環境公共利益司法保護的現實考量與進路分析

李勁+趙亞萍

摘 要：環境公益訴訟保護的客體是環境公共利益，環境公共利益具有受益主體的廣泛性、內容的時代性、侵害行為的多樣性以及損害后果的嚴重性等特征，環境公共利益的權利歸屬是環境利益。隨著法律以及司法解釋的出臺和實施，我國環境公益訴訟法律制度已經建立。但是，由于若干因素的存在，使現實情況與立法初衷和社會期盼出現了反差。環境公益訴訟要實現保護環境公共利益的生態價值，應明確檢察機關在環境公益訴訟中的地位，加強環保組織訴訟能力建設，完善環境損害賠償的相關法律制度。

關 鍵 詞：環境公共利益；司法保護；環境公益訴訟

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）02-0092-07

隨著環境污染和資源破壞的日益嚴重，環境公共利益的司法保護越來越受到關注，環境公益訴訟制度已經在世界許多國家普遍建立。我國《民事訴訟法》的修改對環境公益訴訟作出了規定，《環境保護法》的修正使這一制度得到進一步推進。然而，由于我國環境公益訴訟制度正處于起步階段，相關的法律制度還不完善，因此影響了作用的有效發揮。如何使環境公益訴訟制度得到良性發展，更好地保護環境公共利益，實現生態文明建設的目標，是需要我們思考的現實問題。

一、環境公共利益司法保護的內涵理解

公共利益從字面上理解是公共的利益，與私人利益相對應。《牛津高級英漢雙解詞典》將其解釋為“公眾的，與公眾有關的或者為公眾的利益。”環境公共利益作為公共利益的一部分，是公共利益在環境領域的具體體現。環境公共利益既有與公共利益相一致的特征，又有其自身的特殊性。

首先，環境公共利益的受益主體具有廣泛性。從理論上講，任何社會主體都是環境公共利益的受益者，也就是說無法將某一社會主體排除在環境公共利益的受益主體之外。這一方面是由于人類社會生存于同一地球之中，污染環境和破壞生態的行為造成的后果不僅僅影響到行為人生存的局部區域，也可能影響到整個國家甚至整個地球；而清潔的空氣、水源等良好的生態資源也為整個人類所共享。同時，環境公共利益的特殊性還在于享受主體不僅包括當代人，也包括子孫后代。

其次，環境公共利益的內容具有時代性。環境公共利益并不是一成不變的，而是隨著主體對客體的需求關系在變化。環境公共利益來源于社會事實，受制于特定時空下的社會生活條件，不同時期，不同的環境要素都會影響到環境公共利益的內容，清潔空氣、清潔水源、生物多樣性等是現實社會中急需保護的環境公共利益。[1]

再次，侵害環境公共利益的行為具有多樣性。侵害環境公共利益的行為主體既包括政府，也包括企業、組織和個人。一直以來，我國對環境和生態的保護采用的是行政管理模式，法律賦予國家行政機關以行政職權，通過行使相應的行政權力來實現環境領域的管理，保護環境公共利益。但是，行政機關出于追求“政績”和地方保護等考慮而作出的行政行為往往在很大程度上造成了環境公共利益的嚴重損害，甚至從某種意義上講，我國目前的環境污染、生態破壞的現實主要是行政機關的行政行為導致的。企業、組織或者個人出于對經濟利益的追求而實施的違反環境法律、法規的行為更是直接導致環境公共利益受到侵害。

最后，環境公共利益的損害具有嚴重性。環境公共利益的損害實質上是環境資源所具有的生態功能的減弱或喪失，嚴重的大氣污染、水體污染、森林毀壞、土地荒漠化等都是環境公共利益被損害的結果。因此，對環境公共利益的保護就是對其生態功能的保護，一般情況下是以排除侵害、消除影響、賠償損失并恢復生態功能為主要手段。

從性質上講，環境公共利益的權利歸屬是環境利益，其載體是公眾的環境權。1972年聯合國《人類環境宣言》首次正式提出環境權的主張，之后逐漸得到世界各國的接受并以立法的形式加以肯定。環境權是指一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利。這種權利體現在公眾可以使用環境的美學功能，如在大自然中欣賞自然美景，也可以利用環境和生態資源滿足基本的生存需要，如呼吸清潔的空氣和飲用清潔的水等，即環境資源屬于公眾共用物。[2]

由此可見，對公眾環境權的法律保護有別于傳統的環境侵權訴訟。環境侵權訴訟是一種傳統的訴訟類型，保護的是人身權和財產權，因此，法律上要求原告應當與環境侵權行為之間具有直接的利害關系，否則，不具有原告資格。盡管環境侵權訴訟在客觀上可能有利于環境公共利益的保護，即在保護當事人人身權及財產權的同時也保護了環境公共利益，但其實質上仍是私益訴訟。環境公共利益的保護需要建立一種新型的訴訟制度，因為環境公共利益的享用者具有非排他性的特點，所以，原告與案件本身不要求具有法律上的利害關系，環境公益訴訟制度應運而生。環境公益訴訟是一種不同于環境侵權訴訟的新型訴訟，是為了保護作為公眾共用物的環境而提起的訴訟，其保護的客體是環境公共利益。

二、環境公共利益司法保護的現實考量

20世紀60—70年代，正值西方發達國家經濟高速發展和公害事件頻發時期，為了生存和健康，各國掀起了聲勢浩大的反對環境污染，追求良好生態環境的群眾運動，體現在立法上就是要求擴大環境訴訟的起訴資格。為順應這一時代需求，美國在1970年修訂了《清潔空氣法》，主要內容體現在增加了公民訴訟條款。依此規定，任何公民都可以保護公眾利益的名義對污染源不遵守排放標準和聯邦環保局不履行職責的行為向法院提起訴訟，[3]從而成為世界上最早建立環境公益訴訟制度的國家。繼美國之后，印度、英國、法國、日本等很多國家均已建立起環境公益訴訟制度。當前，環境公益訴訟制度的建立已經成為一種世界潮流。

比較之下，我國環境公益訴訟制度的建立相對較晚，而且是在司法實踐先行探索的情況下開展起來的。隨著我國經濟的快速發展，環境污染和生態破壞呈現越來越嚴重的趨勢，松花江流域污染、渤海灣油污染等事件導致生態環境遭到嚴重的損害。但是，面對如此嚴重的生態破壞卻無法通過訴訟程序獲得司法救濟。殘酷的現實再一次使環境公益訴訟制度的建立成為理論界和司法實務界研究的熱點問題。

2012年修改后的《民事訴訟法》增加了環境公益訴訟的規定，通過概括的方式，將環境公益訴訟的主體限定為“法律規定的機關和有關組織”。然而，由于法律未及時作出明確的規定，因此，與當初期盼環境公益訴訟制度的建立形成強烈反差的是環境公益訴訟制度的實施面臨著十分尷尬的局面。可以說，“2013年，中國的環境公益訴訟以‘零記錄而告終。”[4]之后，《環境保護法》對有權提起環境公益訴訟的社會組織作出了限定，最高人民法院又發布了司法解釋。應當說，隨著法律以及司法解釋的出臺和實施，我國環境公益訴訟法律制度已經建立。然而，現實的情況卻與立法的初衷明顯的不一致，學者們用“艱難上路”“前路坎坷”等一些詞匯描述當前的環境公益訴訟的困境。那么，旨在保護環境公共利益，讓公眾重享藍天、青山、綠水的環境公益訴訟制度緣何沒有收到應有的效果？通過對現實的梳理，筆者找到其中的緣由：

一是檢察機關在環境公益訴訟中的角色定位一直處于探索的狀態。事實上，在我國環境公益訴訟制度建立過程中，檢察機關始終走在司法實踐的前列。從2007—2012年國內公開的報道看，檢察機關提起環境公益訴訟共有12件，占環境公益訴訟案件總數的40%。[5]而且，檢察機關提起的環境公益訴訟均以原告勝訴或者雙方達成調解而結案。因此，成為理論界呼聲最高的環境公益訴訟的主體，其享有原告資格似乎是眾望所歸。但是，2015年1月7日實施的最高人民法院《環境公益訴訟解釋》將檢察機關在環境民事公益訴訟中的作用定位為“支持起訴”，《江蘇法院2014年環境案件案例選編》收錄的12個案例就說明了這一點。

為促進十八屆四中全會提出的“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”落到實處，十二屆全國人大常委會授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護等領域開展提起公益訴訟試點，人民法院應當依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件。因此，在試點地區，檢察機關有權以“公益訴訟人”的身份提起環境公益訴訟。那么，檢察機關在環境公益訴訟中應當具有何種“訴訟權利”？“直接起訴”還是“支持起訴”？如何“直接起訴”和“支持起訴”？這些問題關系到環境公益訴訟案件的受理和審理，關系到環境公共利益保護的程度，因此應當盡快加以明確。

二是環保組織參與環境公益訴訟的能力較弱，難以擔負起環境公益訴訟主要原告的重任。作為環保組織，其成員不僅應當具有較強的環保專業知識，而且又應當具有較深厚的群眾基礎，與其他組織相比，具有提起環境公益訴訟的明顯優勢，因此，有學者提出環保組織應當成為環境公益訴訟的主力軍；也有學者提出環保組織最適宜提起環境公益訴訟。依據現有的法律和司法解釋，環保組織具有環境公益訴訟主體資格已不存在法律上的爭議。然而，環保組織參與環境公益訴訟的能力卻是一個不容忽視的問題。從數量上看，目前符合《環境保護法》以及《環境公益訴訟解釋》規定條件的環保組織大約有700多家，其中只有30%的環保組織熱情較高，表示會將環境公益訴訟作為首要的維權手段，[6]但有能力提起公益訴訟的可能不足30家。[7]從經費上看，環保組織是非盈利性單位，如果不能立案或者案件久拖不決或者判決無法執行，環保組織前期的大量投入將無法收回，這對于環保組織是十分沉重的負擔。從能力上看，很多環保組織成員較少，專業能力的缺乏是一個普遍性的問題，這也是影響參與環境公益訴訟熱情以及取得勝訴可能性的主要因素之一。從外部環境看，許多環保組織掛靠行政機關，環保組織參與環境公益訴訟會使掛靠機關面臨巨大壓力，他們有形或無形地給環保組織制造障礙，迫使環保組織最終選擇沉默。

三是環境損害賠償制度有待于完善。環境公益訴訟對環境公共利益給予保護的重要手段就是判決被告支付環境損害賠償金，用于環境污染和生態破壞的治理和恢復。按照最高人民法院2015年的《環境公益訴訟解釋》，人民法院可以結合具體情況合理確定環境損害賠償金的數額。之所以采用綜合考慮、合理確定的原則，原因在于環境損害賠償數額的確定具有復雜性，而我國的環境損害鑒定評估制度在法律規范、評估組織、評估技術、評估能力等方面還有缺陷。同時，環境損害賠償金的管理與使用還存在一些問題。由于環境污染與生態破壞的后果較為嚴重，因此，環境損害賠償金的數額相對較大，有些甚至巨大，被稱為天價環境公益訴訟案件的泰州市環保聯合會訴江蘇常隆農化有限公司等六家企業非法處置危險廢物案，法院最終的判決結果是六家企業賠償環境修復費用達到1.6億元。如此巨大數額的環境損害賠償金如何進行管理，怎樣才能使這些資金真正用于環境修復，環境損害賠償金的使用是否公開透明，這些都是現實中急需解決的問題。如果這些問題不能得到及時、有效地解決，即使環境公益訴訟案件勝訴，環境損害賠償金給予了支付，受到損害的生態環境也難以得到修復。

三、環境公共利益司法保護的進路分析

一項法律制度的建立不僅要具有理論上的宣示意義，而且更為重要的是應當具有實踐上的實現價值，環境公益訴訟要實現保護環境公共利益的生態價值，需要經歷一個不斷完善的過程，就目前而言，主要應著眼于以下幾個方面：

首先，明確檢察機關在環境公益訴訟中的地位。我國《憲法》明確規定：檢察機關是國家的法律監督機關。因為檢察機關身份的特殊性決定了其在環境民事公益訴訟中的地位具有非單一性，也就是說不能簡單地定性檢察機關是“直接起訴”抑或“支持起訴”，而是應當根據不同的需要決定參與的方式。一般情況下，對于環保組織提起的環境民事公益訴訟，檢察機關應當支持起訴，這樣既符合民事公益訴訟的特點，又與檢察機關的性質相一致。這就是說，檢察機關在環境民事公益訴訟中不能也沒有必要成為主要原告，應當充分發揮環保組織的作用。《環境公益訴訟解釋》將檢察機關在環境民事公益訴訟中定位于“支持起訴”應當是出于此種考慮。

但是，如果環保組織起訴的困難很大，或者面臨著主體不適格的尷尬局面時，檢察機關應當直接提起訴訟。如被學界稱為“環境公益訴訟的成功探索”“我國環境公益訴訟發展史上的里程碑”的“天價環境公益訴訟案”，作為該案原告的泰州市環保聯合會，其環境民事公益訴訟的主體資格就受到質疑。常隆農化公司等六家企業在一審、二審中均提出泰州市環保聯合會不符合《環境保護法》第五十八條的規定，不具有起訴資格。由于該案發生在《環境保護法》實施之前，因此，法院予以受理。在《環境保護法》實施之后，原告資格的確定應當嚴格依照法律以及司法解釋的相關規定。

與環境民事公益訴訟不同，環境行政公益訴訟的被告是行政機關。行政機關在行使行政職權、實施行政管理的過程中，因其作為或者不作為造成環境公共利益的損害，甚至可以說這種損害有時比公民、法人或者其他組織實施的行為造成的損害更為嚴重。但是，由于行政機關身份的特殊性，加之環保組織與行政機關之間有著某些特殊關系，由環保組織作為原告起訴行政機關難度很大，這種情況下，檢察機關應當發揮其優勢。可以說，在環境行政公益訴訟中，檢察機關不應當僅僅局限于支持起訴，而應當具有訴訟主體資格，才能與同是國家機關的行政機關相抗衡，也才能使環境公共利益得到有效保護。[8]

鑒于我國目前環境行政公益訴訟還沒有獲得法律上的支撐，立法進路應側重于對《行政訴訟法》進行修改，或者對《環境保護法》作出具體解釋，為環境行政公益訴訟的確立提供立法支持；同時，建議修改《人民檢察院組織法》，規定檢察機關有權提起環境公益訴訟。相信，經過最高人民檢察院的探索，檢察機關成為環境公益訴訟主體應當具有現實可行性。但是，對于目前檢法兩個部門各自出臺的司法解釋中，對檢察機關在環境公益訴訟中的訴訟地位有所分歧的情況下，建議應當由全國人大常委會作出解釋加以明確。[9]

其次，加強環保組織訴訟能力建設。環保組織的適格原告已經得到《環境保護法》的明確授權，最高人民法院《環境公益訴訟解釋》進一步降低門檻，使有權提起環境公益訴訟的環保組織的數量有所擴大。但目前在我國，符合現有法律以及司法解釋規定的環保組織在數量、能力等方面大多無法勝任環境公益訴訟的重任，更難以成為環境公益訴訟的中堅力量。因此，應增強環保組織訴訟能力，一是減少環境公益訴訟主體限制。《環境保護法》在修改過程中，從最初未提及環境公益訴訟到最后限定的提起環境公益訴訟主體的條件，可以說放寬了條件限制，使更多的環保組織享有環境公益訴訟的起訴權。但是，從全國來看，符合條件的環保組織數量仍然很少，其中熱心從事環境公益訴訟的環保組織的數量更是少而又少。在環境公益訴訟尚起步階段的我國，公眾環保意識有待增強，過窄的條件限制不利于環境公益訴訟局面的打開，更不利于環境公共利益的有效保護。應當通過降低登記年限和登記機關級別的方式擴大有權提起環境公益訴訟的環保組織的范圍，吸收更多的環保組織參與環境公益訴訟。二是加強環保組織的自身建設。我國環保組織被學界稱為存在天然和后天不足，參與環境公益訴訟的能力較為薄弱。目前提起的環境公益訴訟很多是在檢察機關提起公訴，人民法院依法追究當事人環境刑事責任的情況下進行的，因有刑事判決的基礎在先，一度被認為是環保組織揀“軟柿子捏”。[10]為扭轉這種局面，環保組織應通過多種途徑提高自身能力以適應環境公益訴訟的特殊需要。鑒于目前環保組織成員專業能力薄弱的現狀，應當優化人力資源結構，在保證環保組織正常運行的前提下，增加專業人才，應對專業需求。三是協調與檢察機關、環保行政機關的關系。雖然法律授權環保組織有權提起環境公益訴訟，啟動環境公益訴訟程序，但環境公益訴訟是一項系統工程，并非環保組織可以獨立完成的事項，必須與檢察機關、環保行政機關密切配合，才能通過環境公益訴訟保護好環境公共利益。我國目前對環境資源采取的是行政管理模式，法律賦予行政機關相應的行政管理職權，因此，對造成環境公共利益損害的污染及破壞行為首先應由行政機關進行處理。最高人民法院《環境公益訴訟解釋》對此也進行了規定。因此，環保組織應當與檢察機關、環保行政機關密切配合，在信息溝通、證據獲取等方面獲得支持，增強參訴能力。

最后，加強環境損害賠償的制度建設。環境公益訴訟的賠償不是對造成的人身權以及財產權的救濟，而是對生態環境破壞的救濟，通常情況下采用停止侵害、恢復原狀等救濟方式。針對我國目前環境損害賠償制度的現狀，完善的進路應側重于以下兩個方面：一是完善環境損害評估鑒定制度。環境保護部明確提出將2016年至2020年作為我國的環境損害評估鑒定全面推進階段，在此期間，要完善相關的評估技術與管理規范；推進相關的立法進程；實現覆蓋全國的環境污染損害鑒定評估工作能力基本形成的目標。對此，借鑒域外環境損害評估鑒定制度，我國首先要建立規范的環境損害評估組織，依托環境保護系統內現有科研技術單位的業務優勢，組建評估專家組，承擔評估鑒定責任。[11]同時要加強立法，構建技術標準體系，規劃環境損害的界定與量化，完善環境損害評估資金保障機制，從政府財政資金和專項資金為主要來源的評估經費資金保障逐步過渡到獨立基金保障，[12]確保評估鑒定工作順利開展。二是完善環境損害賠償金的管理及使用制度。從最終目的來看，環境公益訴訟是使受到損害的生態環境得到恢復，實現人與自然的和諧共處。實質上，環境損害賠償金是環境公益救濟在法律上的體現，因此，其管理和使用必須服務于環境公共利益的需要。盡管在實踐中各地區對環境損害賠償金的管理和使用作出了不同的規定，但是，由于管理主體過多、信息不公開、監督不到位等問題的存在，不僅沒有發揮環境損害賠償金的應有作用，反而使法院陷入賠償金管理與使用的事務之中。解決的出路在于采用獨立地專門化地基金管理與使用模式，[13]被告支付的賠償金統一由基金會進行管理，并定期向社會公開，接受社會監督。當然，為了提高監督的實效性，可以通過簽訂協議等方式賦予監督主體相應的監督權力，以保證環境損害賠償金的有效使用。

【參考文獻】

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[10]吳鐸思、劉萌花.環境公益訴訟艱難上路[N].工人日報，2015-05-23.

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[12]張紅振等.環境損害評估： 國際制度及對中國的啟示[J].環境科學，2013，（05）.

[13]中華環保聯合會課題組.環境公益訴訟損害賠償金研究[A].中國環境法治（2014年卷下）[M].法律出版社，2015.144.

（責任編輯：徐 虹）