應付。二是怎么樣把握人大對政府部門工作評議的定位？人大對政府部門工作評議的實質是評政府的專門部門，還是評政府的專項工作？是對事的監督還是對人的監督？如何按照現有的法律規定來理解人大對政府部門的工作評議？三是怎么樣開展對政府部門的工作評議？評議工作的重點是什么？評議工作的主體是誰？評議工作的對象怎么確定？評議工作的效果如何體現？如何使工作評議在區的全局發展中更好地發揮積極作用？

三、人大開展對政府部門工作評議的意見建議

1、要增強共識，充分認識開展工作評議的重要性和可行性

其一，從我國政治體制設置看。我國憲法規定，國家行政機關、審判機關、檢察機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。人大監督是國家權力運行的要求、是國家最高層次的監督，加強和改善人大監督是堅持和完善黨和國家監督體系的重要方面。地方人大對政府部門開展工作評議，強化監督工作剛性、增強監督工作效能，是人大按照政治體制要求努力作為的表現。其二，從現行法律法規看。地方組織法和監督法都規定：各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監督，促進依法行政、公正司法。監督法規定了人大常委會實施監督的七種形式，對政府部門進行工作評議的監督方式可以說源于監督法所規定的人大常委會聽取和審議人民政府的專項工作報告，它與聽取和審議政府專項工作報告的性質相同、操作相似，所不同的在于拓展了監督的深度和廣度，它的綜合性、法律性顯得更強。去年上海市人大常委會在修訂的代表法實施辦法中規定：市和區縣人民代表大會代表根據本級人民代表大會常務委員會的統一安排，參加對本級人民政府及其所屬各部門、人民法院、人民檢察院工作的評議活動。人大常委會開展對政府部門的工作評議符合我國憲法和法律的精神。其三，從經濟社會發展的客觀要求看。在上海當好全國改革開放排頭兵、創新發展先行者的這一要求下，黃浦正在為建設世界最具影響力的國際大都市中心城區而努力奮斗。人大作為地方國家權力機關，處在社會主義民主法治建設的第一線，必須從自身的職責定位出發，緊緊圍繞全區的重點工作來謀劃和推進自身工作，更好發揮地方國家權力機關的積極作用。人大常委會開展對政府部門的工作評議是人大依法履職盡責、提高監督實效的實踐要求，是積極可行的。

2、要理清思路，正確把握人大對政府部門工作評議的定性和定位

其一，是要從人大的政治屬性和職責定位出發來界定對政府部門工作評議的定性。人大與政府同屬國家機關，目標宗旨相同，政府作為執行機關要具體落實目標要求，任務重、責任大，權力機關要通過法律監督、工作監督支持和促進執行機關的工作。人大開展對政府部門的工作評議不是區委對政府的工作巡視、干部考察，不是政府對下屬部門的工作考核。人大對政府部門工作評議的定性應該是權力機關對執行機關工作的監督，是一種協同、支持和促進。其二，是要按照監督法的規定來正確把握人大對政府部門工作評議的定位。監督法規定的人大常委會實施監督的七種形式中，第一種是人大常委會聽取和審議人民政府的專項工作報告。人代會審議政府全面工作，人大常委會審議政府專項工作，人大常委會對政府部門的工作評議主要應該是評政府的專項工作，而不是評政府的專門部門。早些年不少地方包括上海一些區縣人大常委會開展了對被任命政府官員的述職評議，后來也引發了一些爭議，其中涉及其對事還是對人的問題。地方人大有任免權，但這種任免不是過程的管理，而是任免職的決定。以此理解，以民政局為例，人大常委會對區民政局開展工作評議應該主要是人大常委會對區政府民政工作開展工作評議，它的定位是區人大常委會審議和評議區人民政府的民政工作。評議針對的是政府，涉及部門包括民政局、各街道及其他相關部門，進行工作匯報的應該是區政府的分管領導，這樣從全區的視角出發促進民政工作就更加有利。其三，是要從人大及其常委會的屬性和特性出發來認識和把握人大對政府部門的工作評議。人大對政府部門的工作評議是權力機關的工作運作，應該體現權力機關的工作特性，即主要體現法律性、人民性和公開性。法律性主要體現在人大的依法監督和被評議部門的依法行政，要看學法、用法、執法、守法。人民性體現在人大是人民行使國家權力的機關，人大的監督要依靠同時接受人民的監督，評議要集中反映人民群眾的意志，要看服務人民群眾的實效，要發揮人民群眾對評議雙方監督促進作用，防止權力的濫用。公開性體現在評議要求的公開、過程的公開、情況的公開、效果的公開。監督法將公眾參與制度作為一項重要內容予以規定，在其第9章第48條中，直接或間接涉及的有近10處。人大對政府部門的工作評議是一種監督行為，必須堅持民主集中制，遵循集體行使職權的原則。應該遵循人大不干預具體工作、不參與具體事務的原則，不對專業的行政事務作門外漢的隨意評判。

3、要規范運作，發揮工作評議對政府工作監督促進的積極效能

黃浦區人大常委會制訂了關于開展工作評議的試行辦法、通過了具體的實施意見。辦法對評議工作的主體、評議的重點內容、評議工作的對象、評議工作的程序等都作出了具體的規定。解讀中，我們有幾點思考。其一，開展評議工作的主體是區人大常委會，評議活動邀請部分人大代表參加。評議工作的主體是區人大常委會，這既要體現在常委會舉行的評議會議上，也要體現在評議會議前的調研和會后的工作中，評議工作班子要由常委會組成人員為主構成。在評議的全過程中可以加大人大代表的參與面和參與度，通過“互聯網+”等方式更多地反映群眾的意志。其二，辦法規定評議工作的對象是區人民政府若干組成部門。按照前面的分析，人大常委會應該選擇人民政府的專項工作，涉及一些專門部門。選擇中可以結合全區重大課題的調研，結合與人民群眾直接聯系較多的事項。其三，辦法規定評議的內容是執法、依法履職、為民服務。從人大常委會對人大負責的角度看，具體內容除了相關的法律法規，還可以對照的是人代會通過的政府工作報告、關于政府工作報告的決議的執行情況，檢查政府對人代會精神的執行情況。其四，評議工作的程序分為評議準備、調研、會議、整改四個環節。建議做實各街道代表組對政府專項工作的評議評估活動，推進人大監督與輿論監督相結合，更多收集人民群眾的意見要求，提高監督實效性和社會參與度。其五，評議工作的效果。評議工作要起到促進政府工作的目的，情況應該抄報區委、區政府，以書面附件的形式報次年的區人民代表大會。有關情況還應當以適當的方式向社會公開。