試論治理型政府建設中的行政問責制

摘 要：推進國家治理體系與治理能力現代化的關鍵是建設現代治理型政府。行政問責制是我國政治民主化建設與法治文明建設進程中重要的制度實踐和創新，對建設治理型政府具有重要作用。但目前我國行政問責制仍處于發展的初期階段，在主體、客體、程序等方面還存在一些問題。對此，需要通過健全責任體系、推進程序規范化建設、健全責任追究機制以及建立問責失范救濟機制等舉措走出目前的困境，從而實現治理型政府建設的目標。

關 鍵 詞：治理型政府；行政問責制；責任追究機制；問責失范救濟機制

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）02-0009-08

行政體制改革是政治體制改革的重要內容。隨著改革開放進入攻堅期與深水區，傳統社會與農業社會不斷向現代社會與工業社會轉型，傳統與現代、人文與科技之間的矛盾以及由于行政體制改革帶來的各種利益沖突不斷凸顯，這些都對治理型政府建設提出了新的挑戰，尤其是要求政府增強服務意識、責任意識與法治意識，提升公共產品與公共服務的質量，其核心是要推進“統治”型政府、“管理”型政府向“治理”型（服務型）政府的轉變。2013年11月30日，著名學者俞可平在“推進國家治理與社會治理現代化”研討會上對統治和治理作了較為系統的比較。他認為，政府統治和政府治理主要存在以下幾個層面的不同，即權威的主體不同、權威的性質不同、權威的來源不同、權力的運行向度不同、作用的范圍及目標不同。[1]當前，國家治理體系和治理能力現代化已成為世界各國共同面臨的時代課題，我國作為后發外生型現代化國家，也面臨一個較為突出的時代課題，即實現政府統治向政府治理的轉變，尤其是在轉變過程中要加強治理型政府建設，強化政府治理責任。作為一種制度創新，行政問責制與治理型政府建設具有內在契合性，它強調政府的法治性、服務性、責任性，尤其是強調多元主體的協商共治，對推進治理型政府建設具有重大意義。在全面深化改革的新形勢下，以行政問責制為契機和平臺，加快治理型政府建設的進程，能夠有效提升國家治理體系和治理能力現代化水平，從而化解現代化建設進程中積累的諸多矛盾，實現“善治”發展目標。

一、行政問責制對治理型

政府建設的意義

行政問責制是一種對政府負責人、政府工作部門以及下級政府主要負責人進行內部監督和責任追究的制度。綜觀理論界與學術界的觀點，可以將行政問責制作如下定義：它是指在法定程序和范圍內對政府責任人或者部門主要行政主體由于不履行職責、違法行使職權或者產生過失行為等進行責任監督與責任追究的制度范疇。在現實生活中，對上述行為進行問責，往往是因為行政主體的這些行為造成了嚴重的社會影響，例如行政秩序混亂以致受到公眾質疑，行政效率低下以致間接或者直接損害了相對人的合法權益，等等。行政問責制作為一種具有懲戒性的制度舉措，在一定程度上對權力的監督與制約具有積極作用。把握行政問責制至少要從五個層面的內涵著手：一是主體要素，涉及行政問責的主體是誰，或者說是由誰發起問責、承擔問責事宜；二是客體要素，涉及問責的對象或者“問誰的責”，它與主體要素直接相對；三是問責內容范圍，涉及的是“問什么責”，即追究行政主體的何種行政責任；四是問責手段、途徑和方式，涉及的是“如何進行問責”，即程序方法；五是行政問責責任體系建設，是承擔何種行政責任的法定依據，涉及的是“負什么責任”。從這五個層面的內涵不難看出，行政問責的主要目標在于提升政府行政效率與治理效能，是行政體制改革的一個重要領域。隨著統治型政府、管理型政府向治理型政府轉型，立足于行政問責制這五個內涵方面的建設，能夠有效發揮行政問責制在治理型政府建設中的重大作用。

追根溯源，我國行政問責制的建立開始于2003年5月發布的《公共衛生突發條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》第一次明確規定了處理突發公共衛生事件的組織領導、遵循的原則以及制度措施，明確了各級政府及相關部門在應對公共衛生事件中應該承擔的責任和義務以及違法違紀行為的法律后果。[2]隨著經濟社會轉型發展中各種矛盾與沖突不斷加劇，近年來行政問責制在建設上逐步走向規范化。2008年，黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》明確要求：加快推行政府績效管理和行政問責制度，尤其是要健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執行力和公信力。[3]2009年，黨中央又出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，第一次將問責制度納入到黨的紀律條例范疇之中，擴大了行政問責適用領域，明確規定一旦在行政過程中出了問題，不但要對行政負責人進行問責，而且要對黨委負責人進行問責。2010年的政府工作報告再次強調：強化行政問責，對失職瀆職、不作為和亂作為的，要嚴肅追究責任。[4]黨的十八屆三中全會要求：嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致，[5]強調了行政責任與責任追究的統一性。強化行政問責制，凸顯了行政問責制對行政體制改革的重要性，對當前治理型政府建設意義重大。

（一）強化現代政府的責任意識

治理型政府首先是責任型政府，必然要求其對人民負責，受人民監督。“人民主權”思想或者“主權在民”理論是行政問責制提出與建立的基本理論依據。人民是國家權力的主人，是權力的所有者。在政治實踐中，人民與政府間的關系即是一種委托——代理關系，政府機構及其工作人員必須對人民負責。但是，在自上而下的官僚制下，作為行使人民賦予權力的某些政府機構往往表現出一種不受約束的特性，進而不顧及或者較少顧及公眾訴求而“自我行事”。因此，如果缺乏一套健全有效的行政問責制度體系及運行機制，政府向人民負責就容易成為空話，尤其是政府機構及其工作人員的失職行為和過錯行為就得不到有效的遏制，進而不利于治理型政府建設。如果沒有對政府失責的懲戒，就不可能有對政府履行責任的保障。[6]2003年，包括原衛生部長、北京市長在內，全國有近千名官員因防治“非典”工作不力被追究責任。2004年，又先后處理了“開縣井噴”案、“密云燈會人員傷亡”案、吉林“東百商廈特大火災”案、江蘇“鐵本”案、“阜陽劣質奶粉”案和“嘉禾違法拆遷”案的有關人員。[7]在實施行政問責制的過程中，許多政府官員的行為都被納入行政問責的法定程序之中，他們或者因為違反法律，或者因為失職、瀆職而被追究責任。因此，實施行政問責制，有利于進一步強化政府的責任意識，是建立廉潔、高效、責任政府的重要保障。

（二）增強現代政府的透明度

行政公開透明是政府應具備的基本特征，具體看來，治理型政府作為民主化政府，不論是推進多元共治，還是推進公眾廣泛參與，其前提條件都是將傳統政府體制下的主導性、內在封閉性行為轉變為現代政府體制下的引導性、外在開放性行為，積極面對社會訴求，都是一項重要的行政體制改革。在現代社會，要求政府政務公開與透明是公眾的一項重要權利，因而必須采取相應的措施予以保障。從一定程度上說，行政問責制的實施是對建立“透明性政府”的積極回應，能夠助推政務公開，強化政府的責任意識，尤其是體現了政府權力在陽光下運行的內在本質。權力要在法律制度的范圍內運行，接受公眾的監督，其直接的表現就是通過行政問責制度保障公眾的知情權與參與權。對社會和公眾而言，行政問責是公眾對政府機構及其工作人員行使公共權力進行民主監督的制度安排，它不僅保證了公眾監督政府行為的制度化和規范化，提高了公眾監督政府的積極性，還能夠促使公眾進一步要求政府公開行政信息，遏制政府行為的暗箱操作，提高政府的透明度。[8]在行政問責程序啟動實施過程中，對于一些行政失范行為，包括違法、違規以及行政過失等，通過對問責主體公開調查、合法取證、公正審理等步驟程序，追究問責主體的責任，能夠發現權力行使中存在的各種問題，確保政府權力行使的合法性。

（三）增強現代政府的法治性

法治性是現代政府的重要特性，由統治型、管理型政府向治理型政府轉變，必然要求建設法治型政府，尤其是運用法治思維與法治方式治理國家與社會事務已成為行政體制改革的關鍵。權力具有天然的腐蝕性與擴張性，需要加強對權力的內外部監督和制衡。作為一項監督機制，行政問責制是對政府行使權力的約束，它能夠有效推進政府依憲、依法行政，是督促政府權力行使合法化、合理化以及規范化的有效途徑，更是當前高壓反腐的一種重要而有效的制度。從理論與實踐看，行政問責制的建立以及對違法、違規行為的問責處理，強化了行政部門的法律意識和法律責任。如果政府權力行使超越了法律的界限，政府濫用權力、以權謀私，尤其是造成了重大的不良后果與影響，就必須追究相關負責人和主要責任人的責任并使其接受法律的懲罰。進一步說，行政問責制是對政府依法行使人民賦予權力的約束，其目的在于通過多種途徑將政府權力限制在憲法與法律的范圍內，以避免權力“任性”。行政問責制能夠使“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”成為可能，使政府法治建設的效率得到提高。黨的十八屆三中全會明確強調：建設法治中國，必須依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。[9]2014年，黨的十八屆四中全會又首次將“依法治國”作為全會的主題，頂層設計法治中國與法治社會，拉開了我國法治建設的帷幕。推進法治中國建設，必須建立一套完備而強有力的助推機制，以確保法律的權威性；而行政問責制直指政府行為的合法性，能夠有效地推進政府在憲法與法律范圍內行使職權。此外，更為明顯的成效是：通過實施行政問責制，對違法違紀責任人、對過錯與過失責任主體的問責與追究，增強了政府的公信力。

（四）提高現代政府的服務效能和質量

從性質來看，服務型是建設治理型政府的重要目標，建設治理型政府就是要打造一個服務型政府，即為公眾提供優質而高效的公共服務和公共產品的政府。 西方發達國家在這方面取得了很大的成就，主要表現是新公共管理運動以及新公共服務運動，二者都強調提高政府效能與服務水平。其中，美國學者羅伯特B·登·哈特夫婦在著作《新公共服務：服務而不是掌舵》中系統論述了政府的重要職能在于為社會提供更多更好的服務，政府的核心職能是服務，而非劃槳與掌舵。遵循這一目標原則，必須對政府機構及其工作人員的行政行為進行相應的約束，而這一約束的直接體現就是實施行政問責制，即對行政不自覺、行政亂作為、行政不作為以及懶政怠政等行為進行問責，以增強政府服務意識，提高服務水平。從政府效度上看，建設治理型政府，能夠促使政府績效評估發生重要變化，使績效評估更加切合民情，符合民意，更加強調行政結果。對行政結果進行問責即“結果導向型行政問責”，是行政問責制在建設治理型政府中的具體運用。目前，“結果導向型行政問責”的轉變趨勢不僅出現在發達國家，而且在一些發展中國家如巴西、墨西哥、馬來西亞等國家也正在上演。[10]“結果導向型行政問責”是對政府績效評估的進一步改革與發展，對我國當前行政問責制的實施具有借鑒意義，尤其是有利于消除政府政績上的GDP主義色彩，減少政府外部不經濟行為。不僅如此，以結果為導向的行政問責制還是對求真務實作風的倡導，是對官員無功就是過與無為即無位的警醒。即問責應該從追究安全責任事故向追究崗位平庸推進，從追究“有過”官員向追究“無為”官員轉變。[11]因此，從現實來看，實施行政問責制，能夠有效提高政府服務能力和水平，其已成為建設治理型政府的重要組成部分。

二、推進行政問責制過程中存在的問題

（一）問責主體困境——如何選擇和確定問責主體

問責主體是行政問責的主要實施者，是啟動程序、選擇方式、決定責任追究的組織以及個人。問責主體是行政問責的核心內容，要避免問責主體與被問責對象之間因直接或者間接的利益交叉而影響行政問責的效果。因此，如何確定問責主體至關重要。在此方面，西方發達國家經過長期的民主、法治積淀，逐步確定了較為有效的問責主體，通常包含立法機關、專司監督政府工作的監管部門、政府主管部門以及社會監督組織，如社團組織和媒體輿論等。與西方發達國家相比，我國的行政問責主要集中在政府系統內部，靠體制運作途徑實施，帶有很強的官僚主義色彩。不僅如此，依靠系統內部運作途徑進行問責也難以體現中立性、公正性，因為這是一種體制內部利益相關者之間的政治行為，主觀性較大，難以體現法治精神和依法治理。而就立法機關、司法機關以及社會組織所發揮的作用而言，在主體間權力與地位失衡的情況下，其難以有效參與到行政問責過程中，更難以對問責過程及結果形成影響力，結果往往是因行政問責淪為單方面主體行為而喪失了法律效力，降低了問責效果。

（二）問責客體困境——如何確定問責對象或者事由

在問責客體與內容上，因何被問責，需要得到進一步規范和明確，以收到預期的問責效果。也就是說，哪些對象的行為需要被問責，必須作出明確的規定。通常看來，需要被問責的主要包括違法行政、濫用職權、違反程序、決策失誤，執行不力、效能低下，管理不善、用人失察，防范不力、處置失當，泄露機密、違反紀律等情形。[12]這就是說，行政問責應該包括諸多的對象和行為，而不是僅僅局限于某些主體的行為和事件。但在實際生活中則恰恰相反，行政問責往往局限于一些受到高層重視并產生不良社會后果的事件，如重大安全生產事件、公共安全事件，而未將一些因決策失誤、用人不當等造成不良社會影響的行政行為納入問責范圍。不僅如此，一些法律法規也只將行政問責的對象限定為掌握重大權力的行政首長，其他行政人員的違法違紀行為則很少被納入問責范圍，嚴重影響了法律的權威。

（三）問責程序困境——如何使問責過程更加符合法律規定

問責程序困境主要是指行政問責在實施方面存在一些不合程序規定的情形，也沒有形成一套較為完備的程序性法律規定，以致于在啟動問責、受理問責、立案調查以及執行和申訴方面因法制性不強而帶有濃厚的“人治”色彩。一方面，不利于行政問責制的實施和推進；另一方面，也不利于行政問責制發揮作用。從目前我國行政問責制的推行與實踐看，⑴在啟動程序方面，有權啟動問責程序的主要局限于政府機關，由人大權力機關或者社會公眾啟動的很少；⑵在問責匯報對象的確定方面，責任人向何主體、何部門進行匯報尚不清楚，是向單個領導報告，還是需要向上級領導班子匯報或者說是否要在更大范圍內公布，在程序上都需要進一步完善，否則容易流于形式；⑶在問責調查與核實方面，通行的做法是讓紀檢、監察和審計機關來執行，而代表人民行使權力的人大機關在其中發揮的作用并不明顯；⑷在責任人責任認定方面表現出較大的隨意性，缺乏法律意義上的嚴格規范，面對不同的情況如何確定責任以及接受何種懲罰，需要有法律與制度方面的明確規定。[13]為此，要進一步提升法治化水平，將法治精神貫徹到行政問責的整個過程中，增強運用法治思維和法治方式執政、行政的能力。

（四）責任追究困境——如何確定和追究當事人的責任

在現實生活中，由于問責責任的確定與追究涉及當事人的切身利益，加之受政治關系或者其它因素的影響，在確定被問責人承擔何種責任以及接受何種處罰時容易產生一些不良的后果，如定責不當、懲處不嚴等。從責任類型看，被問責人所涉及的責任主要包括政治性責任，如破壞黨群關系、損害人民利益等；法律性責任，如違反我國《憲法》和法律；行政責任，如違反行政紀律、規章制度；道德責任，如違反道德準則與倫理規范，等等。然而，在行政問責實踐中，關于如何有效定責、追責尚未形成一套普遍、公開、細致的標準與具體的規定，以致于在責任定性與確定上存在較大的空間，主觀隨意性較大。具體看來，對于責任人承擔何種責任存在一些嚴重的避重就輕現象，不僅如此，在直接責任與間接責任以及領導責任與執行責任的認定方面也缺少具體的操作標準，使得一些行政主體的責任追究流于形式。

（五）問責救濟困境——如何維護當事人的權利

問責救濟困境主要是指在行政問責中如何保障被問責主體的合法權利，以及在被問責主體后續成長與晉升的權益如何把握上出現了一些問題。一般看來，行政主體受到問責，表明其在本職崗位沒有做好本職工作，或者其行為能力與所擔任工作存在差距，再或者是其出于對所產生后果的一種責任擔當。但不論是何種情況，都應該在被問責主體的權益保障方面制定相應的法律規范與規章制度，以明晰權利與義務，而不能依靠主觀臆斷或者帶有偏見而忽視其權利訴求。體現在實踐中，對于一些被問責主體的職業發展前景，如受到降職、降級、職務調整等處分后能否重新被啟用等缺乏明確的規定。此外，如何規范問責行為、問責過程，確保問責的正當性、有效性，杜絕腐敗現象，實現依法問責，尤其是對于問責失范產生的不良后果如何進行有效補救，尚未出臺規范的救濟辦法。作為一種糾偏機制，問責失范救濟機制的缺失顯然與行政問責制建立的初衷相違背，不利于推進政治文明以及生態政治建設。

三、治理型政府建設中推進

行政問責制的路徑

在新常態下，打造一個高能效、高責任感的治理型政府， 需要解決行政問責制實施過程中存在的諸多問題。在此過程中，要通過建立健全責任體系、規范程序建設、完善責任追究機制以及建立問責失范救濟機制，推進行政問責制的實施，進而實現治理型政府建設的目標。

（一）建立健全行政問責主體結構及責任體系，不斷提升政府的責任意識

作為監督政府有效運行的行政問責制，主要包括以下內容：由權力機關進行責任追究，即人大監督；由權屬關系而產生的內部問責，其主要是由上級機關對被問責主體進行責任追究；行政系統內部由專門機構作出問責，如監察審計機關對相應責任主體開展的問責；行政系統外部對責任主體進行監督，如司法監督、社會監督以及輿論監督等。由此建立健全行政問責主體結構及責任體系。一要推進體系外行政問責，不斷健全民主問責機制。這是對當前同體問責即行政體系內部對相應責任主體問責的有效補充。在實踐中，由行政系統實施同體問責不僅會影響問責成效，而且在“潛規則”的影響下也會影響行政問責制的實施。越來越多的經驗表明，“異體問責”在實踐中發揮著巨大的作用，其能夠切實有效地推進行政問責制的實施。進一步說，實施異體問責，就是要擴大行政問責主體的范圍，發揮各級人大、司法機關、各民主黨派及媒體對政府部門問責的作用。二要進一步擴大行政問責的范圍，建立一套問責責任追蹤機制。在這一點上，治理型政府突出強調治理責任與效果，對責任人的“責”要認真核查、分析，在問責程序上不僅要審查、落實行政責任，也要審查落實政治責任、法律責任以及道德責任。在各種責任的確定與追究方面，要體現客觀、公正、實事求是的原則，不能避重就輕，為責任人開脫罪責。反過來，在問責中對一些責任主體因行政過失行為造成的損失也要理性對待，公正處理，切不可“一棒子打死”。

（二）健全行政問責運行程序，以程序化和常態化監督政府權責行為

問責程序的規范化是行政問責遵守法治精神，沿著法治軌道運行，避免陷入“人治”困境的重要保障。因此，在制度方面，要完善行政問責的各類程序，包括提案、立案、調查、申辯、審議、決定、復議以及申訴等，進而實現行政問責制度化、規范化、程序化的目標。這不僅要用規范的程序將行政問責制納入法治化軌道，促進其健康有序發展，而且要用規范的程序來保證行政問責制的合理性與正當性，在程序性問責中保障每個人不論身份地位，在責任面前人人平等。此外，還要用規范化的程序來提升行政問責制的公開性和透明度，讓問責在陽光下運行，尤其是讓廣大公眾參與到問責過程中來，監督政府的權責行為。

（三）健全責任追究機制，確保被問責主體有效承擔相應的責任

治理型政府是責任型政府，為此，必須健全責任追究機制。責任追究機制既是治理型政府建設的內在要求，也是深化干部人事制度改革、推進國家公務員制度改革的重大措施。具體看來，健全責任追究機制要把握以下幾個方面：⑴科學制定責任追究的標準，即秉持客觀公正、公眾信賴、定性準確、定量合理的精神，確保責任追究標準的準確性、可行性及可操作性；⑵增強責任追究過程的透明度，即要有效回應公眾呼聲，對公眾強烈要求被問責主體辭職的，不僅要做到信息公開、透明，而且要適時擴大公眾參與范圍，以增強問責成效；⑶完善相應的法律追懲制度，制定并出臺《行政過錯責任追究條例》《道德責任規范》等法律制度。在問責過程中，追究被問責主體的相應責任，必須靠相關的法律制度；⑷切實做好被問責主體的教育管理工作，不僅要對他們進行批評、懲處，而且要對其進行教育引導，增強其權責意識。

（四）建立行政問責失范救助機制，保障被問責主體權利義務對等

在我國，行政問責制還處在起步探索階段，在實施過程中可能會產生過錯和偏差，從而對被責任主體構成權益損害。這就需要建立一套完備的行政問責失范救助機制，切實保障被問責主體在自身權益受到損害時可獲得申辯和申訴的權利。在實踐中，對于被問責主體或者部門提起的申辯與申訴，相關部門應當及時受理，不得進行打擊報復。對于那些需要審查復核的，監察管理部門必須在規定的期限內提交審查復核報告，也可以另行組織調查組進行復查，再提交復查報告。此外，如果被問責主體仍對問責處理決定不滿意或者不服，可以按照我國《公務員法》所規定的相應程序進行申訴，以此保障其合法權益。當前，隨著我國法治化建設進程的不斷推進，健全行政問責失范救助機制是推進行政問責制規范化、民主化、制度化的重要方式；反過來，通過建立行政問責失范救助機制，也能夠有效提升問責成效。

總之，行政問責制是民主政治與法治社會的內在要求，對于建設治理型政府具有重要作用。2013年，黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大戰略決定，推進國家治理體系與治理能力現代化是其重要目標。為保證這一目標的實現，必須轉變政府職能，規范政府權力結構，實現“統管型”政府向“治理型”政府轉型。因此，在治理型政府建設中，要進一步完善行政問責制，明確政府治理責任，不斷提升政府服務意識、責任意識、法治意識，進而提高政府治理現代化水平。

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（責任編輯：高 靜）