民間公益組織的法律地位研究

摘 要 民間組織作為政府與群眾溝通的橋梁，在長期的慈善事業發展過程中，民間公益組織也取得了實質性的發展，但是民間公益組織的實踐發展與相關的法律之間存在沖突，法律法規對其發展的規范、監管與評估不完善也不充分。在發達國家，隨著經濟發展，非營利組織相關的法律規范十分完善、穩定。本文認為要充分發揮民間公益組織的作用，就要健全法律法規以及改善其管理監督體制，這樣才能保證民間公益組織能夠獨立運行和健康快速發展，從而使其在構建社會主義和諧社會中做出更大貢獻。

關鍵詞 民間 公益組織 法律地位 慈善事業 監管

作者簡介：崔琳珠，北京航空航天大學法學院。

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.080

一、理論探討：民間公益組織概述

（一）民間公益組織概念

民間公益組織是合法的、非政府的、非營利的、非黨派性質的、非成員組織的、實行自主管理的民間志愿性的社會中介組織，其由民間發起，需要得到法定許可、經過合法審批程序而成立，主要從事慈善、公益事業，包括基金會、社會團體、志愿者組織、社會服務機構。

（二）我國民間公益組織發展現狀

我國實行改革開放政策后，市場逐漸活躍，對民眾日常生活產生影響的公益事業與慈善行業大量產生，這些變化都促使民間公益組織快速發展。

在民間公益組織區域分布方面，在我國東部、中部與西部比例分布有一定的懸殊，東部地區民間公益組織占全國總數的54.7%，西部地區為29.7%，中部地區為15.6%，差異的主要原因是經濟發展水平不同與發展需求不同，東部經濟發展水平最高，西部發展水平低但是對公益組織需求最高。

在民間公益組織注冊狀況方面，根據相關調查，有25%部分未經注冊，75%經過注冊，而在經過注冊的公益組織部分，39%是民辦非注冊，19%是社團注冊，9%是工商注冊，剩下的8%是機構掛靠，不屬于正式的注冊。

在民間公益組織的透明度方面，主要包括基本信息、管理與治理、財務信息與項目信息的公開度，2015年3月15日《2014年度中國民間公益透明榜單》在深圳市發布，在對1300家民間公益組織進行的中國民間公益透明指數調查中，2014年平均得分僅有27.87分，較2013年度的27.23分提高了2.35%。其中得分最低的項目是財務透明度，平均得分為2.72分。在基本信息公開方面整體水平最高，而其他方面有待提升。

二、現狀考察：我國民間公益組織現實法律地位

（一）民間公益組織法律地位立法現狀

在國家層次的立法方面，為了鼓勵捐贈，規范捐贈和受贈行為，保護捐贈人、受贈人和受益人的合法權益，促進公益事業的發展，1999年通過并實施《中華人民共和國公益事業捐贈法》，其中雖然沒有對民間公益組織的法律地位作出明確規定，但是對公益組織所進行的公益事業、捐贈財產的使用與管理、優惠政策與法律責任作出規定，使民間公益組織在發展過程中有法可依。2015年3月10日全國人大內務司法委員會副主任委員王勝明披露《慈善事業法》草案年內有望提請審議，將進一步明確慈善組織的法律地位、慈善募捐的主體、慈善募捐的監督機制、慈善事業的主管部門、慈善捐贈活動的程序，對于明確“公益”、“慈善”的概念與地位意義重大。

各項法律法規修改的進程緩慢，制定新的法律法規的步伐還處于初級階段，民間公益組織在登記、管理與發展監督方面都處于沒有明確法律指引的階段，因此其存在的法律主體地位不明確。

（二）民間公益組織存在的問題

1.民間公益組織在立法上存在的問題：

一方面，民間公益組織的相關立法層次低。另一方面，民間公益組織法律體系不健全。民間公益組織不僅缺乏專門性的公益組織規范性文件，而且與公益組織相關的法律法規的規定也不健全，缺乏一致性。

2.民間公益組織運行時存在的問題：

一方面，政府對民間公益組織運行的支持力度不夠。政府缺乏對民間公益組織的信任，不僅缺少支持力度，而且會設置一定的障礙與局限而防止其發展失控，公益組織缺乏資金支持、政策優惠與人力資源優勢，本應該得到政府的引導與支持，但是政府更加注重的是對民間公益組織的限制而不是發展，現行的雙重管理體制是政府對其的行政監督，使公益組織缺乏自主性、獨立性。

另一方面，對民間公益組織運行監管不到位。民間公益組織呈現迅速增長的趨勢，在社會治理中擔當的角色愈顯重要，但與之配套的監管機制、監管力量和監管手段沒有跟上。登記管理機關和業務主管單位可以發揮自身的監督管理作用，在民間組織運作過程中起到規范作用，但是民間組織普遍受到行政干預，影響其發展和作用的發揮。

三、域外借鑒：民間公益組織法律地位考察

（一）域外民間公益組織法律地位概況

發達國家關于民間公益組織的法律地位主要通過立法與政府支持來實現。在法律方面，民間公益組織在多數發達國家的立法中已經取得了合法的地位，由于各國政治、經濟與文化的差異，民間公益組織獲得法律地位的方式、規范手段也不相同。

（二）日本

日本以市場經濟為主不斷發展，經濟水平較高，社會公益事業也不斷完善，形成了穩定的體制。

日本有完整而穩定的相關法律規定。《民法典》規定公益法人包括公益組織，以非營利性目的從事公益事業，并且經過政府主管機構批準的屬于公益法人。除《憲法》、《民法典》等基本法律對社會公益事業總體作出規定外，還對其他特殊法人做出了專門規范其組織和行為方式的個別法。例如《促進特定非營利活動法》、《關于公益社團法人以及公益財團法人認定法》，按照所服務的不同領域對民間公益法人做出特別法相關規定，對公益法人機構的實施行為，特別是在捐贈和盈利性活動方面要體現組織公益性而有相關的稅法規定。由于公益法人制度不能滿足社會需要，關于公益法人的公益性界定不明確，標準也不透明，日本在2003年實施了《特定非營利活動促進法》，該法明確規定了成為公益法人的資格以及公益法人開展活動的內容。這些法律規定不僅顯示出日本相關立法數量多，而且可操作性強，為公益組織發展提供了保障。

（三）美國

對美國民間公益組織法律地位規定比較完善的法律最主要的是《美利堅合眾國憲法》第一條、第十四條修正案和最高法院依據此做出的判決，以及《國內稅收法典》和各州主要法律。

美國憲法中沒有關于公民結社自由的明確規定，但是在最高院的判決中對結社自由做出了完整的詮釋。在2000年的“美國童子軍訴戴爾案”中，最高院重申了保護結社自由的憲法原則，公民結社自由的憲政基礎因此變得更加鮮明牢固。

雖然沒有聯邦級別的非營利組織，但是在美國任何一個非營利組織的成立注冊都應當根據所在州的相關法律。以紐約和的民間組織為例，紐約州民間組織的設立依據《非營利法人機構法》，政府的備案機關是州務廳法人機構處。根據各州的規定，美國非營利組織獲得法律地位有四個方面的要求：首先，組織由公民個人創建和運作在私人領域。其次，為社會與公眾謀利益。再次，受到“盈余非分配限制”原則約束。最后，不得干預立法或政治活動。

《國內稅收法典》是管轄美國非營利組織的主力，在美國200萬個非營利組織里，約180萬個屬于享有聯邦免稅待遇的非營利組織。此法典規范的是關于免稅組織的5個最基本方面，即組織定義、免稅資格認定、經濟利益、報表與信息披露、政治活動。

四、對策建議：規范民間公益組織法律地位

（一）加快規制民間公益組織立法進程

一方面，結合實際情況完善法律。各個地區要利用自身的地區優勢制定相關法律，例如深圳擁有特區立法權，可以根據此項權利，研究制定《深圳經濟特區民間組織條例》，完善民間組織的發展領域，確定其所具有的法律性質，并且規范民間組織的登記制度、資金來源、監督管理與評價標準。民間公益組織發展應從聯系實際，確立相關法律來明確民間公益組織的法律地位和性質，才能更好地解決問題，而在民間公益組織發展比較成熟的領域，要根據其發展的狀況研究管理體制的法制保障的改革。

另一方面，探索民間公益組織機構立法。民間公益組織在發展的過程中服務的領域、面臨的問題與其他民間組織不同，因此需要通過專項立法規范。譬如根據相關經驗，應當對在產生作用的社會管理和公共服務領域和具有社會公共利益的民間組織，通過專項立法明確其法律地位和職能，使其在參與社會管理和提供公共服務時有規范的行為與標準，解決發展過程中的問題。

（二）加大政府扶持力度

民間公益組織法律地位的確定需要政府資金支持、產業支持與完善保障措施。首先，對于社會發展迫切需要的社會福利、公益慈善與社區服務等領域的民間公益組織，政府應當設置專項經費，對符合社會發展需要的民間公益組織給予資金支持。其次，調整產業扶持政策，各項公益組織產業、行業、企業的發展根據一定的條件受到政府的政策優惠，通過將其面向特定部分公益組織實施優惠變為制定程序和方式面向所有公益組織，為其發展營造出公平競爭的市場與環境。最后，完善公益組織發展的保障措施，包括解決專職人員勞動人事制度、社會保障、職稱評定與職業建設等突出問題，打造政府支持、發展、服務民間公益組織的平臺，優先滿足社會福利、公益慈善、社區服務重點發展領域，降低其日常運行成果，為其履行職責提供優良服務。

（三）繼續完善法律監管措施

在民間公益組織監管方面，廣州市在2014年6月通過了《廣州市社會組織管理辦法》，是關于社會組織管理的一個綜合性規章，其中提出了兩項創新的改革，第一，就是把年檢改為年度報告，由之前被相關部門進行年度檢查方式變為登錄廣州市社會組織信息網上登記管理機關提交年度報告。第二，就是加強監管的手段創新，通過信息的收集，在技術上加大力度建設信息化平臺。廣州市建立了社會組織公共信息平臺，分為公共服務、信息發布、綜合監管三個分平臺，主要作用是搜集查閱有關廣州市各類社會組織的發展方向、發展動態與發展水平的數據情況。根據廣州市的經驗，民間公益組織完善法律監管的措施，首先，要完善民間公益組織的監督機制。其次，應當健全信息公開制度。最后，應建立民間公益組織社會化評估體系，充分體現評估的公平、公正和客觀性。

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