淺論棚戶區改造中土地權益均衡分配的法律策略

摘 要 城鄉一體化是我國現代化和城市化發展的一個新階段，棚戶區改造是其中一個關鍵環節。本文就棚戶區改造中，土地權益如何在政府、集體、開發商和村民等各個主體上的分享上達到均衡，提出相應的法律保障對策，以助推新型城鎮化向縱深發展。

關鍵詞 棚戶區 改造 土地權益 均衡分配 法律保障

作者簡介：俞棟，浙江乾勇律師事務所，四級律師，從事法律咨詢和服務工作。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.100

當前，我國的城鎮化建設步伐，作為城鎮化轉型的一部分。棚戶區改造也如火如荼在各地上演。但是，由于我國當前是城鄉二元土地所有權制度，在棚戶區改造過程中，不乏有土地資源的嚴重浪費、土地利用效率不高、各類違章建筑叢生、各類公共服務基礎設施貧乏等現象；甚至造成了大量的土地資產流失和嚴重的環境質量等問題。特別是在棚戶區改造中，涉及到土地權利方面的糾紛不斷。究其原因，土地權益均衡分享機制的缺乏以及相關的法律制度的缺失是主要因素。因此，對棚戶區改造中，土地權利的配置亟待出臺相應的切實可行的法律舉措。

一、棚戶區土地權利分享法律制度現狀

當前，我國的法律體系還沒有制定出完整的棚戶區《土地征收補償法》。那么，在集體土地征收補償上，一般主要的依據就是《物權法》、《土地管理法》等法律規范。《土地管理法》的第二條以及《憲法》的第三條和《物權法》的第42條，三者都對集體土地的征收作出了一些原則性的規定。比如，為了公共利益的需要以及給補償的原則方面，《物權法》和《土地管理法》上還對集體土地的征收作出了詳細的規定：它分為按用途支付，其中對安置補助費、青苗費、土地補償費等費用的補償標準，作出了規定，并規定了其前置條件必須是為了公共利益的需要，但遺憾的是兩者都沒有對公共利益進行詮釋。這就帶來了棚戶區在土地征收過程中其用地性質的認定，比如說是經營性的還是公益性的，特別含糊容易混淆。對于補償，也只是規定了給予補償，但并沒有提供可以參考的判定標準。目前，棚戶區改造土地補償一般都是按用途來補償，補償的標準往往都是比較偏低的。這也是導致政府侵害戶主權益的事情時有發生。同時，《物權法》第151條對集體建設用地作了規定，集體所有的土地作為建設用地的，應當按照土地管理法等法律規定辦理。但是在《土地管理法》的第43條上，又說明村民個人根本不享有集體建設用地的使用權。在第47條中雖然對土地補償費也做了一些規定；但，令人困擾的是，始終難以判定這種補償是用益物權的補償還是所有權補償？國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中提出了先行補償制度，國土部《關于城郊結合部征地拆遷中被征地農民宅基地安置問題的復函》指出：征用城市規劃區內的農村宅基地，應依法支付征地補償費；國務院在2011年又發布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，進一步對公共利益進行了詳細的列舉。法律的逐漸健全致使棚戶區改造中土地權益逐漸朝著于合理、多元和規范的保障體系邁進。可見，對棚戶區改造實行土地征收是合法規范途徑。但是，由于對公共利益理解有偏差、土地征用的法律基礎還不健全、補償安置還不妥善、法律維權還很乏力等因素仍然存在，這就會導致在政府控制和主導的棚戶區改造中，集體的利益和物質的利益就可能會受到損害，最終導致棚戶區改造中土地權利配置的不平衡。

二、棚戶區改造土地權益均衡分配法律對策

（一）完善棚戶區征地補償制度

我國現行的法律規定棚戶區改造是實現集體土地向國有土地轉化單一的合法路徑。由于我國現行的土地征收制度還遠遠的不夠完善，趕不上經濟發展的步伐。比如，補償安置不夠合理、公共利益表達不清、法律維權措施還存在缺失、征地的法律基礎還不扎實等普遍性的問題。為此，要從保護土地權益的角度出發，結合城鄉一體化的實際，在程序法上和實際法上進行探討、研究和完善，才能達到棚戶區土地改造順利進行和土地權利的高效配置。

一是在棚戶區改造中要區分好村民宅基地的使用權、集體建設用地的使用權以及兩者之間的關系，要明確兩者都是獨立的征地客體，這是土地征收的首要條件。在法律制度的設計上，就要考慮給被征地戶主的社會保障權以及土地補償權。也就是給與被征地村民生存保障以及就業保障的權利，這也是我國實現城鄉一體化打破城鄉二元結構的有效途徑。

二是要明確公共利益的具體含義。公共利益，應該在我國的法律中加以明確規范，以此來杜絕地方政府因為自己的利益，或者是開發商私人目的而扭曲公共利益的實際含義。這就要從根本上建立起對被征地村民的公正的補償及其補償爭議民事訴訟解決機制；要對《集體土地征收補償法》進行細化，對棚戶區改造土地征用土地補償的程序事項等等，都要作出統一規范。在棚戶區改造的征地補償實踐中，有些地方政府為了促進土地權利的優化配置，在通常理解的公共利益范圍內，以保障被征地村民的社會保障權以及土地補償權及民生，采取了留地安置的不尋常做法，也就是在棚戶區改造中，劃出一部分的優勢地塊，面積在5%到10%間，由村集體協商地塊用途，如商鋪、廠房等，是十分明智的，這是被實踐所證明的有效的舉措。因此，在完善《土地征收補償法》上，應進一步補充和明確。

三是要正確區分留地安置的、征收和征用。從常見的集體土地征收實踐來看，現在流行做法是將土地屬性由村民轉變成還是集體的性質，這只是在用途上的變化，或者說是權屬屬于集體，用途轉為村民。也可以采取所有權轉變的做法，也就是說土地退還給村民時，國家會將土地的性質從集體轉變為國有，也就是土地用途發生了轉變的同時權屬也發生了轉移。處理好所有權保留和收益權轉換中政府、集體、兩者之間，以及集體和村民之間以及村民相互之間權屬關系，確定土地增值收益的均衡分配系數，才能夠使得征收土地達到高效配置。

（二）完善賦權換土地制度

賦權換土地指的是地方政府按照制定的城市發展規劃，根據公益的目的，將棚戶區土地征用后轉化為國有土地，在此基礎上進行整理、規劃和賦予國有建設用地使用權。

“城鄉二元結構”已經成為目前中國經濟和社會發展的一個嚴重障礙。在我國還普遍存在城鄉二元結構體制的情況下。村民的宅基地使用權以及集體建設用地的使用權，還不能高效、合法地進行流轉。現實中，集體建設用地使用權和集體土地所有權兩者的主體關系及其成員不夠明確，兩者都不具備訴訟主體的屬性，這就導致了很多腐敗現象的滋生。比如，由于基層村干部專權、侵權等現象屢禁不止，繼而導致棚戶區改造難以推進；土地市場混亂和利用低效以及土地權利的配置嚴重失衡。從當前棚戶區改造的先進事例中可知，賦權開發具有得天獨厚的優勢。湖北武漢是棚戶區改造的重點地區，其棚戶區改造的成功范例值得注意和借鑒，武漢就是采取了賦權換土地制度，具體而言就是以村民的自由選擇權為首要條件，根據村集體全體成員的意愿，兩者達到高度一致，繼而對原來集體土地的權利實行“一變三不變”的政策。也就是先將棚戶區的集體土地，按照法律的規定征收為國有土地，但對土地的使用人身份不做改變，原來土地的承包關系也保持不變；并且將其中一半左右土地的建設用地的使用權賦予村集體。對于其中的小部分地塊，村集體或者開發商繳納了因為土地用途改變從而產生的土地轉讓金后，就獲得了大產權；對其他地塊，規定村民或者集體只能用于出租房屋項目的開發，十五年左右的時限過后，用地的性質才能轉變大產權，這就大大降低了自身的生活成本，也緩解了棚戶區改造外來口的居住壓力。地方政府對另外一半土地要用公共服務建設或者是改善基礎設施，且政府可以依法對此進行出租獲得資金，以來補償公共服務建設的費用，成效凸顯。所以，棚戶區改造應該以村民和村集體兩者合理分享土地增值收益為前提條件，使得村民自愿放棄集體土地所有權，將自己的身份從村民轉變為市民。那么，當所有村民的意愿都一致時，這個集體所有權就隨之消亡，原集體土地屬性也演變為國有土地。可見，在棚戶區改造過程中，地方政府的思路也發生了明顯的變化，由原來的保障換土地轉變為賦權換土地制度，從而達到村民宅基地使用權、國有建設用地的使用權以及集體建設用地的使用權三者真正有效流轉。

賦權換土地，是一個全新的棚戶區改造土地征收思路，這也為解決小產權房的問題提供了可行之處，它可以將村民、集體等原來擁有土地的權利人，因為土地增值、大產權的獲得而財富增加。對提高村民參加棚戶區改造的積極性，作用是顯而易見的。更何況對村民或者集體土地進行統一規劃整理，并且征收為國有后，因為政府無償取得建設用地，對于解決政府土地問題以及緊張的財政也是有益的。因此，賦權換土地這種思路，既使得村民和村集體在土地征收收益上進行合理分享，而且角色也發生變化，村民也從村民變成了市民，集體土地也實現了國有化。更難能可貴的是，徹底的改變了傳統的保障換土地的棚戶區改造思路，完善了土地的合理優化使用和分配以及土地權益的公平配置制度。

三、結語

隨著我國城市化建設步伐的不斷推進，隨著城鄉二元土地權利制度逐漸被打破。棚戶區改造的步伐也突飛猛進。原棚戶區所常見的違章建筑現象處處可見、土地開發無序低效、土地資產大量流失、公共設施和服務貧乏、土地資源嚴重浪費、土地權利配置嚴重失衡等弊端逐漸迎刃而解。在當前城鄉二元土地權利結構的法律制度下，棚戶區改造的土地征收是實現棚戶區土地轉化為國有土地的有效途徑。若是不能與時俱進，革新土地征收制度，就可能使得地方政府因為占據獨特主導地位以及至高行政權力，在土地利益的分配上占有優勢；繼而致使村民的宅基地使用權以及村集體用地使用權得不到合法、合理流轉，造成棚戶區的村民的房產、土地等財產價值就沒法體現。加上集體建設用地使用權和集體土地所有權，因為是一個抽象的主體，在我國現行的法律體制下是不具備訴訟主體資格和法律人格的，這就極有可能導致村民土地權益受到損害以及土地權利的配置嚴重失衡，最終導致棚戶區改造步履艱難。

綜上所述，要實現土地權利的公平、合法和高效的配置，必須要對傳統集體土地征收的相關法律制度進行創新。要立足于棚戶區改造的實際，繼續對集體土地征收法律制度，進行補充和完善，確保，棚戶區被征地村民的合法權益得到有效保障；并且使得公共利益的內涵在法律上有明確的體現和規范，才能確保被征地村民的社會保障權、補償權以及休養生息。地方政府要同步推進就業、教育、社保、醫療、文化等方面的制度改革，讓這些新市民真正和其他市民一樣，享有社會、經濟、政治的平等權利。在棚戶區改造中，地方政府要敢于因勢利導，對傳統的征地理念進行創新，由傳統的保障換土地轉變為賦權換土地。只有這樣，才能真正建立起地方政府、村集體、村民以及開發商等多方主體在棚戶區改造中，彼此對于土地權益分配做到均衡分享。從而實現被征用土地公平合理地得到高效配置，最終推進新型城鎮化建設。

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