經(jīng)濟開發(fā)區(qū)績效管理的效應(yīng)、瓶頸及其消解

梁麗芝++李磊

摘 要：經(jīng)濟開發(fā)區(qū)作為一個地區(qū)深化改革、經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、社會轉(zhuǎn)型的領(lǐng)頭雁與排頭兵，在推進(jìn)人事管理制度創(chuàng)新和實行績效管理方面發(fā)揮了雙導(dǎo)、互動、統(tǒng)籌、關(guān)聯(lián)四大示范效應(yīng)。但也應(yīng)看到，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在實行績效管理過程中，仍然存在運行機制與保障體系這兩大瓶頸。對此，本文認(rèn)為，只有加強績效管理文化建設(shè)，破除體制機制壁壘，暢通信息運行渠道，強化人才引進(jìn)戰(zhàn)略，優(yōu)化軟件系統(tǒng)配置，才能突破瓶頸，進(jìn)而實現(xiàn)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)績效管理的制度化、規(guī)范化、民主化、科學(xué)化、精細(xì)化與信息化。

關(guān) 鍵 詞：經(jīng)濟開發(fā)區(qū)；人事管理；績效管理；績效考核

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）01-0032-09

收稿日期：2016-08-20

作者簡介：梁麗芝（1965—），女，廣東高州人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向為國家公務(wù)員制度與公共部門人力資源管理；李磊（1991—），男，湖南湘鄉(xiāng)人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為行政管理。

黨的十八大明確提出，要“創(chuàng)新行政管理方式，推行政府績效管理，提高政府公信力和執(zhí)行力”。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提出，要“完善發(fā)展成果考核評價體系”，“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致”。這為政府績效管理指明了方向。當(dāng)前，在全面深化改革、經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的大環(huán)境下，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)作為一個地區(qū)的“改革開放試驗田”“經(jīng)濟建設(shè)發(fā)動機”“轉(zhuǎn)型升級助推器”，在推行績效管理的過程中，要在創(chuàng)新選拔任用機制，充分調(diào)動干部員工的積極性和創(chuàng)造力，建設(shè)一支廉潔勤政、高效運轉(zhuǎn)、紀(jì)律嚴(yán)明的公務(wù)員隊伍上下大力氣，以充分發(fā)揮窗口、示范、輻射和帶動作用。

一、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)績效管理的積極效應(yīng)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體順應(yīng)民心，鐵腕反腐，正風(fēng)揚氣，碩果累累。然而，在高壓反腐態(tài)勢下，個別公務(wù)員仍然抱著“只要不出事，寧可不干事”的心態(tài)，少作為或不作為，以至于出現(xiàn)了懶政、怠政現(xiàn)象。對此，各大經(jīng)濟開發(fā)區(qū)相繼采取創(chuàng)新用人機制、深化人事制度改革等一系列改革措施，通過探索全員聘用與績效管理改革來努力營造干部“想干事、能干事、會干事、不出事”的環(huán)境氛圍。筆者通過對長沙、株洲、湘潭三個國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，績效管理的導(dǎo)向作用和激勵約束作用成效明顯。

（一）雙導(dǎo)效應(yīng)明顯

就其本質(zhì)看，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)績效管理是具有復(fù)雜內(nèi)容和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的管理工具與管理模式，體現(xiàn)出了對關(guān)注工具理性與價值理性的雙重導(dǎo)向作用。

工具理性的基本特征就是要求人的行為必須是選擇最有效的手段以實現(xiàn)既定目的的行為，或者說以手段的最優(yōu)化作為理性的最高要求。[1]在體系構(gòu)成方面，績效管理作為融合績效評估、績效合同、績效審計、績效預(yù)算、績效規(guī)制、績效申訴多種管理工具的復(fù)合體，共同發(fā)揮著績效管理的工具理性作用。首先，績效管理作為一種考核評估工具，是對部門內(nèi)部組織、機構(gòu)、人員服務(wù)意識和工作業(yè)績的綜合反映，形成了映射效應(yīng)。其次，績效管理作為一種持續(xù)改進(jìn)工具，通過對組織與個人行為的診斷分析及縱橫比較，能夠查漏補缺，調(diào)適整改，進(jìn)而完善提高。第三，績效管理作為一種監(jiān)督約束工具，通過單位與部門、部門與個人簽訂責(zé)任目標(biāo)狀，以績效契約的形式形成對部門與個人履行職責(zé)的經(jīng)濟性、效率性、效果性審查，能夠增加公共管理活動的透明性，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

價值理性是“通過有意識地對一個特定舉止的無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就。”[2]績效管理的價值理性主要體現(xiàn)在其內(nèi)容本質(zhì)方面。從實行績效管理的原則來看，績效導(dǎo)向、鼓勵創(chuàng)新、注重實效的原則體現(xiàn)的是對效率價值的追求；公開公平、客觀公正、群眾公認(rèn)的原則是對公平價值的呼喚；全員參與、全面評估、考評結(jié)合的原則要求相關(guān)工作人員通過增強服務(wù)意識，以服務(wù)對象的需求為導(dǎo)向，以服務(wù)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展建設(shè)為目標(biāo)，聽民心、聚民意、謀發(fā)展，不斷提高服務(wù)質(zhì)量與水平、提升公眾滿意程度，塑造良好園區(qū)形象，這也是績效管理在本質(zhì)上對服務(wù)價值與回應(yīng)性的探尋；統(tǒng)籌規(guī)劃、分級負(fù)責(zé)、分類指導(dǎo)的原則是現(xiàn)代政府責(zé)任意識在制度層面的體現(xiàn)和延伸。

（二）互動效應(yīng)凸顯

在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)實行績效管理是一個互動協(xié)調(diào)的過程，一方面要實現(xiàn)考核評估機構(gòu)、人員的溝通互動，另一方面要實現(xiàn)單位目標(biāo)與工作人員績效管理的互動。在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)績效管理中，機構(gòu)、人員的互動效應(yīng)主要體現(xiàn)在以全員聘用、動態(tài)管理、崗變薪變?yōu)樵瓌t指導(dǎo)下對經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工作人員實行全員聘用制，通過建立績效檔案，實行動態(tài)管理，以崗聘人，以崗定薪，崗變薪變。在職能機構(gòu)定崗定員定編的基礎(chǔ)上，將工作人員與崗位分類、分級。工作人員分為管理人員和職員兩大類，崗位分為管理崗位與職員崗位，管理崗位共設(shè)五級，職員崗位共設(shè)四級（見表1）。全員聘用流程采取“建班子、帶隊伍、定戰(zhàn)略”的策略，先產(chǎn)生單位正、副職，單位正、副職再根據(jù)單位的職能和職責(zé)定出職員崗位級別、職數(shù)、崗位說明書以及本部門擬聘的職員，選報黨工委審定，職員則根據(jù)個人意向選擇應(yīng)聘崗位。單位與本人意愿吻合的，原則上直接定崗聘用；對同一崗位有多人選擇的，原則上同意單位選擇；同一人有多個單位選擇的，原則上同意本人申報崗位。如出現(xiàn)經(jīng)第一輪雙向選擇與志愿調(diào)劑后單位與個人仍難以取舍的情況，由全員聘用工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出建議或意見，報領(lǐng)導(dǎo)小組審定、安排。通過全員聘用、目標(biāo)管理、績效考核等形式形成單位選職員、職員選崗位，人員能進(jìn)能出、職務(wù)能上能下、待遇能升能降的用人機制。

建立績效管理與單位目標(biāo)管理之間的互動關(guān)系是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)績效管理互動效應(yīng)的另一體現(xiàn)。通過制定績效考評的標(biāo)準(zhǔn)與方法來推進(jìn)目標(biāo)管理工作，同時共享信息和工作成果，最終形成一種“齒輪嚙合”的良性循環(huán)。每年年初，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)各單位制定并上報年度績效管理目標(biāo)及季度推進(jìn)計劃，管委會與各單位、各單位與工作人員據(jù)此訂立績效目標(biāo)責(zé)任狀，以明確全年工作目標(biāo)，并根據(jù)時間和任務(wù)的輕重緩急將目標(biāo)不斷分解推進(jìn)。績效考核部門分時間節(jié)點對績效分目標(biāo)進(jìn)行考核評估，監(jiān)督政策執(zhí)行過程中績效責(zé)任目標(biāo)的落實情況，同時加強溝通，發(fā)現(xiàn)問題及時處理與化解。通過事前溝通、事中調(diào)控、事后考評，以實現(xiàn)單位整體目標(biāo)與個人發(fā)展目標(biāo)的融合與互補。

（三）統(tǒng)籌效應(yīng)明晰

績效管理作為識別、衡量和傳遞經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工作人員績效水平信息、提高組織整體績效與個人工作成效、實現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的定位方法，兼顧組織和組織成員績效系統(tǒng)高效運轉(zhuǎn)是其實現(xiàn)績效管理統(tǒng)籌效應(yīng)的關(guān)鍵。在績效管理推行過程中，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)通過多元設(shè)置績效考核的考核主體、考核對象、考核內(nèi)容、考核方式，以此確保績效管理多元參與，民主科學(xué)，客觀公正。

在考核主體方面，結(jié)合內(nèi)部考核與外部考核，設(shè)立經(jīng)開區(qū)績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，黨工委書記擔(dān)任組長，管委會主任擔(dān)任副組長，下設(shè)績效辦公室專門負(fù)責(zé)績效考核事宜。在績效考核過程中，考核主體由黨委委員、黨群工作部長、紀(jì)工委書記帶隊，成員由黨政辦公室、黨群工作部、監(jiān)察室、安監(jiān)分局、重點辦、創(chuàng)建辦（愛衛(wèi)辦）、綜治維穩(wěn)信訪辦等部門工作人員以及第三方評估機構(gòu)工作人員組成。同時，設(shè)立仲裁委員會，負(fù)責(zé)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)績效管理的復(fù)議、核準(zhǔn)與仲裁工作。

考核方式包括考、評、議相結(jié)合，定性與定量考核相結(jié)合，領(lǐng)導(dǎo)考核與公眾考核相結(jié)合，平時與定期考核相結(jié)合，按照分層負(fù)責(zé)、分級授權(quán)原則，總體考核單位，單位考核個人，以確保考核結(jié)果的客觀性、準(zhǔn)確性和公正性。

考核內(nèi)容與考核結(jié)果注重綜合單位考核與個人考核。單位績效評估設(shè)置三級指標(biāo)體系，一級指標(biāo)保持相對穩(wěn)定，二、三級指標(biāo)根據(jù)一級指標(biāo)逐級細(xì)化，每年結(jié)合經(jīng)濟開發(fā)區(qū)年度工作重點作適當(dāng)調(diào)整。其中，一級指標(biāo)分為“關(guān)鍵業(yè)績”和“綜合管理”兩項，分別按85%和15%的權(quán)重計算分值。考核小組成員分別就各項工作情況進(jìn)行考核打分，考核打分結(jié)果征求黨工委、管委會分管領(lǐng)導(dǎo)意見后報送績效辦公室。凡被評為不合格部門的一次性扣20分。其他有關(guān)“關(guān)鍵業(yè)績”的指標(biāo)由績效辦組織專門人員協(xié)同第三方評估機構(gòu)，按照績效評估指標(biāo)及季度推進(jìn)計劃，通過“聽、查、看”等方式，對被考核單位相關(guān)指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核打分。凡承擔(dān)市考核項目的責(zé)任單位在市考核中被評為不合格的一次性扣20分。根據(jù)考核評估結(jié)果得分高低分別進(jìn)行排名并確定等次。部門考核評估結(jié)果分為“一類單位”“二類單位”“三類單位”三個等次。“一類單位”分別為經(jīng)濟開發(fā)區(qū)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)、直屬企業(yè)總數(shù)的30%和市直派駐機構(gòu)總數(shù)的30%并且考核評估得分在90分（含）以上的單位；“二類單位”為考核得分在70分（含）以上的單位；考核評估得分在70分以下的為“三類單位”。個人考核內(nèi)容結(jié)合單位考核結(jié)果及個人工作業(yè)績完成情況綜合量化打分，按照管理人員與職員分類考評，考核評分結(jié)果在本單位公示后報送績效辦公室備案。績效辦公室會同第三方評估機構(gòu)每季度對各部門個人績效考核情況進(jìn)行一次抽查，取季度個人績效考核平均分作為個人年度績效考核分，按得分的高低將工作人員績效考核評估結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次（見表2）。

（四）關(guān)聯(lián)效應(yīng)突出

經(jīng)濟開發(fā)區(qū)績效考核評估結(jié)果的運用既是績效管理中最重要的一環(huán)，也是實行績效管理的目的所在、動力之源。把考核結(jié)果和干部員工的實際、切身利益緊密掛鉤，是績效考核激勵功能的具體表現(xiàn)。[3]經(jīng)濟開發(fā)區(qū)績效管理的關(guān)聯(lián)效應(yīng)主要體現(xiàn)為將績效考核結(jié)果的運用作為工作人員薪酬、獎懲、任用、升降等管理活動的依據(jù)，具有良好的正負(fù)導(dǎo)向與激勵約束作用。單位及個人的綜合績效考核得分直接決定單位及個人績效工資的分配，個人年度效益工資計算公式為：個人年度效益工資=效益工資基數(shù)×[1+所在單位考核評估等次權(quán)重系數(shù)+崗位（職務(wù)）權(quán)重系數(shù)+個人年度績效考核評估等次權(quán)重系數(shù)]。個人效益工資基數(shù)、單位考核評估等次權(quán)重系數(shù)與個人年度績效考核評估等次權(quán)重系數(shù)按績效工資方案確定，（見表3、表4）。每季度末各單位根據(jù)績效辦和財政局核定的季度績效工資總額，按各單位個人季度績效考核得分情況合理分配季度效益工資。個人季度績效得分低于60分的不計發(fā)季度效益工資（具體參見文后附表1）。

經(jīng)濟開發(fā)區(qū)績效管理堅持干部能上能下原則，將考核結(jié)果與工作人員獎懲任用掛鉤。對單位考核評估結(jié)果連續(xù)三年以上為“一類”的單位負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子成員給予優(yōu)先提拔；對單位連續(xù)兩年為“三類”的單位主要負(fù)責(zé)人，按干部管理權(quán)限調(diào)整其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并對單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員予以變更。各單位考核評估結(jié)果還決定本部門年度優(yōu)秀等次人數(shù)的比例：“一類單位”為15%，“二類單位”為10%，“三類單位”為6%。對年度績效考核評估為優(yōu)秀的人員，授予經(jīng)濟開發(fā)區(qū)“先進(jìn)個人”稱號，在全區(qū)公開表彰并給予獎勵，在干部提拔、職員晉級時優(yōu)先考慮，干部競聘上崗時給予加分，優(yōu)先安排學(xué)習(xí)培訓(xùn)機會。對年度考核評估得分低于70分且在本單位排名為最后三名的人員，下一年度不得提拔使用，經(jīng)查不能勝任現(xiàn)有崗位的，進(jìn)行崗位調(diào)整。對年度個人績效考核評估結(jié)果為不稱職或連續(xù)兩年為基本稱職的人員，給予三個月的待崗處理。可以說，科學(xué)運用績效管理結(jié)果，對于打破“做與不做一個樣，做多做少一個樣，做好做壞一個樣”的“大鍋飯”“鐵交椅”局面，充分調(diào)動干部員工創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、勇于爭先的積極性與主動性，形成“以實干贏民心 以有為爭有位”的工作氛圍，發(fā)揮了巨大的作用。

二、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)績效管理的制約瓶頸

（一）經(jīng)濟開發(fā)區(qū)績效管理運行機制存在的瓶頸

⒈思想認(rèn)識不足，績效文化導(dǎo)向作用不明顯。長久以來，受“人治”思維的影響，績效管理文化尚未深入人心，少數(shù)工作人員對經(jīng)濟開發(fā)區(qū)績效管理在認(rèn)識上存在偏差，認(rèn)為當(dāng)前推行的績效管理無非跟以往的考評工作一樣，“新瓶裝舊酒”“換湯不換藥”，因而在思想上不重視，工作中敷衍了事，以致考核前忙于“補漏”、考核中走過場、考核后無改進(jìn)等現(xiàn)象時有發(fā)生。加之受“官本位”思想、“領(lǐng)導(dǎo)滿足”“唯上”等因素的影響，個別領(lǐng)導(dǎo)在績效考核過程中不敢堅持原則，打人情分，導(dǎo)致績效考評往往流于形式。