我國地方政府財政科技資金的缺口測算
——基于公共服務均等化視角

夏 靜

（巢湖學院，安徽 巢湖 238000）

1 引言與文獻綜述

改革開放以來，我國經濟快速發展，據統計我國2012—2016年GDP年均增長率高達8.75%①數據來源：CEIC經濟數據庫。，但受國家政策、地域等因素的影響，使得我國地區間經濟發展水平差異較大，進而導致地方政府財政能力存在巨大差異性，因此公共服務均等化問題成為社會關注的焦點。其中，科技公共服務作為提高全民科學素質、提升我國綜合國力、建設創新型國家的主要推動力量，主要由地方政府進行提供。同時，由于地方政策性法規及區域性市場壁壘的存在，使得地區間經濟差距逐漸拉大，進而影響地方政府科技公共服務的供給能力。具體表現為發達地區財政科技資金較為豐富，落后地區財政科技資金較為匱乏，而科技公共服務供給不足將使地區經濟發展速度緩慢，地區間差異進一步擴大，由此形成惡性循環。因此，地方政府應在排除地域差異、人口差異的條件下，合理確認財政科技資金規模，探索差異化公共服務供給制度，有利于滿足居民對科學知識與技能的需求、縮小我國地區間差異、基本實現區域間科技公共服務均等化目標。

20世紀20年代，英國Pigou便提出國民收入分配越是均等化，社會經濟福利越大的觀點。這是對均等化思想的最早描述，對公共服務均等化起到基礎性的影響。同時，Buchanan[1]從“財政剩余”的角度提出“財政均等”思想，他認為具有相似狀況的個人能夠獲得相等的財政剩余，財政政策應使每一個處于同等地位的人都得到同等程度的財政對待。基于此，國內外學者對公共服務均等化內涵的討論得出一致的結論，即認為公共服務均等化并不是絕對相等，而是一個動態的、相對的過程，通常指處于不同地區的居民可以享受到大體相同的公共服務。認為實現公共服務均等化對縮小地區差異、實現社會平等、促進經濟發展具有重要意義。

早在1776年，亞當·斯密就提到科學技術的發展就被認為是國家經濟增長的重要因素，其活動具有“價格溢出”和“知識溢出”兩種效應，使得在市場經濟條件下科技投入領域存在市場失靈，在一定程度上抑制了私人部門對科技術投入的積極性，而政府的相關科技政策則可以有效調節市場失靈。由于科技活動具備公共產品屬性、外部性等市場失靈的特征，私人部門一般不愿意介入，因此財政科技投入是科技活動的重要資金來源之一。但受我國財政分權制度、地方政府財政水平、地方經濟發展水平等因素的影響，使得我國財政科技支出在總量、結構和管理中均存在問題，具體表現為：從總量上看，同世界很多發達國家相比看，我國科技投入總量和投入強度顯著不足；從結構上看，一方面我國基礎研究投入偏少，難以支撐我國實現向創新型國家的轉變，另一方面我國地區間財政資金投入差距較大；從投入方式上看，我國主要采取直接投入方式，很少使用貼息、擔保等間接方式，財政資金沒有充分發揮“四兩撥千金”的杠桿效應將私人部門的資金流入科技活動領域；從管理體制上看，科技計劃管理體制改革的滯后性，嚴重影響財政科技投入的效果。鑒此，我國政府科技資金的支出應以“市場需求拉動”與“政府供給推動”為動力機制，加快完善我國科技稅收優惠政策、建立健全相應的法律法規，引導科技成果有效應用于現實生產活動。

綜上所述，國內外學者主要采用時間序列分析、數據包絡分析（DEA）等方法對財政科技資金的來源、規模、結構、效率及影響等方面進行了分析，且僅研究財政能力、經濟發展水平等供給因素對財政科技資金的影響，研究需求因素方面的文獻相對稀缺，但事實上供給和需求兩個因素共同決定了地方政府提供公共服務的規模。因此，本文在綜合考慮地方政府科技服務供給因素與需求因素的基礎上，利用我國30個省、市、自治區2007—2015年共9年的面板數據進行實證分析，測算均等化水平下的財政科技支出，并計算財政科技資金缺口，進而為實現區域間科技服務均等化提出有針對性的對策建議。

2 我國財政科技支出現狀分析

我國 “十二五”規劃綱要中指出提高我國科技創新能力，促進科技成果向生產活動的有效轉化，是推進我國經濟快速健康發展，建設創新型國家的一項重要戰略決策。目前，我國各級政府在不斷加大財政科技投入，著重調整產業結構，積極發展高薪技術產業的同時，利用財政政策大力建設科研基地、培養專業科技人員，取得巨大進步。但政府財政科技支出在支出總量、結構安排和管理體制發面仍存在一些問題。

2.1 財政科技支出總量不足

圖1描述了我國2007—2016年財政支出絕對值、財政科技支出絕對值及其增長率情況。首先，從財政支出絕對值、財政科技支出絕對額來看，2007—2016年兩者均逐年增加，其中2007年我國財政支出額僅為49781.35億元，而2016年我國財政支出額為187841.14億元，9年期間財政支出額增加約3.77倍。其次，從財政科技支出占財政支出的比重來看，近幾年基本穩定在3.5%左右，且2016年占比相比2007年占比下降了0.08個百分點，同時以2016年為例，我國GDP為744127.2億元，經計算財政科技支出占GDP比重約為0.88%（＜1%），說明我國屬于缺乏科技創新能力的國家①按照國際上的普遍看法：政府科技投入占GDP比重小于1%的國家，是缺乏創新能力的國家；在1%—2%之間，是有所作為的國家；如果比重大于2%，那說明這個國家科技創新能力比較強。。最后，從兩者增長率來看，2007—2016年間兩者均呈現波動式下降趨勢，一方面財政支出增長率由2008年的25.74%下降到2016年的6.80%，下降了18.94個百分點；另一方面財政科技支出增長率由2008的19.41下降到2016年的12.03%，下降了7.38個百分點，但期間2009年財政科技支出增長速度最快為28.90%，2014年增長速度最慢僅為4.53%，極差為24.37%，下降幅度遠超財政支出增長率下降幅度。

圖1 財政支出、科技支出及其增長率

綜上，2007—2016年財政科技支出規模雖呈穩定增長趨勢，但從其占財政支出比重來看，略有下降，說明我國政府并未隨經濟發展進入新常態而調整財政支出結構；同時從財政科技支出增長率來看，波動程度較大，表明我國政府對科學事業的重視程度不高。因此，財政科技支出的規模仍顯不足，這可能造成我國較低的科技水平和生產效率，進而抑制我國由粗放型經濟增長向集約型經濟增長方式的轉變。

2.2 財政支出結構不合理

2.2.1 中央地方財政科技支出結構不合理

表1描述了我國2007—2015年中央和地方的財政科技支出絕對值、年增長率及其撥款比重情況。從科技支出絕對值來看，中央和地方均呈現增長趨勢；從增長率來看，均呈現波動趨勢，其中地方政府的財政科技支出增長率基本穩定在20%左右，中央的財政科技支出增長率在2015年下降到1.71%；從撥款比重來看，中央和地方財政科技支出各占國家財政科技支出的50%左右，但兩者呈此消彼漲狀態，中央政府撥款比重逐漸下降，地方政府撥款比重逐年遞增，自2012年起，地方政府承擔的財政科技支出責任超半數以上，2015年兩者占比分別為42.27%、57.73%。可以看出，中央和地方對與科學技術的支出不夠規范，無法對科技支出的增長形成預期。

2.2.2 財政科技支出地區差異大

我國2007—2015年東部、中部、西部財政科技支出額及其占財政支出比重的變化情況如圖2所示①根據國發《2000》33號文件，東部地區是指北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區是指山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區是指重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西和內蒙古。。

表1 中央和地方財政科技支出結構 單位：億元，%

圖2 東、中、西部地區政府科技支出及其占財政支出比重比較

其中柱形圖描述了各地區財政科技支出額①各地區財政科技支出額=該地區各省科技支出/該地區省、市、自治區數量，東部地區的投入額明顯大于中、西部地區的投入額，且相差數額逐年增大、而折線圖描述了各地區財政科技支出占財政支出的比重②各地區財政科技支占財政支出比重=該地區各省科技支出占財政支出的比重/該地區省、市、自治區數量，就整體趨勢來看，各地區均呈現穩定波動狀態，其中，東部地區基本在3.1%左右浮動，中部地區基本在1.5%左右浮動，西部地區基本在0.8%左右浮動。可以看出東部地區明顯高于中、西部地區。其中值得注意的是，東部地區各省份的科技支出占財政支出的比重相差較大，以2015年為例，北京（5.02%）和上海（4.39%）的該比重遙遙領先其他省份，但河北（0.81%）和海南（1.00%）的該比重甚至低于很多的中、西部省份。

以上結果同我國各地區間的經濟發展程度和財政實力差距情況基本保持一致，經濟落后的地區財政科技支出水平必然低于經濟較為發達的東部地區，地區間科技能力的差距會加劇地區間的經濟發展水平差距，進而形成惡性循環。結果是，相比東部地區而言，中西部地區財政高科技支出規模嚴重不足，而且這種差距隨著經濟發展水平差距的擴大而不斷擴大，這嚴重制約我國提高整體創新能力、建設國家創新體系目標的實現。

3 地方財政科技資金缺口測算的實證分析

3.1 模型構建及指標選取

由于政府科技支出能力受政府財政能力及公共需求的影響，因此本文借鑒呂煒及安體富，賈曉俊對公共服務均等化的研究構建模型，并從供給、需求兩個方面選取合適的指標來測算均等化財政科技支出水平[2－3]。

以人均本級財政科技支出作為被解釋變量設定的回歸模型：

表2 財政科技支出均等化指標選取

如表2所示，其中incp（人均本級財政收入）代表地方政府的財政收入能力；ppe（科技支出占財政支出比重）代表地方政府的支出偏好；nsubp（人均中央對地方凈轉移）為地方政府中央補助收入與地方上解支出的差值。以上三個指標反映了地方政府科技服務的供給能力。

本文實證分析的數據來源于：《中國統計年鑒》（2008—2016）、《中國科技統計年鑒》（2008—2016）、《中國人口》（2008—2016）。 在此明確兩點：一是由于西藏部門數據缺失，故本文將其省去；二是由于河南省2007年上解中央支出數據缺失，本文采用2006年與2008年的均值進行替代。

3.2 實證結果分析

本文采用2007—2015年中國30個省、市、自治區共9年的面板數據進行實證分析，運用Eviews7.2軟件，通過Hausman檢驗，本文最終應用具有個體隨機效應面板模型進行實證回歸分析，實證回歸結果如下。

3.2.1 供給因素的實證結果分析

從回歸結果看（表3），作為影響政府財政科技支出規模的人均本級財政收入、科技支出占財政支出比重、人均中央對地方凈轉移三個供給因素變量均在較高水平上通過了顯著性檢驗，其中前兩者在1%顯著水平下顯著，人均中央對地方凈轉移在5%顯著水平下顯著。這說明各地方政府的供給因素，顯著影響地方政府科學技術的供給水平，在公共均等化的實現過程中發揮重要作用。

表3 供給因素對財政科技支出的影響

從三個解釋變量的回歸系數符號上看，人均本級財政收入及人均中央對地方凈轉移回歸系數的符號與系數均為正，一方面說明政府財力對科技支出有直接且顯著的正向影響；另一方面也說明人均財政收入水平和人均中央對地方凈轉移水平間成正相關關系，即財政水平較高的地區得到的轉移支付水平也高，相反財政水平較低的地區得到的轉移支付水平也低。綜上表述我國的轉移支付制度并沒有向經濟發展落后的地區傾斜。

3.2.2 需求因素的實證結果分析

表4的回歸結果顯示，人均技術市場成交額、每萬人擁有的R&D技術人員數和城市化率均為顯著變量，說明其對財政科技支出有顯著影響，其中技術市場成交額的回歸系數為正，說明科技水平越高的地區越重視科技發展，由此帶來的人才和企業資金的不合理流動，將導致地區間的科技水平差距越來越大，進而擴大地區間的經濟發展水平差距；每萬人擁有的R&D技術人員數系數為正，說明每萬人擁有的R&D技術人員數越多，對科技經費的需求越大，人均財政科技支出水平越高；城市化率的回歸系數為負說明財政科技投入傾向于向城鎮化速度較慢的欠發達地區，這與國家的相關政策相符合。而人口密度為非顯著變量。

表4 需求因素對財政科技支出的影響

綜合所述可以發現，科技支出的供給因素對財政科技支出的影響顯著為正，在一定程度上表明我國地方政府會以地區財力狀況為依據來提供份科學技術服務，且地方政府科技支出規模與中央對地方的凈轉移規模密切相關。從整體來看，我國轉移支付制度對落后地區的支持不足，使我國經濟發展水平較為落后的地區在進行科技投入時受到嚴重的財力不足的制約，導致科技投入規模不足。因此，進一步完善我國轉移支付制度，將縮小地區間科技支出差距，進而推進科技服務均等目標的實現。

3.2.3 財政科技支出缺口測算

本文主要參考Anwar Shah、安體富在測量支出需求時所采用的方法，來測量中國公共服務均等化缺口。

（1）選取科學技術服務作為測算對象。

（2）選取科技服務供給及需求因素并建立面板數據模型。

（3）舍棄實證結果中的不顯著變量，保留顯著變量。

（4）利用上述回歸方程，對2015年我國各地區實現科學技術服務均等化的支出水平進行測算。并與實際支出水平比較，從而計算各省存在的缺口[4]。

首先舍棄科學技術方程回歸中的不顯著變量（人口密度），保留顯著變量（人均本級財政收入、科技支出占財政支出比重、人均中央對地方凈轉移、每萬人擁有的R&D人員數、人均技術市場成交額、城市化率）。其次，將供給因素（人均本級財政收入、科技支出占財政支出比重、人均中央對地方凈轉移）全部帶入全國平均值，同時將與公共投入效益有關的指標（每萬人擁有的R&D人員數）帶入全國平均值，技術市場成交額和城市化率則代入實際值，由此得到2015年科技服務均等化條件下的各省財政資金的需求值。然后，以2015年地方政府科技支出的實際值與均等化水平下的需求支出值間的差額為依據，測算供需缺口[5]。

具體測算結果如表5所示：

表5 各省人均科技服務供需缺口測量 單位：元

表5數據為我國30個省市、自治區2015年的財政科技支出缺口測量結果。數據顯示，整體上我國地方政府在科技上的投入嚴重不足，基本不能滿足公民對科技的需求。一方面從存在缺口均值分析，東部地區地方政府不存在缺口（均值為-103.70元）、中部地區地方政府存在缺口均值為137.03元、西部地區地方政府存在缺口均值為151.56元。其中以東部地區內省市之間差距較明顯，北京、天津是不存在缺口的，但河北省的缺口額高達175.05元。另一方面東、中、西部地區間差異較大，東部地區僅有少數省份存在財政科技資金缺口，而的中、西部地區所有省份均存在財政科技資金缺口，且金額較大，說明我國轉移支付制度沒有發揮其平衡地區財力的作用，距離實現科技服務均等化目標仍有很長的路要走。

4 結論及對策建議

通過測量結果（表5）可以發現，全國30個省市、自治區中，有23個省市或多或少在財政科技支出方面存在缺口，僅7個省市不存在缺口，且均集中在東部地區。從全國平均角度看，2015年我國在財政科技支出方面存在缺口，缺口金額為54.09元；從地區平均角度看，東部地區不存在缺口，中、西部地區均存在超全國均值2倍大小的缺口；從省市、自治區角度看，上海市（-754.34）為財政科技支出“過度”最大的城市（遠超過北京、天津），而甘肅省（211.79）為存在缺口最大的省，兩者之間差距甚遠，相差金額為966.13元。以上數據顯示，我國財政科技支出總量不足，且支出結構不合理等問題仍待解決，轉移支付制度并沒有發揮出預期作用，嚴重影響了我國公共服務均等化的進程。

據此，提出以下政策建議：首先，我國地方政府尤其是欠發達地區政府應增加財政科技支出，提高生產效率及自主創新能力，進而促進地方經濟持續健康發展。近幾年，我國財政科技支出水平雖不斷提高，但其在GDP中占有的比重明顯偏低。應嚴格遵守《科學技術進步法》中的規定增加財政科技支出，而逐年增長的財政收入更是為科技支出提供了財力支持；其次，適時適度調整我國財政科技投向結構，尤其是市場失靈現象非常嚴重的基礎研究，不僅要繼續增加中央財政對基礎研究的投入，還要帶動地方財政對基礎研究的投入；尤其是在科技支持項目上向具有區域特色優勢的欠發達地區傾斜，對于縮小地區經濟發展差距，加快公共服務均等化步伐具有至關重要的作用；再次，理順各級政府間的財政關系，規范縱向轉移支付制度，創建橫向轉移支付制度，充分發揮中央政府的調節功能；最后，財政直接投入并不是政府支持科技活動的唯一手段。我國政府應采取相應的激勵機制，鼓勵私人部門對科技活動的投資，建立健全多元化的科技投入體系，例如政府發行科技債券和產業股票，吸收境外資金等。

[1]BUCHANAN J M.Federalism and fiscal equity[J].American Economic Review，1950，（4）：583-599.

[2]呂煒，王偉同.我國基本公共服務提供均等化問題研究——基于公共需求與政府能力視角的分析[J].財政研究，2008，（5）：10-18.

[3]安體富，賈曉俊.地方政府提供公共服務影響因素分析及均等化方案設計[J].中央財經大學學報，2010，（3）：1-6.

[4]SHAH A.A fiscal need approach to equalization transfers in a decentralized federation[M].World Bank Policy Research Working.Washington DC，1994：1289.

[5]SHAH A.A fiscal need approach to equalization[J].Canadian Public Policy，1996，（2）：99-115.