地方政府加強社會管理創(chuàng)新的進展、問題與對策

衣小品

摘 要：當前，我國地方政府在加強社會管理創(chuàng)新方面已取得了一定的成績，但仍存在社會管理創(chuàng)新缺少法律保障、社會管理職能沒有充分發(fā)揮、社會管理領域分工尚未到位、社會管理創(chuàng)新理念亟待更新等突出問題需要統(tǒng)籌布局，重點突破，長效施策。對此，一要革新理念，明確職責職能；二要創(chuàng)建機制，引導公眾參與；三要完善體系，實現(xiàn)科學評估；四要加快法治，提供法律保障。

關 鍵 詞：地方政府；社會管理創(chuàng)新；公眾參與

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）02-0047-06

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，地方政府加強社會管理創(chuàng)新成為我國建立健全社會治理新格局的一項重要要求。地方政府加快向有限政府模式轉變，不斷完善公共服務體系和創(chuàng)新社會保障制度，有利于維護社會秩序，切實保障民生，促進經(jīng)濟發(fā)展。

一、地方政府加強社會管理創(chuàng)新的重要進展

（一）由全能政府轉向有限政府

相對于全能政府而言，有限政府在功能上屬于服務型政府，強調的是權力有限和提供公共服務。20世紀70年代，西方國家在應對經(jīng)濟危機的過程中，由于政府過度干預造成了巨大的負面效應，從而在世界范圍內掀起了從全能政府向有限政府轉變的新風潮。

就我國而言，從全能政府轉向有限政府，有利于提高政府公共服務的能力和水平，對我國行政模式的鞏固與發(fā)展以及建設中國特色社會主義法治國家均具有重要的現(xiàn)實意義。在1998年的政府機構改革中，我國把建立有限政府作為一項重要任務，以“職能”和“效能”為核心來加快實現(xiàn)行政現(xiàn)代化。黨的十六屆三中全會提出的科學發(fā)展觀，又進一步推動了我國采取有效措施加快建設有限政府。與之相應，地方政府也在建設有限政府的實踐中作了許多有益的探索。例如：上海市、南京市率先提出以親民、富民為內容的有限政府建設規(guī)劃；成都市提出要打造具有西部城市特色的有限政府；重慶市則突出創(chuàng)新公共服務方式，實施共同治理；等等。我國由全能政府向有限政府轉變，意味著行政體制改革進入了全新階段。可以說，從全能政府轉向有限政府既是發(fā)展中國特色社會主義市場經(jīng)濟的內在要求，也是依法行政、發(fā)展社會主義民主政治的必然要求。

（二）建立健全公共服務體系

我國建立公共服務體系經(jīng)歷了四個階段：第一階段是建國以來到改革開放前。這一時期采取的是以公有制為基礎的蘇聯(lián)式公共服務體系，在當時資源比較匱乏的情況下基本實現(xiàn)了公共服務的普及化和均等化。第二階段是改革開放后到20世紀90年代。這一時期的重點是以“經(jīng)濟建設”為中心，忽略了公共服務供給方面。地方政府的社會建設和公共服務職能不斷弱化，原有的公共服務體系逐漸瓦解。第三階段是20世紀90年代到21世紀初。這一時期的重點是在城市探索建立新型社會保障制度，并在衛(wèi)生、教育等領域推進市場化改革。第四階段是21世紀以來。這一時期提出建立更具普遍性和全面性的公共服務體系。2002年，黨的十六大報告中強調要強化社會管理和公共服務職能。由此，建立健全公共服務體系成為各級地方政府工作的重要組成部分。

目前，我國在建立建全公共服務體系的過程中取得的成就主要體現(xiàn)在三個方面：一是在我國出臺的公共服務及社會政策中，以保障和改善民生、促進社會公平正義為目標，圍繞就業(yè)、義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、保障性住房、基本生活保障等方面將政策重心和財政投入向農(nóng)民工、城鄉(xiāng)居民和弱勢群體等不斷傾斜。[1]二是為縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的公共服務差距，我國初步建立了基本公共服務均等化的財政保障體制。三是隨著市場機制與社會機制的逐漸成熟，政府在公共服務供給中的主導地位被明確下來，并在公共服務供給機制的建設及創(chuàng)新上取得了新進展，如復合式供給等。

應當說，我國自2002年以來，國家通過積極的社會政策體系建設，在政策和制度上實現(xiàn)了基本公共服務的普遍性，對公共服務的財政投入規(guī)模大大增加，基本公共服務項目得到完善，這使得基本公共服務的供給水平和均等化程度顯著提高。

（三）完善和創(chuàng)新社會保障制度

社會保障作為國家實施社會管理和社會控制的一種有效手段，在維護社會穩(wěn)定方面具有特殊的功能，體現(xiàn)為調整社會總供給與社會總需求的平衡，促進國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。可以說，充分發(fā)揮社會保障的調節(jié)功能，對推動我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和維護社會的穩(wěn)定具有重大意義。近年來，我國政府在完善和創(chuàng)新社會保障制度方面成效顯著，這也直接推動了地方政府社會管理創(chuàng)新的進度。

第一，各級政府出臺的相關政策促進了我國社會保障制度的發(fā)展。以農(nóng)村為例：一是社會保障網(wǎng)絡初步建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保障的覆蓋面不斷擴大，社會保障基金會投入資金額度顯著增加；二是社會保障體系框架漸趨明朗，包括社會救助、社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫、社會互助等在內的農(nóng)村社會保障體系在一部分發(fā)達農(nóng)村地區(qū)已現(xiàn)雛形；三是社會化原則得到充分體現(xiàn)，特別是資金籌集的社會化原則與管理和服務的社會化原則得到明確體現(xiàn)；四是管理體制逐漸理順，同一項目政出多門、爭利諉責等不良現(xiàn)象得到扭轉。[2]

第二，社會保障制度在我國市場經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重大作用。目前，我國已建立了全國性的養(yǎng)老制度和失業(yè)制度，這有利于把勞動力從社會組織的依附性關系中解脫出來，形成全國統(tǒng)一的勞動力市場。應當說，社會保障制度的建立和健全，及時調整了勞動力的供需矛盾，切實減輕了企業(yè)負擔，使企業(yè)成為生產(chǎn)經(jīng)營主體，公平參與市場競爭，從而提高了勞動生產(chǎn)率。[3]

第三，建立符合我國特點的社會保障模式是社會保障制度改革在法律上的映射。在我國簽署的《國際人權公約》中，《消除對婦女一切形式歧視公約》和《兒童權利公約》都有明確的社會保障權利條款。我國對此給予了充分的重視并在國內立法中加以保障，1990年頒布的《殘疾人保障法》和1991年頒布的《未成年人保護法》均對弱勢群體享有的社會保障權利做出了詳細的規(guī)定。1997年和1998年，我國又相繼加入《經(jīng)濟、社會與文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利公約》。努力建設與《國際人權公約》相一致的國內法律體系，是我國目前正在進行的一項重要工作。可以看出，改革開放改變了人們對社會保障的認識，建立健全社會保障制度已成為我國法制建設和法律改革的重要內容之一。這既是我國政治與社會制度的進步體現(xiàn)，也是基層政府加強社會管理創(chuàng)新的一大亮點。

二、地方政府加強社會管理創(chuàng)新存在的突出問題

（一）法治建設滯后，社會管理創(chuàng)新缺少法律保障

社會管理特別是基層社會管理，是各級地方政府的基本職能之一。它作為一項長期的、復雜的活動，要以系統(tǒng)的法律為依據(jù)來開展。目前，我國社會管理主要依據(jù)的是《憲法》，其他基本法雖然對社會管理有所涉及，但并不明確。尤其是在社會管理組織、社會保障和服務、公共安全、矛盾糾紛調處等方面，尚未形成系統(tǒng)權威的工作依據(jù)。[4]目前來看，地方性法規(guī)在有關社會管理的內容、范圍和權限等方面仍缺乏權威細致的說明，基層社會管理的法治化建設也相對滯后。這就造成了我國基層社會管理在實際操作中存在不規(guī)范的現(xiàn)象，進而影響到一些基層社會事務管理的正常開展。以地方性法規(guī)為例：對地方政府、社會組織團體等缺乏明確的職能劃分，法規(guī)或是內容模糊不全，或是數(shù)量繁多，或是存在矛盾。加之地區(qū)情況各異，使得已有的法律法規(guī)難以完全適應新形勢和新情況。健全的法律法規(guī)是地方政府加強社會管理創(chuàng)新的前提條件，這從發(fā)達國家社會管理的成功經(jīng)驗中可見一斑。應當說，缺少全面的法律依據(jù)和法律保障是我國地方政府加強社會管理創(chuàng)新亟待突破的瓶頸。

（二）偏重經(jīng)濟管理，社會管理職能沒有充分發(fā)揮

由于對社會管理的認識不清，大多數(shù)地方政府仍可定位為“經(jīng)濟建設型政府”，即把經(jīng)濟發(fā)展作為重中之重，沒有深刻認識到通過公共服務的方式達到社會管理的目的，因此仍采用調節(jié)、控制等傳統(tǒng)手段把公共事務想當然的置于政府職責范圍之內，這就使得社會管理職能常常被忽略或是被經(jīng)濟管理職能所擠壓而得不到充分發(fā)揮。還有少數(shù)地方政府在保障和改善民生、提高人民生活質量等方面的積極性不高，使群眾的訴求無法得到滿足。

（三）府際職責不清，社會管理領域分工尚未到位

建立合理的政府與社會、市場、公民之間的權責關系，是實現(xiàn)和保障社會管理創(chuàng)新的基本前提。但目前來看，我國仍存在著地方政府職責不清、社會管理創(chuàng)新分工不到位等突出問題。第一，中央與地方政府職責劃分不明確。地方政府在解決社會問題和維護社會秩序方面職責較多，“責任大、權力小、權利少”是地方政府的真實寫照。地方政府與中央政府相比較，其工作的內容、范圍等看似有著明確的區(qū)分，實則缺少科學合理的定位。第二，地方政府對社會管理職責認識不清。改革開放以來，有些地方政府把“以經(jīng)濟建設為中心”等同于追求GDP的增長，從而忽視了社會建設。各級地方政府逐漸養(yǎng)成了“重管理、輕服務，重經(jīng)濟管理、輕社會管理”的職能偏好，這也成為了地方政府加強社會管理創(chuàng)新的一大障礙。第三，政事不分、企事不分等現(xiàn)象較嚴重。地方政府對市場經(jīng)濟的干涉行為使一些營利性的市場主體經(jīng)營機構存在于各類事業(yè)單位中，一些具有公共利益職能的社會單位卻按照企業(yè)化的方式進行經(jīng)營或走向市場，[5]由此造成了政事、企事混淆的不良局面。

（四）公眾參與不足，社會管理創(chuàng)新理念亟待更新

公眾參與社會管理創(chuàng)新具有重要的作用和意義。作為建立服務型政府、貫徹“以民為本”的執(zhí)政理念、實現(xiàn)科學民主決策和提高依法行政水平的關鍵因素，推進公眾參與是促進地方政府加強社會管理創(chuàng)新的重要方式之一。目前，我國公眾參與的體制機制尚不完善，公眾參與社會管理創(chuàng)新的意愿不足、能力有限。第一，公眾參與社會管理存有觀念誤區(qū)。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，公眾參與社會管理的意識不斷增強，熱情持續(xù)高漲，但由于傳統(tǒng)觀念的束縛和受教育程度的限制等因素，一部分公眾缺少政治自主評判的足夠意識。[6]不看重自身參與的權利，認為公眾參與并不重要。同時，少數(shù)地方政府官員也認為，管理公共事務是政府的天然職責之一，因此對公眾參與的認識仍停留在選舉或投票等淺層面。這些觀念誤區(qū)，成為阻礙公眾參與社會管理創(chuàng)新的一個重要因素。第二，公眾參與社會管理的能力有限。公眾參與社會管理的前提是獲得必要的信息資源，這就要求地方政府提高信息透明度，但在這方面地方政府作得還不到位，這就增加了公眾參與社會管理創(chuàng)新的難度；由于不同的公眾有著不同的認識能力，每個人對客觀事物的評判標準不同，這也造成了公眾參與社會管理創(chuàng)新的整體水平不高；公眾參與的組織化程度相對較低也使得公眾參與仍然依賴于各級政府部門，其獨立性很弱。第三，公眾參與社會管理的機制不完善。雖然我國公民的基本參與權利有法律保障，但從總體上說，公眾參與的制度體系還不健全，公眾表達的渠道還不暢通。近年來，一些地方政府對公眾參與社會管理等問題進行了立法嘗試。比如：甘肅省人大常委會通過的《立法程序規(guī)則（修正案）》以及廣州市政府的相關規(guī)章中都增加了公民可以直接提出立法建議及參與行政立法等內容。但這些立法嘗試沒有得到推廣，許多制度規(guī)定之間仍存在矛盾，制度配套程度也不高。一方面有關公眾參與制度的執(zhí)行與落實的規(guī)定較為薄弱，另一方面公眾參與的程序化規(guī)定也有待具體化。第四，地方政府理念更新跟不上公眾訴求。地方政府在社會管理創(chuàng)新過程中常常把維護社會穩(wěn)定作為最終目標，而把提供公共服務、回應公眾訴求作為其維護社會秩序和穩(wěn)定的手段方式。一些地方政府的“重管控輕服務，重秩序輕回應”[7]的管理理念，已經(jīng)無法解決社會管理中的深層次問題。

三、地方政府加強社會管理創(chuàng)新的對策建議

社會管理創(chuàng)新是社會建設的重要組成部分，加強社會管理創(chuàng)新有助于營造和諧、有序、穩(wěn)定的社會環(huán)境，有利于保障和改善人民生活水平，有助于進一步促進經(jīng)濟社會持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。對此，各級地方政府要從革新政府理念、創(chuàng)建參與機制、完善評估體系、加快法治建設等多個方面著手，進一步加快、加強社會管理創(chuàng)新。

（一）革新理念，明確職責職能

新形勢下，實現(xiàn)地方政府社會管理創(chuàng)新理念的革新具有重要的現(xiàn)實意義。對此，應當圍繞“以人為本”的理念，著眼于公眾的實際需求，從其根本利益出發(fā)，把地方政府定位于服務型政府，牢固樹立“政府所有部門都是服務部門，政府所有崗位都是服務崗位，為社會提供服務是政府的基本職責”的服務理念。[8]堅持公平正義的基本原則，進一步提高公眾的生活水平及質量。地方政府職能的優(yōu)化，要切實體現(xiàn)在對社會管理職能的高度重視與科學運用上。各級地方政府要進一步調整與市場的關系，實現(xiàn)政事分開、政企分開，建立健全地方政府職責體系，努力提高公共服務能力，使社會管理創(chuàng)新做到理論聯(lián)系實際，地方政府管理活動能夠有條不紊的展開。

（二）創(chuàng)建機制，引導公眾參與

地方政府加強社會管理創(chuàng)新是一個極其復雜的過程，其服務對象是普通公眾。因此，要為公眾搭建一個參與社會管理創(chuàng)新的公共平臺，確保其參與到社會管理創(chuàng)新的實際活動中來。第一，完善公共服務機制，提高公眾生活質量及水平。各級地方政府要從整合資源入手，在財政預算中進一步增加公共服務領域的支出，把社會管理和公共服務統(tǒng)籌納入到社會發(fā)展中來，切實推進公共服務均等化。第二，建立社會保障機制，使公眾生產(chǎn)生活有保障。堅持公平公正原則，進一步擴大社會保障的覆蓋面。加大社會保障的財政支持力度，把公眾關注度最高的教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、救濟等問題納入到基本公共服務體系中，確保持續(xù)提高公眾生活的幸福感。第三，健全公眾參與機制，提供公眾與政府間的溝通渠道。一是地方政府可以通過網(wǎng)絡平臺促進地方政務的公開與透明，保證公眾能夠方便快捷地了解到相關信息。二是要加快建立公眾建議機制，使地方政府對公眾提出的合理化建議能夠及時的吸收和采納。三是增加和優(yōu)化公眾利益訴求平臺，拓寬民意表達渠道，提高公眾參與社會管理創(chuàng)新的意愿。

（三）完善體系，實現(xiàn)科學評估

地方政府作為社會管理工作的主要承擔者，其履行社會管理職能的實際成效需要完善的評價體系來進行科學化的評估。上級政府的肯定評價，能夠調動地方政府進行社會管理創(chuàng)新的積極性。因此，完善評價體系，建立科學化的評價標準，把地方政府加強社會管理創(chuàng)新納入到政績評價體系中，對推動社會發(fā)展具有重要的促進作用。對此，一是要建立以公共利益為導向的地方政府績效評估體系。該體系對社會發(fā)展的評價要全面、客觀且能夠綜合反映地方政府社會管理職能的實際成效，從而強化地方政府的社會管理和公共服務職能。二是要完善行政問責機制，對地方政府官員在社會管理和公共服務方面的失責行為予以嚴厲追究。對地方政府及其官員的考核，不僅要以經(jīng)濟指標作為其重要標準，更要注重社會發(fā)展評價指標。堅持公開原則，切實讓公眾參與到地方政府績效評價體系中來。

（四）弘揚法治，提供法律保障

地方政府加強社會管理創(chuàng)新離不開健全的法律法規(guī)體系和相應的規(guī)章制度。推進社會管理創(chuàng)新的法治化建設，把社會管理納入到規(guī)范化的法制體系中，是我國建設法治國家的必然要求，也是地方政府加強社會管理創(chuàng)新的基本保障。一是出臺適應社會發(fā)展要求的法律法規(guī)。各級地方政府要適應新時期公眾參與社會管理創(chuàng)新的新要求，制定新的法律法規(guī)，并據(jù)此確定自己的職責權限。努力做到依法決策、依法管理、依法監(jiān)督，從而把地方政府的社會管理創(chuàng)新工作納入到法制化、規(guī)范化的軌道，推動法治政府建設。同時，新制定的法律法規(guī)應在法律上進一步保障公民的權利訴求，為公眾有序參與社會管理創(chuàng)新提供足夠的法律依據(jù)。此外，公眾要依法履行義務，積極配合各級地方政府的社會管理創(chuàng)新工作。二是地方性法律法規(guī)要落到實處。針對中央政府與地方政府的職責劃分不明確，地方政府對其工作的內容、范圍等沒有明確的區(qū)分等問題，應加快建立適應經(jīng)濟社會發(fā)展新情況的地方性法律法規(guī)。對地方政府、社會團體的職能應進行明確的劃分，以實現(xiàn)地方政府在社會管理創(chuàng)新方面的權力與責任相統(tǒng)一。應把地方性法律法規(guī)作為處理地方性公共事務的直接依據(jù)，使地方各項事業(yè)得以穩(wěn)步推進。三是全面推進依法行政工作。可以從依法決策著手，切實加強地方政府的依法決策能力，嚴格按照法定程序強化決策責任，完善相關的決策制度。特別是依法完善“公眾參與、專家論證、重大問題集體決策、決后評估等一系列決策制度”。[9]與此同時，加強地方政府有關社會管理、公共服務等方面的立法工作，從公眾最為關注的切實問題和根本利益出發(fā)，進行科學化、民主化的決策。

【參考文獻】

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[5][7]黃軍榮.基層政府社會管理存在的問題、創(chuàng)新的方向和路徑[J].赤峰學院學報（漢文哲學社會科學學報），2014，（01）.

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[9]韓正.加快建設服務政府、責任政府、法治政府[J].學習與研究，2006，（05）.

（責任編輯：劉亞峰）