淺論我國檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟制度及完善

劉紅

摘 要 對(duì)一些危害社會(huì)公共利益的反壟斷案件，由于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有其弱點(diǎn)和缺陷，所以為維護(hù)社會(huì)公共利益，須由檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟，我國相關(guān)法律雖已作了規(guī)定，但并不明確具體，本文通過分析檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟的必要性和可行性，對(duì)具體的訴訟程序提出了完善建議。

關(guān)鍵詞 反壟斷 民事公益訴訟 檢察機(jī)關(guān)

作者簡介：劉紅，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.015

目前，我國規(guī)制壟斷行為主要是以行政手段為主，自2008年《反壟斷法》頒布實(shí)施以來，取得了一定的成就，但在有些領(lǐng)域其發(fā)揮的作用并未充分顯現(xiàn)出來，客觀上不利于《反壟斷法》的實(shí)施，如對(duì)于一些涉及社會(huì)公共利益領(lǐng)域的案件，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有其固有的弱點(diǎn)和缺陷，并不能有效地查處壟斷違法行為，維護(hù)社會(huì)公共利益，所以探索由檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟的制度勢(shì)在必行。

一、我國檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)

在司法改革如火如荼地進(jìn)行的當(dāng)下，探索檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度，不僅是為了實(shí)現(xiàn)反壟斷法的立法目標(biāo)，維護(hù)社會(huì)公共利益，保護(hù)弱勢(shì)群體以實(shí)現(xiàn)公平正義，更能有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，為建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系增磚添瓦。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟的必要性分析

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，壟斷案件大量出現(xiàn)，如洋奶粉壟斷高價(jià)案、石油巨頭操縱價(jià)格案、電信巨頭濫用市場(chǎng)支配地位壟斷高價(jià)案、航空公司協(xié)議定價(jià)案等，會(huì)在一定程度上危害到社會(huì)公共利益，而目前我國反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力配置模式采“權(quán)力共享制” ，即由國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家工商局三個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)分別對(duì)價(jià)格壟斷協(xié)議行為、經(jīng)營者集中行為和除價(jià)格壟斷協(xié)議行為以外的壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、行政壟斷行為領(lǐng)域內(nèi)的壟斷違法行為進(jìn)行查處，表面上看權(quán)力配置非常清晰，但實(shí)踐操作中并非如此，如工商部門負(fù)責(zé)的三類行為都會(huì)涉及到價(jià)格問題，這就會(huì)與發(fā)改委負(fù)責(zé)的價(jià)格壟斷行為發(fā)生沖突，所以在實(shí)踐中是很難劃分清楚界限的，會(huì)導(dǎo)致有些壟斷行為無人監(jiān)管的現(xiàn)象。此外，一些企業(yè)由于其實(shí)力強(qiáng)大、分支機(jī)構(gòu)多、市場(chǎng)占有率大，一旦實(shí)施壟斷行為，則受害群眾十分龐大，而行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚不能并不能對(duì)其構(gòu)成威脅，最典型的如2011年底“中國電信和中國聯(lián)通遭受反壟斷調(diào)查案”，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖有涉及，在接到舉報(bào)后也介入了調(diào)查，但最終因遇到一些“執(zhí)法障礙”不了了之了。 所以，在我國“一府兩院”的體制下，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外，賦予檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的資格不僅可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，更能有效地維護(hù)社會(huì)公共利益，保護(hù)眾多消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的可行性分析

首先，我國《憲法》第129條和《人民檢察院組織法》第1條都對(duì)檢察院是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)作了規(guī)定，所以檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)能發(fā)揮自身法律監(jiān)督功能來維護(hù)國家和社會(huì)的公共利益。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序法上，我國《民事訴訟法》第15條規(guī)定了當(dāng)個(gè)人利益或社會(huì)公共利益遭受不法侵害時(shí)，賦予機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位支持起訴權(quán)，其中的機(jī)關(guān)就包括檢察機(jī)關(guān)。《刑事訴訟法》第99條第2款規(guī)定了檢察院在公訴時(shí)遇國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，其可以提起附帶民事訴訟，這實(shí)際上是明確了檢察機(jī)關(guān)代表國家和社會(huì)公共利益的訴訟主體地位。2012年新修改的《民事訴訟法》第55條確立了公益訴訟制度，雖然只明確列舉了環(huán)境污染和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩種類型，但我們認(rèn)為在當(dāng)今自由競(jìng)爭的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，違法壟斷行為大量發(fā)生，對(duì)社會(huì)公共利益的損害逐漸擴(kuò)大，根據(jù)解釋學(xué)原理，壟斷案件也屬“等”字的題中之義，所以反壟斷公益訴訟也是符合新《民事訴訟法》的。2015年7月，全國人大常委會(huì)授權(quán)發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），明確了檢察機(jī)關(guān)可以“公益訴訟人”身份對(duì)社會(huì)公共領(lǐng)域內(nèi)的案件提起訴訟，雖未明確列舉出反壟斷案件，但如上文所述，反壟斷案件依然可以解釋為“等”字中包含的內(nèi)容。

其次，檢察機(jī)關(guān)作為法律檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)，相對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，因其不牽涉地方行政機(jī)關(guān)和部門的利益，能夠保持中立性，故以其身份提起反壟斷民事公益訴訟有利于維護(hù)社會(huì)公共利益；相對(duì)于社會(huì)團(tuán)體、公益組織而言，在資金、信息、技術(shù)等方面檢察機(jī)關(guān)更是具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，有利于更充分地收集證據(jù)。故由檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟是符合我國當(dāng)前實(shí)際的。

二、對(duì)我國檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟制度的完善

檢察機(jī)關(guān)提起的反壟斷民事公益訴訟雖然可以適用《民事訴訟法》中關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，但壟斷糾紛案件畢竟不同于一般的民事案件，故《民事訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定并不能完全適用，盡管《方案》對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)程序作了規(guī)定，但仍不完善，筆者認(rèn)為需要從以下幾方面進(jìn)行細(xì)化和完善：

（一）訴前程序

根據(jù)上文的分析，我們首先應(yīng)該明確的是檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)反壟斷領(lǐng)域的案件提起民事公益訴訟。但如何劃分檢察機(jī)關(guān)與反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)呢？我們認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，為了保障反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)和公民、法人、其他組織的民事訴權(quán)，其提起反壟斷民事公益訴訟應(yīng)經(jīng)過訴前程序，即當(dāng)壟斷違法行為嚴(yán)重侵害國家、集體、社會(huì)公共利益，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不作為，又沒有個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以提起反壟斷民事公益訴訟。

（二）案件管轄

反壟斷案件的特點(diǎn)是覆蓋范圍廣、影響重大、案情相對(duì)復(fù)雜、涉及的專業(yè)性問題較多，所以應(yīng)根據(jù)我國民事訴訟法的“本區(qū)域重大復(fù)雜的案件”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從級(jí)別和地域兩個(gè)方面進(jìn)行設(shè)計(jì) 。從級(jí)別管轄方面，檢察機(jī)關(guān)提起的反壟斷民事公益訴訟案件一審應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄，這是因?yàn)橄鄬?duì)于基層法院，我國中級(jí)法院法官擁有更多的專業(yè)知識(shí)和審判技巧經(jīng)驗(yàn)，另外，對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，最高法院還可以確定一些基層管轄法院，來分擔(dān)中級(jí)法院的審判壓力；從地域管轄方面，為了方便原告起訴，我們可以規(guī)定原告和被告所在地以及案件的發(fā)生地法院均有管轄權(quán)。

（三）訴訟費(fèi)用

關(guān)于訴訟費(fèi)用的承擔(dān)問題，有以下兩種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向法院預(yù)交訴訟費(fèi)用，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)既然享有原告的訴訟權(quán)利，也就應(yīng)該履行應(yīng)盡的義務(wù)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)免繳案件受理費(fèi)或者確定按件收取案件受理費(fèi) 。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟應(yīng)不收取訴訟費(fèi)用，也不按件收費(fèi)，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟時(shí)，雖然按照民事訴訟程序進(jìn)行，但其代表的卻是國家和社會(huì)，維護(hù)的是國家和社會(huì)的公共利益，屬于“執(zhí)行公務(wù)”的行為，故不應(yīng)繳納訴訟費(fèi)用。具體應(yīng)從以下兩個(gè)方面來看待，對(duì)于案件受理費(fèi)，一律免交；反壟斷案件由于涉及的專業(yè)性問題較為復(fù)雜，如相關(guān)市場(chǎng)的界定等，需要相關(guān)專家或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，筆者認(rèn)為，評(píng)估費(fèi)用由檢察機(jī)關(guān)對(duì)其成本進(jìn)行預(yù)期評(píng)估后向財(cái)政申請(qǐng)撥款，勝訴后返還財(cái)政，敗訴后由國家承擔(dān)。

（四）調(diào)解與和解制度

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的反壟斷民事公益訴訟案件能否適用調(diào)解與和解制度，理論界爭議較大。有學(xué)者認(rèn)為對(duì)公益訴訟案件可以進(jìn)行調(diào)節(jié)與和解，因?yàn)椋浩湟唬厦袷略V訟的目的；其二，符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則；其三，符合我國構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo) 。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格適用調(diào)解與和解制度，反壟斷民事公益訴訟案件原則上不適用調(diào)解與和解制度，但可在法院的主持下進(jìn)行調(diào)解，雙方也可以進(jìn)行和解，但調(diào)解與和解協(xié)議均需向社會(huì)公告，我國《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》第289條的規(guī)定就采用此種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為這一規(guī)定值得商榷，有待進(jìn)一步改進(jìn)。調(diào)解與和解制度設(shè)計(jì)的前提是雙方自愿平等進(jìn)行，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)解與和解的過程中是公共利益的代表者，其沒有具體的利益，也就無自愿平等一說，再者，調(diào)解與和解本身是訴訟雙方相互妥協(xié)的產(chǎn)物，是一種訴訟策略，也是法院的一種審判方式和結(jié)案方式，是為了節(jié)省司法資源，而在反壟斷民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)是社會(huì)公共利益的代表，其并不享有處分權(quán)，不能為了避免某些主體的利益免受侵害而犧牲社會(huì)公共利益，若檢察機(jī)關(guān)享有隨意處分社會(huì)公共利益的權(quán)利，那么就會(huì)與其保護(hù)公共利益的立法目的背道而馳，所以筆者認(rèn)為在檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟的過程中不適用調(diào)解與和解制度。

（五）檢察機(jī)關(guān)對(duì)于訴訟活動(dòng)和裁判結(jié)果的監(jiān)督權(quán)

有學(xué)者認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的民事公益訴訟中，其不再享有監(jiān)督權(quán)，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)此時(shí)身兼兩職，既是原告又是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這在追求平衡的民事訴訟架構(gòu)中地位尷尬，有可能陷入既是運(yùn)動(dòng)員、又是裁判員的怪圈 。也有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中身份為當(dāng)事人，應(yīng)與當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)相一致，所以在二審上訴時(shí)為本機(jī)關(guān)，抗訴時(shí)由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)出庭支持抗訴 。

筆者認(rèn)為上述兩種觀點(diǎn)都有失偏頗，對(duì)于反壟斷民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起訴訟，他當(dāng)然的享有上訴權(quán)。但檢察機(jī)關(guān)又作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，此時(shí)能否履行監(jiān)督職責(zé)呢？對(duì)此，我們認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)能夠履行監(jiān)督職責(zé)，可以對(duì)其認(rèn)為二審法院作出的生效裁判有錯(cuò)誤的，啟動(dòng)審判監(jiān)督程序。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)內(nèi)部是分工制約的，如在刑事訴訟程序中檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的角色與民事公益訴訟類似，其有公訴部門，也有刑事申訴部門，二者分工不同、相互制約，而且在實(shí)踐中運(yùn)行良好。

所以在反壟斷民事公益訴訟中我們可以借鑒這種模式。

注釋：

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